規(guī)制權(quán)力 釋放制度紅利

馬斌

“四張清單一張網(wǎng)”是近年來(lái)浙江改革的一張“金名片”。本屆省政府從行政審批制度改革起步，逐步形成了“四張清單一張網(wǎng)”的政府自身改革基本框架，各項(xiàng)改革取得了積極成效。與此同時(shí)，積極撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的改革，實(shí)現(xiàn)了用政府權(quán)力的“減法”換取了市場(chǎng)活力的“加法”，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

改革的自身邏輯

■在今天的浙江，說(shuō)到改革，必然會(huì)談到“四張清單一張網(wǎng)”。它們不是隨意拼湊的，而是有著內(nèi)在邏輯的組合。請(qǐng)問(wèn)，“四張清單一張網(wǎng)”改革過(guò)程遵循怎樣的邏輯思路，能否簡(jiǎn)要概括下改革歷程、特點(diǎn)，取得哪些突破？

□“四張清單一張網(wǎng)”改革首先是研究制定政府權(quán)力清單。省政府按照“沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的權(quán)力一律取消，由地方管理更方便、更有效的一律下放，有法律法規(guī)依據(jù)、但不符合全面深化改革精神的一律嚴(yán)管”的要求，經(jīng)過(guò)清理，省級(jí)部門(mén)行政權(quán)力從1.23萬(wàn)項(xiàng)減到4236項(xiàng)，其中直接行使的1973項(xiàng)，并于2014年6月在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布。與此同時(shí)，按照省市縣聯(lián)動(dòng)的思路，在富陽(yáng)市開(kāi)展權(quán)力清單制度改革試點(diǎn)，將常用行政權(quán)力從2500多項(xiàng)削減到1474項(xiàng)，曬出了全國(guó)第一份縣級(jí)政府權(quán)力清單。李克強(qiáng)總理對(duì)此作了重要批示。這大大加快了權(quán)力清單改革進(jìn)程。2014年10月，全省各市、縣（市、區(qū)）行政權(quán)力清單在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公布。

其次是研究制定企業(yè)投資負(fù)面清單。給企業(yè)投資松綁，是改革的迫切要求。然而，投資又具有外部性，對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)安全、公共利益等造成影響。那么，怎樣把握放與管的度？負(fù)面清單便是有針對(duì)性的管理模式。所謂負(fù)面清單，即除外清單，就是除了清單上列明的以外，都可以做。2014年6月，省政府發(fā)布了《浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄》，并在舟山、柯橋、海寧、嘉善開(kāi)展了核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目政府不再審批試點(diǎn)。目前已有一大批企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)入試點(diǎn)程序。在此基礎(chǔ)上，2015年省政府全面推廣柯橋區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目全流程100天高效審批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索開(kāi)展50天高效審批制度，并以“區(qū)域能評(píng)+區(qū)塊能耗標(biāo)準(zhǔn)”為依托，實(shí)施承諾備案制，取消單個(gè)項(xiàng)目的能評(píng)、環(huán)評(píng)。

第三是研究制定財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單。這項(xiàng)改革簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)不再”，即省級(jí)政府部門(mén)一般不再直接向企業(yè)分配和撥付資金，不再直接向企業(yè)收取行政事業(yè)費(fèi)。改革取得了階段性成果，省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)由235個(gè)整合為54個(gè)，為全面實(shí)施“兩個(gè)不再”打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

第四是研究制定責(zé)任清單。有權(quán)就有責(zé)。如果說(shuō)權(quán)力清單遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的天條，責(zé)任清單則強(qiáng)化“法定職責(zé)必須為”的意識(shí)。2014年8月省政府著手研究制定責(zé)任清單。此次依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)再作梳理，并將職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體事項(xiàng)，同時(shí)劃定職責(zé)邊界。特別是在市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，部門(mén)職責(zé)交叉的問(wèn)題比較突出；有的事項(xiàng)本來(lái)就規(guī)定由多部門(mén)管理或配合，這些都應(yīng)厘清。再是事中事后監(jiān)管制度。不是一時(shí)審批，而是一直監(jiān)管，所以要規(guī)范事中事后的履職行為。2014年10月，43家省級(jí)部門(mén)的責(zé)任清單向社會(huì)公布，包括主要職責(zé)543項(xiàng)，細(xì)化具體工作事項(xiàng)3941項(xiàng)，涉及多個(gè)部門(mén)職責(zé)邊界劃分事項(xiàng)165項(xiàng)，建立健全事中事后監(jiān)管制度555個(gè)，公共服務(wù)事項(xiàng)405項(xiàng)。

第五是建設(shè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。為了把三中全會(huì)提出的“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”落到實(shí)處，2014年2月，省政府決定建立政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。其功能定位主要是兩個(gè)方面：一是記錄權(quán)力運(yùn)行軌跡，公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，確保權(quán)力正確行使；二是集成政府服務(wù)、方便群眾辦事。2014年6月25日，包含全省101個(gè)市縣政府和40多個(gè)省級(jí)部門(mén)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正式開(kāi)通運(yùn)行到現(xiàn)在，有力地促進(jìn)了全省各級(jí)政府行政權(quán)力規(guī)范、透明、高效運(yùn)行，推動(dòng)了服務(wù)型政府、法治政府、智慧政府建設(shè)。

■“四張清單一張網(wǎng)”改革是一個(gè)不斷深化、克難攻堅(jiān)的過(guò)程。當(dāng)前，在改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，還需要解決哪些重點(diǎn)問(wèn)題和突出矛盾？

□以“四張清單一張網(wǎng)”為重點(diǎn)的政府自身改革總體上還處于起步階段、探索階段，還存在不少問(wèn)題。表現(xiàn)在：省級(jí)部門(mén)下放權(quán)力中部分事項(xiàng)放權(quán)不徹底、不清晰。有的項(xiàng)目和程序不明確，實(shí)際工作中無(wú)法操作。有的只是名義上下放，實(shí)際工作中仍需省里審批。

其次，相關(guān)部門(mén)放權(quán)不一致，權(quán)力下放的整體性和系統(tǒng)性不足。相關(guān)審批事項(xiàng)，有的部門(mén)下放到縣（市、區(qū)）一級(jí)，有的部門(mén)下放到設(shè)區(qū)市，影響了審批效率。部分下放權(quán)力事項(xiàng)在縣（市、區(qū)）一級(jí)由于缺乏技術(shù)能力、人力、財(cái)力、物力而承接能力不足。還有的下放權(quán)力事項(xiàng)與地方需求不符，在基層審批量很小，權(quán)力下放的有效性和針對(duì)性不強(qiáng)。省級(jí)部門(mén)下放審批事項(xiàng)中，有的地市承接以來(lái)完全零審批的占到2/3，甚至80%。

此外，有的行政審批事項(xiàng)存在互為前置條件的情況。例如，國(guó)土部門(mén)建設(shè)用地土地預(yù)審意見(jiàn)需發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)文件，而發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)又需要國(guó)土部門(mén)預(yù)審意見(jiàn)。

改革的核心理念

■建設(shè)“四張清單一張網(wǎng)”，對(duì)于消除權(quán)力尋租空間、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造最優(yōu)發(fā)展環(huán)境，具有不可估量的重大意義?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”改革的核心是什么？體現(xiàn)了什么理念？

□“四張清單一張網(wǎng)”改革的核心是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，是一場(chǎng)權(quán)力的自我革命，以此為切入點(diǎn)撬動(dòng)整個(gè)政府管理體制和運(yùn)行機(jī)制的全面變革，真正建立起法治政府和服務(wù)型政府。從具體來(lái)講：

首先，權(quán)力清單不是權(quán)力數(shù)量清單，權(quán)力清單改革也不僅僅是精簡(jiǎn)權(quán)力數(shù)量，還要精簡(jiǎn)權(quán)力空間、權(quán)力流程，并在精簡(jiǎn)權(quán)力的基礎(chǔ)上規(guī)制權(quán)力、配優(yōu)權(quán)力，使政府能夠在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)更好發(fā)揮作用。比如，要加快推進(jìn)政事分開(kāi)，使各部門(mén)能夠進(jìn)一步加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，同時(shí)推進(jìn)事業(yè)單位走向市場(chǎng)。要加快行政執(zhí)法體制改革，清理整合各類(lèi)行政執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)跨部門(mén)、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，讓幾個(gè)“大蓋帽”合成一個(gè)“大蓋帽”，等等。

其次，深化責(zé)任清單改革，不是數(shù)量上增減的問(wèn)題，責(zé)任清單“強(qiáng)身”就是要明確責(zé)任，使責(zé)任可追溯、可考核。

第三，企業(yè)投資負(fù)面清單改革，目的是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在要素配置中的決定性作用，關(guān)鍵是要把十八屆三中全會(huì)提出的“企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批”落到實(shí)處。

第四，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單是撬動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要支點(diǎn)，是浙江的一大創(chuàng)舉，目的就是要把省級(jí)部門(mén)從傳統(tǒng)的分錢(qián)分物工作模式中解放出來(lái)，把精力更多地放在發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施上，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

第五，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是深化政府自身改革的重要載體。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的本質(zhì)是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，目的是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，讓所有浙江老百姓與政府打交道的方式發(fā)生質(zhì)變，真正建成“政務(wù)淘寶”，方便百姓，要變“面對(duì)面”為“心貼心”，成為百姓的貼心網(wǎng)。

■檢驗(yàn)“四張清單一張網(wǎng)”的改革成效，應(yīng)樹(shù)立什么樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)？前不久，省人大常委會(huì)開(kāi)展了“四張清單一張網(wǎng)”改革的專(zhuān)項(xiàng)督察，您怎么看待？

□改革的成效如何應(yīng)該是群眾說(shuō)了算，企業(yè)說(shuō)了算，基層說(shuō)了算，并且是可量化可考核可比較，因此必須樹(shù)立以人民為中心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)是三個(gè)方面：

首先為群眾服務(wù)更便捷。要全面推行政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，加快實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)線(xiàn)上線(xiàn)下一體化運(yùn)行，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，讓群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。

其次為企業(yè)服務(wù)更擔(dān)當(dāng)。要建立健全企業(yè)服務(wù)責(zé)任機(jī)制，對(duì)服務(wù)企業(yè)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)牟挥枳坟?zé)，對(duì)不擔(dān)當(dāng)?shù)囊亓P，積極為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，切實(shí)解決不敢為、不愿為的問(wèn)題。

再次為基層服務(wù)更精準(zhǔn)。積極推進(jìn)服務(wù)重心下移，切實(shí)把基層需要的管理權(quán)限下放到基層。尤其要強(qiáng)化部門(mén)之間的服務(wù)，建立部門(mén)協(xié)同辦事機(jī)制，解決部門(mén)之間老死不相往來(lái)、誰(shuí)都不買(mǎi)誰(shuí)的賬的問(wèn)題。

前不久，省人大常委會(huì)開(kāi)展“四張清單一張網(wǎng)”改革的專(zhuān)項(xiàng)督察，這是切實(shí)推動(dòng)改革落地的有效舉措，也是人大監(jiān)督政府的重要方面。各地各部門(mén)以專(zhuān)項(xiàng)督察為契機(jī)，對(duì)改革全面梳理，直面基層現(xiàn)實(shí)需求，把改革推進(jìn)的真實(shí)情況、突出問(wèn)題和原因、改進(jìn)對(duì)策弄清楚，明確整改落實(shí)方向。深化“四張清單一張網(wǎng)”改革不僅需要政府主動(dòng)作為，自己革自己的命，更要廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量，參與到對(duì)改革的監(jiān)督與推動(dòng)上來(lái)，形成全社會(huì)支持改革的良好氛圍。

改革實(shí)踐的關(guān)鍵

■有人說(shuō)，“四張清單一張網(wǎng)”改革的關(guān)鍵是面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的時(shí)代，打造由現(xiàn)代治理理念與現(xiàn)代信息技術(shù)共同催生、演化的現(xiàn)代政務(wù)生態(tài)。對(duì)此，您怎么看？

□這個(gè)說(shuō)法是非常正確的?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”改革是一個(gè)有機(jī)整體，“四張清單”改革的效果最終都應(yīng)該體現(xiàn)在“一張網(wǎng)”上。這是現(xiàn)代信息社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

互聯(lián)網(wǎng)革命發(fā)端于技術(shù)領(lǐng)域，發(fā)展于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如今已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)角落，潛移默化地改變著每一個(gè)人的生活方式，同時(shí)也對(duì)政府治理方式帶來(lái)了新的機(jī)遇、挑戰(zhàn)。當(dāng)前，政府治理正面臨一場(chǎng)革命性變革，信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化是必然趨勢(shì)，電子政務(wù)將被用于解決政府的全方位管理和服務(wù)問(wèn)題。當(dāng)前，重點(diǎn)要大力發(fā)展服務(wù)型電子政務(wù)，圍繞醫(yī)療、教育、社保、就業(yè)、住房等領(lǐng)域，構(gòu)建跨部門(mén)的大型綜合應(yīng)用系統(tǒng)，構(gòu)建一體化網(wǎng)上服務(wù)或一門(mén)式服務(wù)中心，為公眾提供無(wú)縫對(duì)接的全流程服務(wù)，打造智慧民生。

■當(dāng)前，我省各地開(kāi)展了各具特色的實(shí)踐，如寧波開(kāi)展網(wǎng)上預(yù)約審批，紹興試點(diǎn)“中介網(wǎng)上競(jìng)價(jià)服務(wù)”等，如何看待這些基層創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)深化“四張清單一張網(wǎng)”改革有什么作用？

□浙江地方政府創(chuàng)新活躍，是“浙江現(xiàn)象”的一大亮點(diǎn)。目前，全省層面的諸多制度設(shè)計(jì)，很多都是通過(guò)總結(jié)推廣基層政府創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)而成為全省乃至全國(guó)的普遍模式。

基層政府直接面對(duì)企業(yè)和群眾，最能真切感受到制度運(yùn)行的實(shí)際效果和公共服務(wù)的質(zhì)量，因此，基層政府的改革和創(chuàng)新往往聚焦矛盾和問(wèn)題，具有很強(qiáng)的務(wù)實(shí)性。其對(duì)深化“四張清單一張網(wǎng)”改革具有十分積極的意義。

首先，通過(guò)權(quán)力下放，增強(qiáng)基層政府的治理自主權(quán)，提高基層創(chuàng)新活力，本身就是“四張清單一張網(wǎng)”改革的重要內(nèi)容，是“四張清單一張網(wǎng)”改革成效的直接體現(xiàn)。

其次，通過(guò)總結(jié)和推廣基層行之有效的創(chuàng)新實(shí)踐，可以為全省的改革發(fā)展提供更有效的制度供給。

再次，各地從自身實(shí)際出發(fā)積極探索改革創(chuàng)新實(shí)踐，有利于形成地區(qū)間改革創(chuàng)新的比學(xué)趕創(chuàng)的良好氛圍，不斷深化和豐富“四張清單一張網(wǎng)”改革，從而推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。