對(duì)永州市集體林地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

秦唯峰（湖南省永州市林業(yè)局，湖南永州425000）

對(duì)永州市集體林地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

秦唯峰（湖南省永州市林業(yè)局，湖南永州425000）

山林承包責(zé)任制的實(shí)行，因責(zé)權(quán)利明確，經(jīng)營利益直接，極大地調(diào)動(dòng)了廣大群眾投身林業(yè)建設(shè)的熱情，對(duì)促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展起到了積極的作用。但隨著時(shí)間的推移，這種“一山多主，一主多山”的經(jīng)營模式所帶來的弊端也日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為經(jīng)營目的的單一性與林業(yè)三大效益的有機(jī)統(tǒng)一不適應(yīng)、分戶經(jīng)營的小農(nóng)模式與集約經(jīng)營的現(xiàn)代模式不適應(yīng)、決策分散與宏觀控管不適應(yīng)、短期行為與長短效益結(jié)合不適應(yīng)等，這些問題在一定程度上制約著永州市林業(yè)向更大規(guī)模、更高質(zhì)量和更好效率的發(fā)展。本文就永州市集體林地流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行了調(diào)查與分析。

永州市；集體；林地；流轉(zhuǎn)；調(diào)查；思考

為進(jìn)一步深化林業(yè)改革，積極探索建立規(guī)范、合理、有序的森林資源流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場對(duì)森林資源的合理配置，引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向有利于林業(yè)發(fā)展的方向聚積。在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)冷水灘、零陵、祁陽、雙牌、藍(lán)山、新田、江華等部分縣區(qū)的集體林地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。現(xiàn)將情況綜述如下：

1 集體林地流轉(zhuǎn)的基本情況

永州市是全省四大林區(qū)之一，全市現(xiàn)有林業(yè)用地面積2301萬畝，占國土總面積的 68.8%，其中集體林地面積1910.13萬畝，占林地總面積的83.01%。1981年，根據(jù)中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》（中發(fā)[1981]12號(hào)），全市集體林地普遍進(jìn)行了穩(wěn)定山林權(quán)屬、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)“三定”工作。1987年和1994年又分別進(jìn)行了雙層經(jīng)營承包責(zé)任制的完善和小部分的延包工作。

80年代中期以后，特別是集體林權(quán)制度改革以來，在森林經(jīng)營良好效益回報(bào)預(yù)期的吸引及政策驅(qū)動(dòng)下，一些機(jī)關(guān)單位、企業(yè)、個(gè)體在平等、互惠的基礎(chǔ)上，采取租賃經(jīng)營、股份合作、聯(lián)合經(jīng)營和承包經(jīng)營等方式，集約部分集體或農(nóng)戶手中的林地進(jìn)行集中連片開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了林地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

為了得出具體的集體林地流轉(zhuǎn)情況，在全市選取了7個(gè)縣區(qū)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的26個(gè)村子，每個(gè)村隨機(jī)選取12～20戶林農(nóng)作為調(diào)查戶進(jìn)行入戶調(diào)查。一共獲得有效的問卷409份。表1～2是具體的問卷內(nèi)容分析結(jié)果。

表1 農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷統(tǒng)計(jì)

表2 農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)行為統(tǒng)計(jì)

由表1～2分析可以得出在永州地區(qū)集體林地流轉(zhuǎn)已經(jīng)較為普遍與政策了。并且截至2015年底，全市集體林地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)198.9萬畝，占集體林地總面積的10.41%，其中：流向造林大戶或家庭林場92.5萬畝，流向公司企業(yè)64.7萬畝，流向林業(yè)專業(yè)合作社19.5萬畝，流向股份合作組織20.9萬畝，其它1.3萬畝。集體林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了租賃、股份、承包等多形式推進(jìn)，企業(yè)、公司、個(gè)體等多對(duì)象參與，開發(fā)、經(jīng)營、利用等多用途使用的特點(diǎn)。

2 集體林地流轉(zhuǎn)的主要成效

2.1 促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營

林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，不僅解決了部分林地拋荒問題，盤活了森林資源資產(chǎn)，而且有效改變了林業(yè)經(jīng)營小、散、雜、亂的局面，加速了傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的轉(zhuǎn)型。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市有500畝以上造林大戶607戶，經(jīng)營面積達(dá)59.8萬畝，其中經(jīng)營萬畝以上的公司或大戶達(dá)12個(gè)，林業(yè)經(jīng)營呈現(xiàn)出了由分散經(jīng)營加速向規(guī)模集約型經(jīng)營轉(zhuǎn)變的趨勢。

2.2 拓寬了投入渠道

林地流轉(zhuǎn)為民間資本下鄉(xiāng)上山提供了通道，打破了過來林業(yè)建設(shè)資金長期依靠政府投入的局面，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)由單一行業(yè)建設(shè)向社會(huì)多元化參與的轉(zhuǎn)變，為林業(yè)建設(shè)特別是非公有制林業(yè)的發(fā)展壯大注入了強(qiáng)大動(dòng)力，許多地方出現(xiàn)了投資者爭租林地的良好勢頭。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅最近5年，全市因林地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)社會(huì)注入的林業(yè)建設(shè)資金就高達(dá)23.68億元。

2.3 增加了農(nóng)民收入

林地流轉(zhuǎn)催生的規(guī)?；?、集約化、效益型經(jīng)營拉升了林地價(jià)值，僅林地租金就已從幾年前5～20元/畝普遍上漲到了30～100元/畝，交通便利、土質(zhì)較好的甚至達(dá)到了100～200元/畝；規(guī)模化帶來的集約化經(jīng)營拉長了林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，為農(nóng)村提供了育苗、種植、撫育、管護(hù)、采伐、加工等大量就業(yè)崗位，據(jù)調(diào)查，雙牌五星嶺唐尚軍、祁陽觀音灘于忠良和零陵梳子鋪黃樹發(fā)等造林大戶，每經(jīng)營百畝林地需聘請5個(gè)勞動(dòng)力，每個(gè)勞動(dòng)力年可獲得近9000元的勞務(wù)收入，是農(nóng)民自主經(jīng)營收入的近2倍。

2.4 拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)

林地流轉(zhuǎn)帶來的高投入，不僅有效改善了當(dāng)?shù)厮?、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且促進(jìn)了區(qū)域投資消費(fèi)，拉動(dòng)了地方GDP增長，為山區(qū)農(nóng)民擺脫貧困，走向共同富裕創(chuàng)造了有利條件。如零陵梳子鋪鄉(xiāng)里洞村造林大戶黃樹發(fā)，為開發(fā)林地投資757萬元修建了長達(dá)38km的公路和近萬米長的水渠，帶動(dòng)附近農(nóng)戶年均增收近萬元。

3 推進(jìn)集體林地流轉(zhuǎn)的困難與問題

3.1 思想認(rèn)識(shí)有差距

一些部門和單位，甚至少數(shù)地方黨委、政府對(duì)放手林地流轉(zhuǎn)的思想不夠解放，認(rèn)識(shí)不盡一致。有的認(rèn)為，林地流轉(zhuǎn)是林農(nóng)自己的事，與村集體經(jīng)濟(jì)和基層政府無關(guān)，直接參與這項(xiàng)工作是自找麻煩、自找苦吃；有的認(rèn)為，放開林地流轉(zhuǎn)，會(huì)擾亂現(xiàn)行林業(yè)管理體制，造成新的毀林之風(fēng)；有的則認(rèn)為，一旦放手山地流轉(zhuǎn)，權(quán)屬關(guān)系處理困難，會(huì)引發(fā)新的山林權(quán)屬糾紛。此外，一些農(nóng)民由于長期受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的影響，要么擔(dān)心政策有變，怕失去土地；要么患紅眼病，對(duì)自己不愿或無力經(jīng)營的責(zé)任山，寧可任其荒蕪，自生自滅，也不愿意讓他人承包或走聯(lián)合經(jīng)營之路，不愿流、不敢流的思想突出。

3.2 流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范

林地流轉(zhuǎn)作為一個(gè)新出現(xiàn)經(jīng)營方式，政府及部門倡導(dǎo)得多，規(guī)范管理得少，服務(wù)跟不上，林地流轉(zhuǎn)基本上仍處于自發(fā)狀態(tài)，管理極不規(guī)范：①運(yùn)作程序不規(guī)范。有的集體林地流轉(zhuǎn)未依法經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決通過，而是村干部一手操辦，甚至暗箱操作，群眾意見大；絕大部分流轉(zhuǎn)林地未經(jīng)“兩個(gè)中心”（森林資源資產(chǎn)評(píng)估中心和交易中心）運(yùn)作，林地價(jià)值完全由村里少數(shù)人說了算或林農(nóng)自行估定，造成資產(chǎn)流失。②流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備。有的合同不規(guī)范，責(zé)權(quán)利不明確，沒有形成規(guī)范的合同文本，為日后爭議留下了隱患；有的流轉(zhuǎn)后不及時(shí)申請權(quán)屬變更登記，一旦經(jīng)營條件或經(jīng)營客體發(fā)生變化，極易引發(fā)糾紛。③少數(shù)流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)不純。有的借林地流轉(zhuǎn)之名，套取國家項(xiàng)目資金；有的流轉(zhuǎn)后不行經(jīng)營之實(shí)，借流轉(zhuǎn)取得的林權(quán)證，惡意騙取銀行貸款，損害群眾利益，引發(fā)社會(huì)矛盾。

3.3 規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大

集體林權(quán)制度改革后，除極少部分土質(zhì)差、交通偏僻、管理不方便的林地仍由集體統(tǒng)一管理外，其余絕大部分林地要么已分山確權(quán)到戶，要么已均股確權(quán)到戶。分山確權(quán)到戶的，因林地宗數(shù)多、面積小、分布散，以至于投資者很難拿到集中連片的林地，有的流轉(zhuǎn)甚至要牽扯到幾十戶甚至上百戶，時(shí)間成本和工作成本過高，制約了林地流轉(zhuǎn)；均股確權(quán)到戶的，因權(quán)股分散，流轉(zhuǎn)時(shí)也往往會(huì)出現(xiàn)不同聲音，意見難統(tǒng)一。如藍(lán)山縣郁蔥公司想在一個(gè)村里租地造林搞開發(fā)，雖然村委會(huì)十分支持，但由于村民意見不統(tǒng)一，兩年來幾經(jīng)反復(fù)，花費(fèi)數(shù)十萬元，至今也還沒有個(gè)結(jié)果。

4 對(duì)于集體林地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策與建議

4.1 解放思想，放手流轉(zhuǎn)

要進(jìn)一步解放思想，更新觀念，堅(jiān)決糾正對(duì)林地流轉(zhuǎn)的模糊甚至錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，把林地流轉(zhuǎn)工作放到解放農(nóng)村生產(chǎn)力、解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的大背景中去謀劃，本著只要有利于林業(yè)發(fā)展、有利于山區(qū)致富、有利于生態(tài)建設(shè)的原則，放手放膽加快集體林地流轉(zhuǎn)步伐，從政策、體制、措施上優(yōu)化并拓展林業(yè)發(fā)展空間。要把林地流轉(zhuǎn)作為建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，搞好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌不同主體的利益需求，找準(zhǔn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的結(jié)合點(diǎn)，進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)，不斷激發(fā)集體林業(yè)改革的活力。要切實(shí)做好宣傳發(fā)動(dòng)工作，以政策驅(qū)動(dòng)、典型引導(dǎo)等形式，讓農(nóng)民切身感受到林地流轉(zhuǎn)帶來的實(shí)實(shí)在在變化和實(shí)惠，進(jìn)而增強(qiáng)依法、自愿流轉(zhuǎn)的自覺性和主動(dòng)性，為發(fā)展生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)中國夢發(fā)揮更大的作用。

4.2 加強(qiáng)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)

各級(jí)政府和相關(guān)職能門應(yīng)大力鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范林地流轉(zhuǎn)，使之健康發(fā)展。①建立規(guī)范的林地流轉(zhuǎn)機(jī)制。按照“符合市場規(guī)律，保護(hù)農(nóng)民利益”的原則，堅(jiān)持公平公正公開，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序和合同文本，建立流轉(zhuǎn)備案登記制、合同鑒正制和流轉(zhuǎn)林地用途審核制，確保流轉(zhuǎn)工作依法依規(guī)有序?qū)嵤?。要把集體林地流轉(zhuǎn)全過程作為村務(wù)公開的重要內(nèi)容，主動(dòng)接受村民監(jiān)督，讓村民真正享有“知情權(quán)”和“參與權(quán)”。②充分發(fā)揮“兩個(gè)中心”的作用。加強(qiáng)縣級(jí)森林資源資產(chǎn)評(píng)估中心和交易中心建設(shè)，允許其暫時(shí)掛靠林業(yè)主管部門，待條件成熟后，再行脫鉤改制；積極引導(dǎo)集體林地、個(gè)人承包林地進(jìn)入中心平臺(tái)流轉(zhuǎn)，防止暗箱操作、壓價(jià)流轉(zhuǎn)等損害林農(nóng)利益行為的發(fā)生。③堅(jiān)決維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》和《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)，依法打擊各類損害農(nóng)民和經(jīng)營者權(quán)益的一切違法行為，保護(hù)農(nóng)民和經(jīng)營者合法權(quán)益。

4.3 出臺(tái)政策，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)

制定扶持鼓勵(lì)政策，利用政策驅(qū)動(dòng)這只有形的手推進(jìn)林地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)。①加大項(xiàng)目資金支持。市縣（區(qū)）設(shè)立專項(xiàng)資金，扶持林地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營和組織服務(wù)體系建設(shè)；統(tǒng)籌涉農(nóng)項(xiàng)目資金，支持規(guī)模連片基地水、電、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)造林大戶、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)開發(fā)龍頭企業(yè)等，優(yōu)先申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目及專項(xiàng)扶持資金。②構(gòu)建信貸融資平臺(tái)。建立政策性林權(quán)抵押貸款擔(dān)保平臺(tái)或林業(yè)企業(yè)貸款擔(dān)保商會(huì)，促進(jìn)銀企合作，解決林權(quán)抵押貸款門檻高、借貸難的問題；完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，引導(dǎo)貼息貸款重點(diǎn)向規(guī)模集約經(jīng)營傾斜。③完善森林保險(xiǎn)政策。建立覆蓋商品林的政策性森林保險(xiǎn)制度，降低經(jīng)營林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)立地方性森林保險(xiǎn)補(bǔ)助基金，引導(dǎo)連鄉(xiāng)、連村聯(lián)保，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

5 結(jié)語

林地流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)、涉及面廣，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾和各經(jīng)營主體切身利益，事關(guān)農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，必須做好引導(dǎo)與服務(wù)工作。要以做大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)。圍繞林紙、林板、林化、林油和林藥及森林食品等五大傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造各具特色優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)帶，以此示范引導(dǎo)林地向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化方向流轉(zhuǎn)，促進(jìn)林業(yè)的不斷發(fā)展。

[1]肖濟(jì)民，王應(yīng)華，李軍政，等.永州市林地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考[J].林業(yè)工作研究，2004（6）：23～29.

[2]文良軍，聶忠鋒，何 眷.永州市土地開發(fā)整理現(xiàn)狀調(diào)查與思考[J].國土資源導(dǎo)刊，2005，2（5）：45～46.

[3]唐經(jīng)謂.永州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題及對(duì)策研究[D].湖南大學(xué)，2011.

[4]朱芳志.對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的分析與探索——以永州市藍(lán)山縣為例[J].東方企業(yè)文化，2014（20）.

F301

A

2095-2066（2016）15-0275-02

2016-5-10

秦唯峰（1979-），男，工程師，本科，主要從事林業(yè)技術(shù)種苗管理工作。