論環(huán)境民事公益訴訟救濟的實體公益

竺 效

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論環(huán)境民事公益訴訟救濟的實體公益

竺 效

生態(tài)損害是指人為的活動已經(jīng)造成或者可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)（或環(huán)境）發(fā)生物理、化學、生物性能的重大退化。2002年發(fā)生在我國的“塔斯曼?！庇洼営臀郯傅牟门薪Y(jié)果已充分證明，生態(tài)損害是區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害的一種獨立存在，立法對生態(tài)損害預(yù)防和救濟的不作為將會造成環(huán)境公共利益的重大損害。結(jié)合法理和歐盟有關(guān)法治實踐經(jīng)驗分析可知，直接或潛在影響廣大公眾和未來世代子孫的環(huán)境公共利益之無主的或非私人所有（國家或公共機構(gòu)所有）的環(huán)境要素、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)的損害，才是環(huán)境民事公益訴訟所應(yīng)救濟的主要實體性公益。

環(huán)境民事公益訴訟；公共利益；生態(tài)損害

2014年12月29日，江蘇省高級人民法院就備受社會各界關(guān)注的泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家企業(yè)傾倒廢酸等危險廢物造成環(huán)境污染的環(huán)境公益訴訟案作出二審判決，判決6家企業(yè)承擔按份賠償責任，賠償環(huán)境修復(fù)費用人民幣合計160 666 745.11元。[1]這個案件讓我們不禁反思，是否存在獨立于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害這類私益損害的環(huán)境公益損害？我國環(huán)境民事公益訴訟所救濟的實體性公共利益究竟是什么？對于“并駕齊驅(qū)”的環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟，如何避免兩者功能的重復(fù)設(shè)置？本文嘗試在法理上探討之。

一、實體性環(huán)境公共利益損害的獨立存在

“塔斯曼海”油輪油污案已經(jīng)充分表明，存在一種區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害的環(huán)境（或生態(tài)）公共利益損害。2002年11月23日凌晨，英費尼特航運有限公司（船東）所屬馬耳他籍“塔斯曼海”油輪與我國大連旅順順達船務(wù)有限公司所屬“順凱1號”貨輪在天津大沽口東部海域約23海里處發(fā)生碰撞，“塔斯曼海”油輪右舷第3艙破損，其所載205.924噸文萊輕質(zhì)原油入海，造成附近海域污染。根據(jù)國家海洋局的授權(quán)，天津市海洋局于2002年12月26日將“塔斯曼?！庇洼喌拇瑬|和為該油輪提供油污責任擔保的倫敦汽船互保協(xié)會告上法庭，請求法院判令兩被告連帶賠償由于“塔斯曼?！庇洼喴缬投斐傻木揞~損失。之后，該起事故引發(fā)的訴訟案件不斷增加。天津市漁政漁港監(jiān)督管理處、河北省灤南縣漁民協(xié)會（代表879位漁民和15位養(yǎng)殖戶）、天津市塘沽區(qū)北塘漁民協(xié)會（代表239位漁民）、天津市塘沽區(qū)大沽漁民協(xié)會（代表129位漁民）和天津市漢沽地區(qū)228位漁民、22位養(yǎng)殖戶等多個原告就漁業(yè)資源被毀引發(fā)的損失分別提起索賠訴訟，并行的“關(guān)聯(lián)”賠償案件達10個，涉及自然人1 500余人，索賠總標的金額超過1.8億元（見表1）。其中，天津市海洋局針對海洋生態(tài)本身的損害索賠9 836.930 7萬元*包括：（1）海洋環(huán)境容量損失3 600萬元（人民幣）；（2）海洋生態(tài)服務(wù)功能損失738.17萬元；（3）海洋沉積物恢復(fù)費用2 614萬元；（4）潮灘生物環(huán)境恢復(fù)費用1 306萬元；（5）浮游植物恢復(fù)費用60.84萬元；（6）游泳動物恢復(fù)費用938.09萬元；（7）生物治理研究費用和監(jiān)測評估費用等579.830 7萬元。參見《天津海事法院（2003）津海法事初字第183號民事判決書》。；天津市漁政漁港監(jiān)督管理處索賠國家漁業(yè)資源損失1 782.8萬元[2]；灤南縣漁民協(xié)會、塘沽區(qū)北塘漁民協(xié)會、塘沽區(qū)大沽漁民協(xié)會、漢沽地區(qū)漁民和養(yǎng)殖戶提出的經(jīng)濟損失賠償金額分別為4 150余萬元、470余萬元、350余萬元和1 810余萬元。[3]

表1 “塔斯曼?！庇洼営臀巯盗邪讣粚徦髻r和獲賠數(shù)額匯總對照

筆者認為，從理論上分析，上述10起因“塔斯曼?！庇洼営臀凼鹿室l(fā)的索賠案件所欲救濟的損害事實可以歸為三類：海洋油污所直接造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)本身的損害，即生態(tài)損害；因海洋環(huán)境污染而間接導(dǎo)致的國家基于海洋資源國家所有而產(chǎn)生的中長期漁業(yè)資源損失，即國家

財產(chǎn)損失；以海洋環(huán)境污染為媒介而引起的漁民、養(yǎng)殖戶個人的財產(chǎn)損失。*這10起案件的一審法院天津海事法院也認為：“天津市海洋局請求的是海洋環(huán)境生態(tài)污染破壞和生態(tài)恢復(fù)的索賠；河北省灤南縣漁民和天津市漢沽、北塘、大沽漁民請求的是因污染造成的海洋捕撈停產(chǎn)損失、網(wǎng)具損失和灘涂貝類養(yǎng)殖損失；而天津市漁政處請求的是漁業(yè)資源損失。因此，各方當事人索賠的范圍和內(nèi)容界定明確，彼此獨立，不存在重復(fù)索賠的問題?！眳⒁姟短旖蚴懈呒壢嗣穹ㄔ海?005）津高民四終字第45號民事判決書》。

該案為我們揭示了，環(huán)境污染（或生態(tài)破壞）不僅會導(dǎo)致私人所有或國家所有的財產(chǎn)的損失，還可能造成環(huán)境或生態(tài)本身的損害。例如，就天津市海洋局代表國家求償?shù)纳鲜龅谝活悡p害，

2004年12月25日，一審法院判令，兩被告連帶承擔賠償責任，賠償原告海洋環(huán)境容量損失*1986年，聯(lián)合國海洋污染專家小組提出“環(huán)境容量”（Environmental Capacity）是關(guān)于環(huán)境的一種財產(chǎn)權(quán)，并將其界定為“容納特定活動或活動率（例如，單位時間的排污量、傾廢疏導(dǎo)量、礦產(chǎn)開采量）而不至于導(dǎo)致不可接受的影響的一種能力”。（參見IMO/FAO/UNESCO/WMO/WHO/IAEA/UN/UNEP Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Pollution，Environmental Capacity：An Approach to Marine Pollution Prevention，GESAMP Reports and Studies No.30，F(xiàn)ood and Agriculture Organization of the United Nations，Rome，1986）簡單而言，“環(huán)境容量就是在一定時間范圍內(nèi)環(huán)境的最大允許納污量”。（參見高振會等：《海洋溢油生態(tài)損害評估的理論、方法及案例研究》，361-362頁，北京，海洋出版社，2007）750.58萬元和相關(guān)調(diào)查、監(jiān)測評估費用及其生物修復(fù)研究經(jīng)費245.228 4萬元。[4]

但遺憾的是，在該案中，天津市海洋局一審獲賠率約10.1%，只達到10起關(guān)聯(lián)案件一審整體獲賠率（23.6%）的42.8%，其一審判決獲賠數(shù)額僅占10起關(guān)聯(lián)案件一審判決獲賠總額的22.9%（見表1）。筆者不禁擔憂，天津市海洋局在此案中的實際獲賠恐“入不敷出”。*也有報道稱：“天津市海洋局最終僅獲得300萬元的和解補償，具體補償項目不清，連已投入的成本都未收回。其他原告得到的賠償也大幅度縮水，被告最后支付賠償金約330萬美元?！眳⒁娤能姡骸逗Ｉ弦缬褪录简炛袊h(huán)境法律》，http：//www.ftchinese.com/story/001039855。這必將導(dǎo)致海洋生態(tài)修復(fù)的巨額費用難以由污染者負擔，而最終由作為“受害者集體”的納稅人集體代為負擔。這不能不說是環(huán)境公共利益的重大損失。若不能針對這類新型的實體性的環(huán)境公共利益損害建立有效的預(yù)防和救濟機制，未來也許會不斷重演“塔斯曼海”油輪案的悲劇。

二、受損實體性環(huán)境公共利益的界定辨析

生態(tài)損害*“生態(tài)損害”（ecological damage）、“純生態(tài)損害”（pure ecological damage）、“環(huán)境本身的損害”（damage to the environment perse）、“環(huán)境損害”（environmental damage）、“純環(huán)境損害”（pure environmental damage）、“環(huán)境損傷”（impairment of the environment）或“自然資源損害”（natural resource damage，NRD）也曾被國內(nèi)外學者或國外實然法用以表達生態(tài)（環(huán)境或自然資源）本身所遭受的損害之全部或部分含義。參見竺效：《生態(tài)損害的社會化填補法理研究》，50-59頁，北京，中國政法大學出版社，2007。指人為的活動已經(jīng)造成或者可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)（或環(huán)境）的任何組成部分或者其任何多個部分相互作用而構(gòu)成的整體的物理、化學、生物性能的任何重大退化。[5]（P60）但是，“《民法通則》、《環(huán)境保護

法》以及污染防治單行法中缺乏生態(tài)環(huán)境損害救濟的具體規(guī)定，導(dǎo)致實踐中由政府代替企業(yè)承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任。這一方面違反了環(huán)境法中的污染者負擔原則，加重了政府的負擔，另一方面使企業(yè)忽視環(huán)境污染的預(yù)防，導(dǎo)致環(huán)境管理實踐治不勝治、防不勝防的被動局面”[6]（P37）。

近年來，越來越多的國內(nèi)環(huán)境法學者開始關(guān)注這類新型損害的法律問題。例如，柯堅教授認為，“生態(tài)環(huán)境損害是指因人為環(huán)境污染而造成的環(huán)境質(zhì)量下降、自然生態(tài)功能退化以及自然資源衰竭的環(huán)境不良變化”?！跋鄬τ谝颦h(huán)境污染而造成的人身、財產(chǎn)權(quán)利侵害的環(huán)境侵權(quán)法律責任”，生態(tài)環(huán)境損害是“一種新型的環(huán)境損害責任”。[7]（P218）徐詳民教授也主張使用“生態(tài)損害”這一表述，并將之界定為：“人們生產(chǎn)、生活實踐中未遵循生態(tài)規(guī)律，開發(fā)、利用環(huán)境資源時超出了環(huán)境容載力，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或功能及其生態(tài)要素發(fā)生嚴重不利變化的法律事實。”*徐詳民教授在持有該觀點的基礎(chǔ)上，還進一步辨析了“生態(tài)損害”與“環(huán)境損害”。他認為：“生態(tài)損害的直接對象就是地球上某一生態(tài)系統(tǒng)，只有對生態(tài)系統(tǒng)的功能穩(wěn)定性造成了損害，才能構(gòu)成生態(tài)損害，其損害的是‘生態(tài)系統(tǒng)’層次上的環(huán)境。如果某一局部環(huán)境沒有構(gòu)成一個相對獨立的生態(tài)系統(tǒng)，即使對它造成損害，我們也不能說是生態(tài)損害，而只能說是環(huán)境損害?！盵參見徐詳民、劉衛(wèi)先：《環(huán)境損害：環(huán)境法學的邏輯起點》，載《現(xiàn)代法學》，2010（4）]筆者認為，“環(huán)境”、“自然資源”和“生態(tài)（系統(tǒng)）”是三個內(nèi)涵豐富的概念，它們所具體描述的對象和概念的外延相互關(guān)聯(lián)、交叉，鑒于現(xiàn)代環(huán)境法中環(huán)境、自然資源和生態(tài)要素的融合趨向，為了區(qū)別于已約定俗成的“環(huán)境侵權(quán)”這一術(shù)語，選擇“生態(tài)”作為本文所討論的這類新型損害的形容詞性的限定詞，更符合國際學術(shù)界對這類新型損害的習慣性表述。參見竺效：《生態(tài)損害的社會化填補法理研究》，46-50頁，北京，中國政法大學出版社，2007。[8]（P8）

從理論上分析，某一生態(tài)（環(huán)境）危害行為可能使民事主體蒙受環(huán)境侵權(quán)損害，也可能使生態(tài)或環(huán)境本身遭受損害，如生物多樣性的破壞、生態(tài)系統(tǒng)功能的非自然退化等。前一類損害必然以生態(tài)或環(huán)境為媒介，并表現(xiàn)為民事主體的財產(chǎn)損失、人身傷害或精神損害，而后一類損害則直接指向生態(tài)或環(huán)境本身。這兩類損害可能同時發(fā)生，也可能僅出現(xiàn)后一類損害而尚未造成前一類損害。[9]然而，當生態(tài)損害的承載者是無主或者非私人所有（由國家或公共部門代表）的環(huán)境要素、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)時，致害人對生態(tài)損害的及時修復(fù)或足額賠償?shù)姆韶熑瓮蔀閷嵢环ㄕ{(diào)整的空白或模糊地帶，在我國尤顯突出。

而歐盟相關(guān)立法、司法實踐經(jīng)驗也足以證明，公共環(huán)境利益受損區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害，需要且能夠通過立法和司法予以辨別。歷經(jīng)近15年漫長的立法研究和爭辯后，2004年歐洲議會和歐盟理事會聯(lián)合制定了針對生態(tài)（環(huán)境）本身損害的《關(guān)于預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》（以下簡稱《環(huán)境責任指令》）。但該指令起初的保護范圍僅限于受保護物種、自然棲息地、水體和土地。如該指令第2條第1款對這類區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害的新型損害按環(huán)境要素進行了分類定義，即環(huán)境損害意味著：“（a）對達到和維持的受保護物種和自然棲息地的良好保育狀態(tài)所造成的顯著的不利影響”*根據(jù)該指令附件Ⅰ所規(guī)定的標準，比對基線條件（baseline condition）來評估是否達到“顯著性”。；“（b）水體損害，指任何對水體的生態(tài)、化學和（或）數(shù)量情況和（或）生態(tài)潛力造成的顯著的不利影響”*此處的“生態(tài)、化學、數(shù)量情況、生態(tài)潛力”的定義參見第2000/60/EC號指令，且將該指令第4條第（7）項所規(guī)定的不利影響排除在“水體損害”的適用范圍之外。；“（c）土地損害，指因直接或間接地向土地內(nèi)、上或下引入物質(zhì)、制劑、生物或微生物而制造顯著風險，對人類健康產(chǎn)生不利影響的土地污染”。該指令在同條第2款將“損害”進一步明確為：“對自然資源的重要的不利變化，或者可能直接或間接出現(xiàn)的對自然資源的重要的損傷?！盵10]

雖然未能就這類實體性環(huán)境公共利益損害作出統(tǒng)一的立法界定，但該指令明文宣示其所保護的損害區(qū)別于傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害。正如指令附件Ⅱ《環(huán)境損害救濟》第1.1.3條所指出的：“（環(huán)境損害——筆者注）的賠償是為了補償自然資源及其服務(wù)喪失造成的過渡期內(nèi)的可能的損害。賠償由自然棲息地保護、物種保護或水體的額外改善措施組成，無論其發(fā)生在被損害的地點或者其替代地點。但不包括針對公眾個人的財產(chǎn)賠償?！盵11]法國可持續(xù)發(fā)展委員會于2012年7月發(fā)布的《環(huán)境責任法和等值方法導(dǎo)則》也辨析了生態(tài)損害與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害之間的區(qū)別，該導(dǎo)則認為：“‘純粹’的環(huán)境損害是關(guān)于特定自然資源、生態(tài)服務(wù)、公共服務(wù)的損害，但不包括人身傷害、財產(chǎn)或經(jīng)濟損失，關(guān)于人或人所有的物的物理性或非物理性損害可以經(jīng)由民事責任機制得以計算?！?此處“‘純粹’的環(huán)境損害”即本文所討論的“生態(tài)損害”，參見Department of the Commissioner General for Sustainable Development.“The Environmental Liability Law（ELL）and the Equivalency Methods Methodological Guide（English Version）”，July 2012，p.21.http：//ec.europa.eu/geninfo/query/resultaction.jsp?swlang=en&QueryText=The+Environmental+Liability+Law+%28ELL%29+and+the+Equivalency+Methods+Methodological+Guide&sbtSearch=Search。

截至目前，上述歐盟《環(huán)境責任指令》已經(jīng)歷了三次修訂補充，將其適用的環(huán)境要素范圍擴大至海水污染（見表2）。根據(jù)該指令第19條的規(guī)定，歐盟成員國應(yīng)在2007年4月30日之前將該指令轉(zhuǎn)化為成員國的國內(nèi)法并加以適用。但實際上，直到2010年7月，所有歐盟成員國才完成該指令的國內(nèi)法化。[12]（P105-115）

表2 2006年、2009年及2013年的相關(guān)指令對《環(huán)境責任指令》的修訂

在將《環(huán)境責任指令》進行國內(nèi)法化的過程中，也有極少數(shù)歐盟成員國對該指令所救濟的環(huán)境要素的范圍進行了一定拓展。例如，德國于2007年11月制定了《環(huán)境損害賠償法》，并于2013年對該法進行了修改。德國《環(huán)境損害賠償法》對環(huán)境損害的定義規(guī)定于該法第二條，該條規(guī)定將針對《聯(lián)邦自然保育法》第21a條*該法于2002年頒布，2009年及2013年修改，最新條款序號為第19條。所保護的自然生存空間與種類的損害、針對《水資源法》第22a條*該法于2002年頒布，2009年修改，最新條款序號為第90條。所保護的水資源的損害、針對《土壤保護法》第2條第三項*該法于1998年頒布，2012年修改。所保護的土壤的有害影響損害都納入了賠償范圍。[16]（P437）

2012年9月25日，法國最高法院在對Erika油污案的判決中，明確地承認了純生態(tài)損害，將其與精神損害、經(jīng)濟損害等相區(qū)分，并將之界定為“因侵害而使環(huán)境遭受到的直接或間接的損害”[17]（P2）。在上述判決中，法國最高法院也表明立場：“就責任人因其過錯而對環(huán)境造成損害，卻以自然不屬于任何特定人為借口而給予豁免，這并不公平?！盵18]（P7）

三、以環(huán)境民事公益訴訟救濟生態(tài)損害的法治探索

（一）擴大解釋傳統(tǒng)法的收效甚微

我國《環(huán)境保護法》（1989年）和《海洋環(huán)境保護法》（1999年修訂）均制定于20世紀，限于歷史原因，當時未提出生態(tài)（環(huán)境）本身損害救濟的法理，故在立法起草時尚未能考慮生態(tài)損害的救濟問題。因此，當十數(shù)年后遇到類似“塔斯曼?！庇洼営臀郯钢械纳鷳B(tài)損害賠償救濟的新課題時，寄希望于擴大解釋當初尚未考量此等因素的原有法律規(guī)定，必然收效甚微。例如，在該案中，針對天津海洋局提起的生態(tài)損害賠償請求，被告的主要抗辯理由為：“根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第90條的規(guī)定，原告不具有提起海洋生態(tài)損害的資格?！盵19]一審法院試圖適用《海洋環(huán)境保護法》第5條第二款和第90條第二款解決原告的訴訟主體資格[20]，但從法條字面文義分析，《海洋環(huán)境保護法》第5條第二款“國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作”的規(guī)定，確因其第一個逗號后的不完整列舉而令人產(chǎn)生排除原告就海洋航行碰撞事故造成的溢油污染引發(fā)的生態(tài)損害提起訴訟資格的質(zhì)疑。

事實上，“塔斯曼?！庇洼営臀郯敢粚彿ㄔ号袥Q所依據(jù)的實體法規(guī)則，主要是《民法通則》第124條和《海洋環(huán)境保護法》第90條第二款。[21]顯然，嚴格分析而言，此案中的海洋環(huán)境容量損失等生態(tài)損害并非《民法通則》第124條所保護的傳統(tǒng)民事權(quán)益；而《海洋環(huán)境保護法》第90條第二款“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”所言之“損害賠償”未免過于籠統(tǒng)，雖符合《修正1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》第2條已明確規(guī)定的有限賠償環(huán)境本身損害的規(guī)則*該條明確規(guī)定：“‘污染損害’系指：（a）油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發(fā)生于何處，但是，對環(huán)境損害（不包括此種損害的利潤損失）的賠償，應(yīng)限于已實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費用；（b）預(yù)防措施的費用及預(yù)防措施造成的進一步滅失或損害?！?，且可以嘗試結(jié)合適用《民法通則》第142條和第146條第一款的規(guī)定，但終究因缺乏足夠明確的法律規(guī)定而使原告難以獲賠。

從科技角度歸納，生態(tài)損害可以因石油開發(fā)、天然氣開發(fā)、采礦、傾廢、化工事故等多種原因引發(fā)。有學者將 “塔斯曼?！庇洼営臀郯钢械男滦蛽p害稱為“海洋生態(tài)損害”*“指由于人類的各種行為而給海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能造成了難以恢復(fù)或不可逆轉(zhuǎn)的損害，影響海洋生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮，侵害人類生態(tài)利益的法律事實”。參見劉家沂：《海洋生態(tài)損害的國家索賠法律機制與國際溢油案例研究》，3頁，北京，海洋出版社，2010?；蛘摺昂Ｑ笠缬蜕鷳B(tài)損害”*“指因海洋石油或天然氣勘探開發(fā)、海底輸油管道、石油運輸、船舶碰撞以及其他突發(fā)事故造成的石油或其制品在海洋中泄露而導(dǎo)致海域環(huán)境質(zhì)量的下降、海洋生物群落結(jié)構(gòu)破壞及海洋服務(wù)功能減弱的損害?！眳⒁姼哒駮龋骸逗Ｑ笠缬蜕鷳B(tài)損害評估的理論、方法及案例研究》，17頁，北京，海洋出版社，2007。，并試圖從評估、鑒定等技術(shù)上予以解決。但只要立法者無法恪守污染者負擔的原則[22]（P12-13）來設(shè)計具體的法律規(guī)則，讓致害人承擔修復(fù)被破壞的生態(tài)（或恢復(fù)被污染的環(huán)境）的責任或者承擔賠償生態(tài)損害的責任，一切科技上的努力都將是徒勞無用的。長此以往，不僅國家將無法承受巨額的生態(tài)損害修復(fù)費用，還將因缺失生態(tài)損害賠償責任制度的威懾，而導(dǎo)致潛在的生態(tài)損害危害行為人受到制度的負面激勵，最終必將帶來更大的生態(tài)（環(huán)境）災(zāi)難。

（二）環(huán)境民事公益訴訟需另辟蹊徑

2005年11月，吉林石化發(fā)生爆炸，導(dǎo)致松花江水被污染，造成生態(tài)損害，北京大學法學院汪勁教授等學者曾代表松花江起訴中石油，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡，保障鱘鰉魚的生存權(quán)利、松花江和太陽島環(huán)境清潔的權(quán)利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權(quán)利。這一訴訟請求正是針對生態(tài)利益、景觀欣賞等實體性生態(tài)環(huán)境權(quán)益被侵害而提出的，是非常典型的生態(tài)損害賠償訴訟，可惜法院沒有予以受理，其中癥結(jié)為原告求償主體資格問題。[23]（P273-275）

此后經(jīng)過2009年至2011年多個案件的逐步推動，2012年修正的《民事訴訟法》第55條突破性地新增規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！比欢?，2014年新修訂的《環(huán)境保護法》第58條僅細化了《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的具備環(huán)境民事公益訴訟主體資格的“有關(guān)組織”的具體適用條件，未能對這類訴訟所保護救濟的區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害的環(huán)境公共利益予以立法明確，仍使用了較為抽象的“社會公共利益”這一表述。

有鑒于此，最高人民法院于2015年1月6日正式發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》），詮釋了環(huán)境民事公益訴訟所主要救濟的不是作為環(huán)境私益的侵權(quán)損害，而是作為環(huán)境公益損害之集中表現(xiàn)的生態(tài)損害。該司法解釋就環(huán)境民事公益訴訟所救濟的實體公共利益作出了如下釋明：

1.明確環(huán)境民事公益損害與私益損害的區(qū)別

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第29條明確區(qū)分了環(huán)境民事公益損害和私益損害，即“法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條的規(guī)定提起訴訟”。與此相呼應(yīng)，2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第228條也作出了類似規(guī)定。此外，最高人民法院于2015年6月1日發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第18條也區(qū)分了傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟與環(huán)境民事公益訴訟所救濟的范圍：“本解釋適用于審理因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害的民事案件，但法律和司法解釋對環(huán)境民事公益訴訟案件另有規(guī)定的除外?！笨梢?，我國最高司法審判機關(guān)對于環(huán)境民事公益訴訟所救濟的實體性公共利益的認識是非常清楚和確信的，即環(huán)境民事公益訴訟并不救濟一般性的環(huán)境侵權(quán)私益損害。

2.建立環(huán)境民事公益損害與私益損害的訴訟救濟關(guān)聯(lián)機制

筆者認為，生態(tài)損害賠償責任與環(huán)境侵權(quán)損害賠償責任存在交叉之處。具有生態(tài)服務(wù)功能的有主自然資源的財產(chǎn)性損害通常可歸類為現(xiàn)代民事侵權(quán)損害賠償法所能救濟的財產(chǎn)損害，但更應(yīng)承認其環(huán)境公共利益損害的屬性。表現(xiàn)為貨幣形式的有主自然資源的財產(chǎn)損害賠償一旦未用于恢復(fù)被損害的自然資源，則其所負載的生態(tài)服務(wù)功能就無法得到恢復(fù)，此時，生態(tài)損害的救濟就會落空。例如，國家所有的自然資源之損害既具有傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)所致財產(chǎn)損失的性質(zhì)，又具有環(huán)境本身損害的性質(zhì)，如果僅選擇以傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)法救濟國家所有的自然資源損害，宜適用類似“恢復(fù)原狀”的責任方式修復(fù)被破壞的自然資源*“恢復(fù)原狀”的責任方式需要得到進一步發(fā)展，例如，因油污導(dǎo)致某種生物的滅絕，只能通過引入生態(tài)系統(tǒng)功能替代物種的方式進行修復(fù)，顯然已超出了“恢復(fù)原狀”本初的意義。，使得該自然資源所負載的公共的生態(tài)服務(wù)功能得以救濟；而適用“賠償損失”的責任方式，則因其所負載的生態(tài)服務(wù)功能并不歸被害人私人所有，而不能計入賠償額，因此，對于這部分公共環(huán)境利益的損害，需要通過環(huán)境民事公益訴訟的方式加以單獨救濟。有鑒于此，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》也嘗試建立起環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)私益訴訟間的聯(lián)系，但其邏輯前提是區(qū)分作為環(huán)境公益的生態(tài)損害與作為環(huán)境私益的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害。例如，該司法解釋第30條和第31條分別就“公益訴訟裁判對私益訴訟的影響”、“公益訴訟和私益訴訟的受償順位”作了專條規(guī)定。

3.列舉可獲司法救濟的環(huán)境民事公益損害的種類

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》對環(huán)境民事公益訴訟所能賠償救濟的損害類型進行了間接列舉，即以間接規(guī)定責任承擔方式的方法列舉了可以獲得賠償?shù)膿p害范圍，包括預(yù)防性責任承擔方式*《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第19條規(guī)定：“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持。”“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費用，請求被告承擔的，人民法院可以依法予以支持?！薄⒒謴?fù)性責任承擔方式*《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第20條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準許采用替代性修復(fù)方式。”“人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用?！薄吧鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費用包括制定、實施修復(fù)方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用?！睆那笆鏊痉ń忉寳l款可以推知，最高人民法院將“包括制定、實施修復(fù)方案的費用和監(jiān)管費用”在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用作為加害人對生態(tài)損害所應(yīng)負的恢復(fù)性責任。和賠償性責任承擔方式*《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第21條規(guī)定：“原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持?！钡?2條規(guī)定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持?！北容^該司法解釋征求意見稿第20條的規(guī)定可知，該司法解釋最終未能將生態(tài)損害應(yīng)急處置費用列為加害人的生態(tài)損害賠償責任范圍。征求意見稿該條曾建議規(guī)定：“污染者賠償損失范圍包括：（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失；（二）應(yīng)急處置費用；（三）檢驗、鑒定費用；（四）合理的律師費及其他為訴訟支出的費用等?！?參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（征求意見稿），http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-6748.html。。筆者認為，前述司法解釋條款的間接列舉所涵蓋的賠償內(nèi)容可以統(tǒng)稱為“生態(tài)損害事實”[24]（P72）。而作為環(huán)境民事公益訴訟所賠償救濟的實體性公共利益的生態(tài)損害事實的類型，在學理上可以分類為防范性措施費用、清除措施費用、修復(fù)性措施費用、附帶損失和象征性損害。*其中，附帶損失指生態(tài)損害的評估費用、監(jiān)測費用、檢測費用、修復(fù)措施的科研費用和其他因生態(tài)損害而產(chǎn)生的行政管理性等費用。參見竺效：《生態(tài)損害事實及其可填補之類型研究》，載《北京林業(yè)大學學報》（社會科學版），2008（2）。例如，前述2014年泰州1.6億元天價賠償案一審判決污染者賠償?shù)沫h(huán)境修復(fù)費用即屬于生態(tài)損害事實類型中的修復(fù)性措施費用。[25]

而《環(huán)境民事公益訴訟解釋》所謂的預(yù)防性責任承擔方式、恢復(fù)性責任承擔方式和賠償性責任承擔方式擬救濟的損害事實，均可以在理論上分解歸類為防范性措施費用、清除性措施費用、修復(fù)性措施費用或附帶損失。但是，值得討論的是，該司法解釋有關(guān)“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定”而由法院酌定的損害事實之歸類問題。該司法解釋第23條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定?！憋@然，其中因評估鑒定費用明顯過高而酌定修復(fù)費用的情形，應(yīng)屬于司法技術(shù)政策考量的范圍，此處不予討論。但是，“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定”而由法院酌定的修復(fù)費用應(yīng)歸類為生態(tài)損害事實類型中的“象征性損害”，它是指當無法修復(fù)被破壞的生態(tài)或無法恢復(fù)被污染的環(huán)境時，只能要求加害行為人承擔象征性賠償，以象征性填補已產(chǎn)生的生態(tài)損害。[26]事實上，只有遇到被破壞生態(tài)無法修復(fù)或被污染環(huán)境無法恢復(fù)所導(dǎo)致的“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用難以確定”的情形，才有必要由裁判機關(guān)“酌定”加害人應(yīng)賠償?shù)臄?shù)額?！董h(huán)境民事公益訴訟解釋》第23條確立了法院酌定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用時應(yīng)當考量的因素及其咨詢程序，具有一定進步性。

事實上，未來在實踐中，非常有可能出現(xiàn)被破壞的生態(tài)無法修復(fù)、被污染的環(huán)境無法恢復(fù)的情形，若加害行為人因無法修復(fù)（恢復(fù)）反倒不用承擔賠償責任，則顯失公平，也不利于通過個案來威懾潛在的類似加害人。未來在實踐中如遇此類問題，最高人民法院可以將《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第23條的適用情形解釋為包括因生態(tài)（環(huán)境）損害無法修復(fù)或恢復(fù)而導(dǎo)致生態(tài)（環(huán)境）修復(fù)費用難以確定的情形，以期能為該司法解釋“修補漏洞”。

四、結(jié)論

我國環(huán)境民事公益訴訟機制的建立歷經(jīng)2012年《民事訴訟法》修正、2014年《環(huán)境保護法》修訂，但現(xiàn)行法仍抽象使用“社會公共利益”的表述，令適用者很難準確把握該類訴訟機制所應(yīng)救濟的核心實體權(quán)益。而事實上，無論是從法理上辨析生態(tài)損害與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害之內(nèi)涵、外延客觀存在的區(qū)別，還是比較分析“塔斯曼海”油輪油污案10個相關(guān)判決所賠償救濟之損害類型的差異，抑或詮釋借鑒歐盟2004年《關(guān)于預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》近十年的實踐經(jīng)驗，我們都可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害的生態(tài)（或環(huán)境）本身所遭受的損害，才是環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)救濟的核心環(huán)境公共利益，這是一類直接或潛在影響廣大公眾和未來世代子孫的環(huán)境公共利益之無主的或非私人所有（國家或公共機構(gòu)所有）的環(huán)境要素、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)的損害。

2015年1月7日起施行的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已經(jīng)揭示了我國環(huán)境民事公益訴訟所主要救濟的不是傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害，而應(yīng)是學理上所稱的“生態(tài)損害”這一新型損害，生態(tài)損害才是環(huán)境公益訴訟所應(yīng)救濟的受侵害的實體環(huán)境公共利益。江蘇泰州1.6億元天價環(huán)境公益賠償案恰好提前注釋和印證了本文的這一判斷。

我們必須清楚地認識到，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》僅是一種權(quán)宜之計，是以擴大解釋的方法間接地、部分地救濟了生態(tài)損害，并不能從根本上解決生態(tài)損害的預(yù)防和救濟問題。遺憾的是，2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》未能規(guī)定生態(tài)損害的賠償責任。既然無法由環(huán)境基本法進行事半功倍的立法調(diào)整，就只能寄希望于環(huán)境單行法逐個作出領(lǐng)域性的生態(tài)損害賠償規(guī)定，或適時制定專門性的《生態(tài)（環(huán)境）損害預(yù)防和救濟法》*國家海洋局已于2014年11月制定了規(guī)范性文件《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》。。筆者建議，未來的后續(xù)立法或司法解釋應(yīng)以生態(tài)損害預(yù)防與救濟的法理為基礎(chǔ)，確保環(huán)境民事公益訴訟機制真正以救濟生態(tài)損害這一實體性環(huán)境公益為核心目標，并通過嚴格的賠償制度威懾加害行為人，起到預(yù)防生態(tài)損害的效果。

[1] 《江蘇省高級人民法院（2014）蘇環(huán)公民終字第00001號民事判決書》。

[2] 《天津海事法院（2003）津海法事初字第184號民事判決書》。

[3] 《天津海事法院（2003）津海法事初字第185號至第187號、第189號至第193號民事判決書》。

[4][19][20][21] 《天津海事法院（2003）津海法事初字第183號民事判決書》。

[5][24] 竺效：《生態(tài)損害的社會化填補法理研究》，北京，中國政法大學出版社，2007。

[6] 樊杏華：《環(huán)境損害責任法律理論與實證分析研究》，北京，人民日報出版社，2015。

[7] 柯堅：《環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理》，北京，中國社會科學出版社，2012。

[8] 徐詳民等：《海上溢油生態(tài)損害賠償?shù)姆膳c技術(shù)研究》，北京，海洋出版社，2009。

[9] 竺效：《反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬——以生態(tài)損害填補責任制為視角》，載《法學》，2007（3）。

[10][11] “Directive 2004/35/on Environmental Liability with Regard to the Prevention and Remedying of Environmental Damage”，2004 O.J.（L 143/56）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：02004L0035-20130718.

[12] Stevens & Bolton LLP.“The Study on Analysis of Integrating the ELD into 11 National Legal Frameworks”，F(xiàn)inal Report Prepared for the European Commission-DG Environment.16 December 2013.http：//ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/Final%20report%20-%20ELD.pdf.

[13] “Directive 2006/21/EC of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 on the Management of Waste from Extractive Industries and Amending Directive 2004/35/EC”，2006 O.J.（L 102/15）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：32006L0021.

[14] “Directive 2009/31/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Geological Storage of Carbon Dioxide and Amending Council Directive 85/337/EEC”，European Parliament and Council Directives 2000/60/EC，2001/80/EC，2004/35/EC，2006/12/EC，2008/1/EC and Regulation（EC）No 1013/2006，2009 O.J.（L 140/114）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：32009L0031.

[15] “Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on Safety of Offshore Oil and Gas Operation and Amending Directive 2004/35/EC and Amending Directive 2004/35/EC”，2013 O.J.（L 178/66）.http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：32013L0030.

[16] 陳慈陽：《環(huán)境法總論》（修訂第三版），臺北，元照出版公司，2012。

[17] “Nathalie Hervé-Fournereau.Avocetta Meeting Helsinki 2013 National Report France”.http：//www.user.uni-bremen.de/avosetta/france_helsinki.pdf.

[18] Christine Gateau.“Towards the Introduction of the Notion of Environmental Loss in the French Civil Code”，Paris International Litigation Bulletin no.4.http：//www.hoganlovells.com/files/Publication/7ccc5b69-30cf-4064-b7ee-7276fc770792/Presentation/PublicationAttachment/cba2d6e1-9a9d-44f9-a438-77b1b17a2d57/4%20-%20Towards%20the%20introduction%20EN.pdf .

[22] Zhu Xiao.EnvironmentalLaw.Beijing：China Environmental Science Press，2011.

[23] Wang Jin，Huang Chiachen and Yan Houfu.“Reflections from the Transboundary Pollution of Songhua River”.In Michael Faure and Song Ying （eds.）.ChinaandInternationalEnvironmentalLiability：LegalRemediesforTransboundaryPollution.Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2008.

[25] 竺效：《真正拉開環(huán)境民事公益訴訟的序幕》，載《中國法律評論》，2015（1）。

[26] 竺效：《生態(tài)損害事實及其可填補之類型研究》，載《北京林業(yè)大學學報》（社會科學版），2008（2）。

（責任編輯 李 理）

On Substantially Public Interest Relieving by the Environmental Public Interest Civil Litigation

ZHU Xiao

（School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872）

“Ecological damage” refers to any existing and/or likely significant human-induced degradation in the physical，chemical and/or ecological functions of any part of ecological or environmental systems，or on the whole consisting of those interacting parts，which are the foundations for human beings’ survival and development.The Judgment of the 2002 Tasman Sea Tanker oil pollution case has testified that the ecological damage is independent from the traditional environmental tort damage.Absent legislative prevention and remedy of ecological damage，the environmental public interests will be seriously infringed.The legal theories and relevant law practices in the European Union indicate that only the damage to the ownerless and/or non-private environmental elements，natural elements and ecological system，which directly or potentially affects the broad public’s and future generations’ environmental public interests，shall be the core substantive public interest remedied by environmental public interest litigation.

environmental public interest civil litigation；public interest；ecological damage

國家社會科學基金青年項目“生態(tài)損害綜合預(yù)防和救濟法律機制研究”（10CFX068）

竺效：法學博士，中國人民大學法學院副教授，博士生導(dǎo)師，中國人民大學民商事法律科學研究中心研究員（北京 100872）