城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式研究

【摘要】：城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的建設(shè)是一個(gè)國(guó)家城市建設(shè)的基礎(chǔ)，城市基礎(chǔ)建設(shè)和其他建設(shè)項(xiàng)目有所區(qū)別，其關(guān)系到千萬城市人民的利益，是最直接最有效的民生工程?，F(xiàn)階段我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的建設(shè)發(fā)展不容樂觀，尤其是在娛樂性的基礎(chǔ)建設(shè)方面，問題較為突出，部分城市的商業(yè)用地以及房產(chǎn)用地比例幾乎快達(dá)到了飽和的狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)少之又少。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)問題越來越突出，本文以PPP模式為研究背景，分析城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)需要注意的問題，旨在為我國(guó)城市建設(shè)發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】：PPP模式；城市；基礎(chǔ)設(shè)計(jì)；建設(shè)

在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)下，城市人口在急促增加，越來越多的農(nóng)村人口開始涌向城市，歸根結(jié)底是因?yàn)槌鞘械幕A(chǔ)設(shè)計(jì)相對(duì)農(nóng)村更加的完善，人們不管是生活還是工作，都更加方便。但是現(xiàn)階段因?yàn)檎Y金投入等多種問題的綜合作用，我國(guó)部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題也越來越突出，因此文章針對(duì)PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行分析。

1.PPP模式發(fā)展的歷史

所謂PPP模式實(shí)際上最早是出現(xiàn)在十七世紀(jì)七十年代后期，發(fā)過的PERRTER兄弟通過建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)自來水公司而建立的一種全新發(fā)展模式，上世紀(jì)七八十年代，美國(guó)出現(xiàn)了二次能源危機(jī)，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)較為蕭條的情況下，使得政府不得不逐漸壓縮支出，這也是因?yàn)檎愂赵絹碓降?。在政府面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)的情況下，美國(guó)政府開始重新地位自己，尋找與私人企業(yè)進(jìn)行合作的方法。此時(shí)PPP模式的應(yīng)用已相對(duì)較為成熟，而本世紀(jì)初法國(guó)的威望迪公司以二十多億的價(jià)格收購(gòu)了我國(guó)上海的自來水公司，此時(shí)也是我國(guó)PPP的全新發(fā)展時(shí)期。

聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP模式是指涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者所有制合作模式，主要是為了解決某一地區(qū)的負(fù)責(zé)問題。歐盟委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是指政府部門與私人企業(yè)之間的合作關(guān)系，主要是為了解決傳統(tǒng)公用事業(yè)的發(fā)展問題。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為PPP模式是介于外包和私有化的一種公用事業(yè)發(fā)展模式，其利用私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行公用事業(yè)的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，從而滿足廣大人民群眾對(duì)公共事業(yè)的需求。PPP模式的本意就是“Public-Private-Partnership”，從詞意上來看就是公私合作模式，即政府部門與私人企業(yè)的合作模式，這一模式突破了傳統(tǒng)公共投資模式的選址，為私營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與公用事業(yè)投資創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。PPP模式?jīng)]有固定的模式，需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況、特點(diǎn)、環(huán)境以及投資主體的具體情況，從而形成不同的投資模式。無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多數(shù)都是政府出資建設(shè)的。但是由于國(guó)家財(cái)政支出的有限以及公用基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)虧損，再加上1980年后出現(xiàn)的反對(duì)國(guó)家干預(yù)、主張市場(chǎng)調(diào)控的新貿(mào)易理念的興盛，發(fā)達(dá)國(guó)家中在公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用了國(guó)有企業(yè)非國(guó)有化經(jīng)營(yíng)的模式[1]。

2.PPP模式的實(shí)際應(yīng)用

PPP模式只有在完成且經(jīng)政府批準(zhǔn)后才可投入使用，在經(jīng)過上述步驟后企業(yè)才能開始獲益，因此PPP模式能夠提升建設(shè)效率，從而減小項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。私人企業(yè)能夠提供豐富的服務(wù)與產(chǎn)品，能夠最大程度的滿足項(xiàng)目建設(shè)的需求。最后有助于加速政府職能的轉(zhuǎn)變：PPP模式能夠加速政府職能的轉(zhuǎn)變，幫助政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的服務(wù)觀念。政府部門也可以從繁重的微管管理事務(wù)走出來，從公共事業(yè)的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，從而保證公用事業(yè)的建設(shè)質(zhì)量，也有助于降低財(cái)政方面的壓力。PPP模式能夠充分發(fā)揮政府與私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，即將私人企業(yè)的資金、創(chuàng)新精神與政府的城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及社會(huì)職責(zé)相結(jié)合。目前英國(guó)已經(jīng)在教育、交通、監(jiān)獄以及醫(yī)療等行業(yè)中應(yīng)用了PPP模式，75%英國(guó)政府工作人員認(rèn)為PPP模式能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)能節(jié)省社會(huì)資源[2]。筆者在此對(duì)PPP模式的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)：首先，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：社會(huì)中常見的基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)上就包含市場(chǎng)因素，只是過去政府壟斷了其投資渠道，沒有遵循市場(chǎng)規(guī)律，勢(shì)必會(huì)引發(fā)一些問題，而私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的參與，能夠?qū)⑹袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公用事業(yè)的發(fā)展中，符合市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律。其次，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)包括成本超過預(yù)算、無法達(dá)到預(yù)期建設(shè)目標(biāo)、無法達(dá)到環(huán)保要求或是項(xiàng)目虧損等。在原有模式下，政府壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施的投資渠道，則由政府一力承當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，而在PPP模式下，可以通過吸收私營(yíng)經(jīng)濟(jì)來共同承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。每一個(gè)PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)都會(huì)對(duì)項(xiàng)目可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)確定政府與企業(yè)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，能夠確保雙方的切實(shí)效益，并且在提升建設(shè)效率的同時(shí)有效控制建設(shè)成本。另外，保障資金使用效益：PPP模式在資金使用方面具有更好的優(yōu)勢(shì)，能夠有效避免預(yù)算超支問題。政府在與企業(yè)商議項(xiàng)目時(shí)，會(huì)對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行全面調(diào)研，從而保證項(xiàng)目在經(jīng)費(fèi)以及技術(shù)層面上的可行性，從而縮短建設(shè)周期，降低項(xiàng)目成本[2]。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式研究

（1）PPP模式的落實(shí)。首先，政府必須從法律層面上支持PPP模式的推廣，并體現(xiàn)在法律制度的完善中。在PPP模式中，政府從公用事業(yè)的投資主體變?yōu)槲姓吆捅O(jiān)督者，這種變化需要政府正確認(rèn)識(shí)職責(zé)與義務(wù)的變化，從而科學(xué)處理與私人企業(yè)的關(guān)系。在應(yīng)用PPP模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)消除現(xiàn)行政策中對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的限制以及民間資本的其實(shí)，放松合作限制，該模式鼓勵(lì)政府與政策性銀行以及外國(guó)銀行合作。此外，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房基金等大型基金在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投資。這些大型基金擁有大量的資金，在預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)有需要不斷的保值，面臨著較大的經(jīng)營(yíng)壓力。而PPP項(xiàng)目具有投資周期長(zhǎng)、投資金額大且回報(bào)率穩(wěn)定的特點(diǎn)，適合大型基金的投入。但是由于我國(guó)對(duì)于大型基金的投資限制較多，無法滿足PPP模式應(yīng)用。因此可以考慮擴(kuò)大融資渠道，推動(dòng)公用事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，緩解各種基金的保值增殖壓力。完整、清晰且科學(xué)的法律法規(guī)是PPP模式有效應(yīng)用且能夠發(fā)揮作用的重要前提。完善相關(guān)法律法規(guī)，保障各方的切實(shí)利益，必須做到有法可依、有法必依，這也是我國(guó)推行PPP模式最重要的目標(biāo)[3]。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分析。PPP模式是一種相對(duì)較為獨(dú)立的發(fā)展模式，簡(jiǎn)單而言就是政府和私人之間的合作。這種模式下私人與政府必然要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈的大環(huán)境下。企業(yè)應(yīng)該把握好自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，政府與私人合作應(yīng)該端正自身態(tài)度，從市場(chǎng)發(fā)展的根本需要出發(fā)，具體問題具體分析，在考慮風(fēng)險(xiǎn)策略時(shí)需要考慮的內(nèi)容包括策略是否有效、能否立即降低風(fēng)險(xiǎn)，在保障經(jīng)濟(jì)效益的前提下，應(yīng)當(dāng)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)管理策略，城市建設(shè)說到底是從廣大城市人們的利益出發(fā)。PPP模式應(yīng)用下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理需要做好事先、事中以及事后的預(yù)防與控制，從而減少各個(gè)環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，盡可能的降低風(fēng)險(xiǎn)所帶來的影響，使事件向有利方向轉(zhuǎn)變。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)必須考慮項(xiàng)目成本與項(xiàng)目效益，若風(fēng)險(xiǎn)管理成本低于由此可帶來的效益時(shí)，該風(fēng)險(xiǎn)管理就是可行的；反之，則不可行。因此城市建設(shè)應(yīng)該考慮項(xiàng)目的具體成本和項(xiàng)目的實(shí)際收益，在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下需要由私人與政府共同承擔(dān)，這是PPP模式的特點(diǎn)。

在PPP模式下，城市的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的建設(shè)能夠有效的解決地方政府財(cái)政不足的問題，有效降低了二者的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，要不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)與法律法規(guī)方面的管理，真正解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。

參考文獻(xiàn)

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[3] 黃巧巧.PPP產(chǎn)業(yè)基金平臺(tái)模式方案設(shè)計(jì) ——以海綿城市建設(shè)為例[J].商，2016，11（32）：205-206.

（作者單位：鄭州市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（西安交通大學(xué)管理學(xué)院MBA））