構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展的政策支持體系

于川信 陳 力

構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展的政策支持體系

于川信 陳 力

適應(yīng)軍民融合深度發(fā)展的新形勢新任務(wù)，客觀要求從構(gòu)建和完善財(cái)政政策支持體系、稅收政策支持體系、金融支持體系，以及輔助性政策支持體系等方面精準(zhǔn)發(fā)力，推動(dòng)形成系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的軍民融合深度發(fā)展政策支持體系，為軍民融合深度發(fā)展提供長效政策支撐。

軍民融合 深度發(fā)展 政策體系 構(gòu)建

軍民融合是促進(jìn)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，在實(shí)現(xiàn)中國夢強(qiáng)軍夢的偉大實(shí)踐中發(fā)揮的作用越來越突出、體現(xiàn)的效益越來越明顯。但隨著軍民融合不斷向深度和廣度推進(jìn)，也陸續(xù)出現(xiàn)了一些新情況新問題。比如，近幾年，國家雖然興建了不少港口、碼頭、高速公路，但在建設(shè)中卻很少主動(dòng)嵌入軍事功能；非公經(jīng)濟(jì)的比重越來越大、技術(shù)含量越來越高，卻很多游離于國防建設(shè)之外；等等。這些問題嚴(yán)重制約了軍民融合深度發(fā)展的進(jìn)程，降低了應(yīng)有的軍民融合效益。解決這些問題的根本出路，就是要推動(dòng)形成系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的軍民融合深度發(fā)展政策支持體系，為軍民融合深度發(fā)展提供長效政策支撐。

一、構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展政策支持體系的必然性

總體上看，軍民融合實(shí)踐的發(fā)展速度快于政策法規(guī)的調(diào)整進(jìn)度，常常導(dǎo)致軍地雙方“融”無依據(jù)、“合”無保障，亟須國家以建立和完善政策支持體系的方式，主導(dǎo)軍民融合深度發(fā)展。

軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的公共屬性需要政策支持。經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的公共產(chǎn)品與服務(wù)，指的是使用上不具備競爭性和排他性的產(chǎn)品與服務(wù)。追求效益最大化的市場主體通常希望“搭便車”享用公共產(chǎn)品與服務(wù)，而非自主投資建設(shè)。因此，公共產(chǎn)品與服務(wù)一般只能由國家提供，要么從全體公民中抽取稅契，集中投資建設(shè)；要么外包給社會(huì)，予以扶持建設(shè)。軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)，事關(guān)國家安全和發(fā)展大局，能為國家每一個(gè)成員帶來收益，具有公共屬性。特別是一些軍民融合重大項(xiàng)目與工程，建設(shè)投資大、周期長，自負(fù)盈虧的市場主體沒有動(dòng)力和能力投資建設(shè)和管理。因此，推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展，需要國家對參與融合建設(shè)的市場主體予以全方位的政策支持。

軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的外部經(jīng)濟(jì)性需要政策支持。軍民融合深度發(fā)展承載的是國家安全和發(fā)展的歷史使命，關(guān)注的是重大科技創(chuàng)新和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。就某一個(gè)具體的軍民融合項(xiàng)目或工程而言，參與建設(shè)的市場主體為社會(huì)提供的不僅僅是具體的產(chǎn)品與服務(wù)，更帶來了相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的全方位升級。例如，我國大飛機(jī)項(xiàng)目，涉及空氣動(dòng)力學(xué)、材料學(xué)、自動(dòng)控制學(xué)等上百種學(xué)科和7000余種技術(shù)，技術(shù)含量高、覆蓋領(lǐng)域廣。研究表明，一個(gè)項(xiàng)目的技術(shù)突破，它帶來的社會(huì)收益遠(yuǎn)大于項(xiàng)目本身。有資料顯示，研究與開發(fā)活動(dòng)的溢出效應(yīng)普遍存在，企業(yè)年投資獲取的平均回報(bào)率為20%～30%，而社會(huì)平均回報(bào)率則達(dá)到50%左右，遠(yuǎn)高于企業(yè)收益。因此，國家出臺政策對參與軍民融合建設(shè)的市場主體予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，必將有利于提高軍民融合項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)參與軍民融合深度發(fā)展的積極性。

軍民融合領(lǐng)域“利益不一致”與“信息不對稱”需要政策支持。軍民融合深度發(fā)展橫跨政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事、科教等諸多領(lǐng)域，關(guān)系企業(yè)、部門、國家等多方利益，容易產(chǎn)生“利益不一致”和“信息不對稱”等問題。就“利益不一致”而言，軍民融合深度發(fā)展體現(xiàn)的是國家意志，追求的是全局利益；不同層面的市場主體，更多關(guān)注的是自身局部利益。就“信息不對稱”而言，軍民融合深度發(fā)展具有跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域配置資源的特性，需要暢通的信息渠道；不同層面的市場主體表現(xiàn)出來的多元利益訴求，恰恰堵塞了信息渠道。化解矛盾的關(guān)鍵在于找準(zhǔn)軍民融合全局利益與市場主體局部利益的契合點(diǎn)，通過有效的政策支持，把國家意志轉(zhuǎn)化為市場主體的利益驅(qū)動(dòng)。

二、我國軍民融合深度發(fā)展政策支持體系的設(shè)計(jì)

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，適用管用的政策支持是“軍”與“民”形成融合發(fā)展合力的紐帶。但從目前情況看，已有的政策規(guī)定不明、要求不細(xì)、機(jī)制缺失等問題不同程度存在，更缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。為此，國家應(yīng)當(dāng)以其權(quán)威性、公信力和執(zhí)行力，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的政策支持體系，為軍民融合深度發(fā)展提供長效支撐。

財(cái)政政策支持體系。財(cái)政政策的基本形式包括財(cái)政支出與收入。這里專指狹義的財(cái)政政策支持體系，即通過財(cái)政支出推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展。根據(jù)財(cái)政支出的基本手段，應(yīng)從三個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力。首先，把軍民融合重大項(xiàng)目與工程納入國家預(yù)算。目前，不少軍民融合重大項(xiàng)目或工程，依靠國家預(yù)算之外的臨時(shí)性財(cái)政保障，降低了財(cái)政支持的法律效力，也削弱了國家預(yù)算的權(quán)威性。應(yīng)按照“有規(guī)劃才有項(xiàng)目，有項(xiàng)目才有預(yù)算”的原則，落實(shí)財(cái)政支持。其次，聚焦支撐戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程與項(xiàng)目，增加財(cái)政投入。該類工程與項(xiàng)目外部經(jīng)濟(jì)性明顯，投入大、周期長，短期內(nèi)難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益。再次，加大對軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的采購力度，應(yīng)對早期市場需求不足，維持產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)。這也是發(fā)達(dá)國家的普遍做法。如美國負(fù)責(zé)規(guī)劃和管理軍民融合預(yù)研計(jì)劃的DARPA，一直致力于在美國國家層面搭建平臺尋找潛在的合作項(xiàng)目并予以支持，有力推動(dòng)了本國軍民融合基礎(chǔ)性、前瞻性的技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展。

稅收政策支持體系。客觀地看，軍民融合相關(guān)的稅收政策散見于國防科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)、促進(jìn)高新技術(shù)發(fā)展、國防交通建設(shè)等方面，既與軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略地位不相符，也給實(shí)際操作帶來諸多不便。當(dāng)務(wù)之急，是依據(jù)軍民融合項(xiàng)目與工程的類別及稅種進(jìn)行劃分，將散落于不同層面文件中關(guān)于軍民融合的稅收政策進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上，按照國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略需要，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的稅收政策支持體系。在具體政策的編制中，應(yīng)把握四個(gè)方面：一是稅收優(yōu)惠手段以直接優(yōu)惠為主向間接優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變。其優(yōu)點(diǎn)在于可延遲企業(yè)納稅的時(shí)間，相當(dāng)于政府給予企業(yè)一筆無償貸款，有利于形成“政策引導(dǎo)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的良性機(jī)制，并能體現(xiàn)公平競爭。二是稅收優(yōu)惠環(huán)節(jié)由結(jié)果向中間環(huán)節(jié)側(cè)重，即優(yōu)惠重點(diǎn)落在產(chǎn)品研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)。三是稅收優(yōu)惠對象由特定“受益人”向具體項(xiàng)目與工程轉(zhuǎn)變。四是增強(qiáng)軍民融合項(xiàng)目與工程增值稅優(yōu)惠政策的力度。

金融支持體系。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級任務(wù)艱巨，僅依靠中央和各級財(cái)政投入，很難保證軍民融合深度發(fā)展的需要。近年來，我國以銀行體系為主的間接融資體系和以證券市場為主的直接融資體系逐步完善，為構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展的金融支持體系奠定了基礎(chǔ)。適應(yīng)我國金融體制改革步伐，充分考慮軍民融合深度發(fā)展需求，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體系，盡快建立起政府為軍民融合深度發(fā)展提供擔(dān)保的“最終擔(dān)保人”制度，重點(diǎn)以科技型軍民融合實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求為導(dǎo)向，搭建方便快捷的軍民融合投融資平臺，發(fā)揮好銀行間接融資與資本市場直接融資的互補(bǔ)作用，積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入軍民融合領(lǐng)域。

其他政策支持體系。財(cái)政支持體系、稅收支持體系和金融支持體系，構(gòu)成了軍民融合深度發(fā)展政策支持體系的基本支撐。考慮到政策支持體系的完備性，還應(yīng)建立和完善一些輔助性的政策，主要包括：一是把軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)納入國家價(jià)格指導(dǎo)范圍。為鼓勵(lì)并扶持參與軍民融合建設(shè)的市場主體，可借鑒發(fā)達(dá)國家軍品采辦過程中針對不同類別產(chǎn)品與服務(wù)制定不同利潤率的辦法，根據(jù)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟度，以及軍民融合產(chǎn)品與服務(wù)的重要程度，制定差異化的“成本加成”定價(jià)制度。二是加快軍用標(biāo)準(zhǔn)改革，在標(biāo)準(zhǔn)軍民通用基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國家標(biāo)準(zhǔn)的主體地位，標(biāo)準(zhǔn)軍民通用是實(shí)現(xiàn)軍地資源共用的前提。在滿足軍事要求的情況下，充分采用國家標(biāo)準(zhǔn)，可使軍隊(duì)最大程度利用成熟的民用技術(shù)。三是加快完善民用運(yùn)載工具被征用及加（改）裝的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓δ懿粌H僅是彌補(bǔ)企業(yè)損失，更重要的是發(fā)揮強(qiáng)有力的激勵(lì)作用。為此，應(yīng)從補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、時(shí)間、尺度三個(gè)方面對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，防止經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹饔^性和隨意性。

（責(zé)任編輯：孫永鈺）

E25

A

1002-4484（2017）07-0025-03

作者：于川信，軍事科學(xué)院原軍隊(duì)建設(shè)研究部國防綜合研究室，主任，博士研究生導(dǎo)師，大校；陳力，軍事科學(xué)院原軍隊(duì)建設(shè)研究部，博士后，中校