我國國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理體制沿革研究（續(xù)二）

韓慶貴

三、改革轉型（20世紀70年代后期至90年代末）

黨的十一屆三中全會開辟了中國改革開放的歷史新紀元，在黨中央“改革開放”方針的指引下，國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理體制先后在軍民結合、政企分開、面向市場等方面進行了一系列調整改革，下放管理權限、裁并管理機構、改革撥款辦法、引入市場機制，到20世紀90年代末，初步實現(xiàn)了由計劃經濟模式向市場經濟模式的轉型。

（一）歷史背景

20世紀70年代后期，我國的國內形勢和國際環(huán)境發(fā)生了重大變化。從國際環(huán)境看，國際關系有所緩和。60年代中期以來那種針對我國的軍事壓力和威脅相對減弱，特別是中國恢復了在聯(lián)合國的合法席位以后，我國的國際地位迅速提高，不僅同社會主義國家及非洲、拉丁美洲的一些第三世界國家發(fā)展了友好合作關系，而且還同加拿大、意大利、奧地利、比利時等國家建立了外交關系，同英國、荷蘭升格為大使級關系，同日本邦交也實現(xiàn)了正?；?。隨著美國總統(tǒng)尼克松的訪華和中美上海聯(lián)合公報的發(fā)表，中美兩國結束了長期的敵對狀態(tài)。同時，我國的周邊安全環(huán)境大大改善，長期緊張對峙的中蘇關系也開始緩解。黨的十一屆三中全會確定了對外開放的政策，我國同亞洲及世界大多數(shù)國家保持和發(fā)展了良好的關系。從國內形勢看，全國揭批林彪、“四人幫”的運動取得了重大成效，國民經濟得到了進一步的恢復和發(fā)展，全國出現(xiàn)了安定團結的政治局面。特別是1978年底召開的第十一屆三中全會，全面糾正了“文化大革命”中及其以前的“左”傾錯誤，結束了兩年來在徘徊中前進的局面，作出了把黨和國家的工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的戰(zhàn)略決策，確立了改革開放的方針。與之相適應，我國國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理也進入了一個新的歷史時期，開始從早打、大打、打核戰(zhàn)爭的臨戰(zhàn)狀態(tài)向和平時期的建設軌道轉變，從單純?yōu)閲澜ㄔO服務向既為國防建設服務又為國民經濟建設服務轉變，從高度集中的計劃經濟管理模式向由市場調節(jié)的市場經濟管理模式轉變。

（二）基本情況

黨的十一屆三中全會后，我國國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理體制以改革為主線、以市場為導向，進行了一系列調整改革。從其動因及其成效來看，可分為3個階段：一是整頓階段，即十一屆三中全會后的5年，主要是清理整頓，撥亂反正，挽回損失，使國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理步入正常軌道；二是探索階段，即以1984年黨中央通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出實行有計劃的商品經濟為標志，我國國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理體制開始了面向市場的探索與改革；三是轉型階段，即從1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標開始至上世紀末，國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理體制完成了由計劃經濟模式向市場經濟模式的過渡和轉型。

1.整頓階段

為貫徹黨的十一屆三中全會精神，1979年4月的中央工作會議確定了國民經濟“調整、改革、整頓、提高”的方針。在這個方針的指導下，國務院和中央軍委采取了一系列措施，糾正和解決國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理中的矛盾和問題，提高管理水平和建設效益。

下放管理權限。為調動地方政府參與國防科技工業(yè)建設的積極性，1979年3月，國務院、中央軍委決定，第二、第七機械工業(yè)部所屬的各企事業(yè)單位改由第二、第七機械工業(yè)部與各省、市、自治區(qū)實行雙重領導，以部領導為主。

精簡管理機構。為貫徹國防科技工業(yè)的“軍民結合”方針和鄧小平提出的“應該納入整個國家的規(guī)劃，要結束另外一個天地”的指示，1980年12月，國務院決定第四、第六機械工業(yè)部由國家機械委歸口領導。1981年9月，第五屆全國人大常委會第20次會議決定，將第七、第八機械工業(yè)部合并，成立新的第七機械工業(yè)部。1982年5月，第五屆全國人大常委會第23次會議決定，將第四機械工業(yè)部與廣播電視總局、國家電子計算機工業(yè)總局合并，成立電子工業(yè)部；將第六機械工業(yè)部與交通部工業(yè)局合并，成立中國船舶工業(yè)總公司，退出政府序列，變?yōu)橛蓢鴦赵褐苯宇I導的經濟實體；將第二、第三、第五、第七機械工業(yè)部分別更名為核工業(yè)部、航空工業(yè)部、兵器工業(yè)部、航天工業(yè)部。

開展對外貿易。為貫徹“對外實行開放”方針，1980年2月，經國務院、中央軍委批準，國防工辦、國防科委及第二至第八機械工業(yè)部相繼組建了一批以軍品對外貿易業(yè)務為主的專業(yè)公司或聯(lián)合公司，包括中國新時代公司、中國燕山科學技術公司、中國原子能工業(yè)公司、中國航空技術進出口公司、中國電子技術進出口公司、中國北方工業(yè)公司、中國船舶工業(yè)公司、中國長城工業(yè)公司、中國精密機械進出口公司等。不久，國務院、中央軍委頒布《國防工業(yè)部門開展進出口工作若干暫行規(guī)定》，對軍品對外貿易及其管理工作進行了規(guī)范。

整頓國防科研管理秩序。為科學把握武器裝備的發(fā)展方向，中央軍委于1980年8月決定，組建總參謀部和軍兵種的武器裝備系統(tǒng)分析論證機構。總參分管有關裝備的部門和海軍、空軍、炮兵、裝甲兵、防化部等機關先后組建或調整充實裝備論證機構。1984年4月，國務院、中央軍委發(fā)布了《武器裝備研制設計師系統(tǒng)和行政指揮系統(tǒng)工作條例》，對武器裝備研制中以設計師系統(tǒng)為核心的技術指揮系統(tǒng)和由各級行政領導干部組成、以計劃調度為中心的行政指揮系統(tǒng)的工作分工及相互關系進行了規(guī)范，使武器裝備研制管理工作走上了正軌。為加強對裝備定型工作的領導和管理，1979年5月和7月，國務院、中央軍委決定重組國務院、中央軍委常規(guī)軍工產品和戰(zhàn)略核武器兩個定型委員會，辦公室分別設在總參裝備部和國防科委科技部。各軍兵種和總部分管有關裝備部門的二級定型委員會及其職能也相繼進行了調整和規(guī)范，軍工產品定型工作逐漸走上了正規(guī)化發(fā)展軌道。

強化集中領導。為加強對國防科技工業(yè)建設的集中領導和統(tǒng)籌規(guī)劃，解決機構重疊、職能交叉、多頭管理等問題，經過充分醞釀，黨中央、國務院、中央軍委于1982年5月決定以國防科委為基礎，由國防科委、國防工辦、軍委科裝委辦公室合并組建中國人民解放軍國防科學技術工業(yè)委員會，同時稱中華人民共和國國防科學技術工業(yè)委員會（簡稱國防科工委）。國防科工委隸屬中央軍委建制，接受國務院、中央軍委雙重領導，是中央軍委統(tǒng)一管理全軍國防科學技術工作的領導機關，也是國務院統(tǒng)一管理所屬各國防科技工業(yè)管理部門（核工業(yè)部、航空工業(yè)部、兵器工業(yè)部、航天工業(yè)部）的領導機關。同時，還成立了國防科工委科學技術委員會，作為國防科工委的科學技術咨詢機構。1983年3月，國務院、中央軍委又決定，電子工業(yè)部、中國船舶工業(yè)總公司有關武器裝備科研、生產的業(yè)務由國防科工委歸口管理，其他業(yè)務仍由國家經委管理。

2.探索階段

1984年10月，黨的第十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出進一步貫徹執(zhí)行改革開放的方針，改革計劃經濟體制，實行有計劃的商品經濟。1985年6月，鄧小平主持軍委擴大會議，作出了軍隊建設指導思想實行戰(zhàn)略性轉變，即從長期以來立足于早打、大打、打核戰(zhàn)爭的臨戰(zhàn)準備狀態(tài)，轉變到和平時期建設軌道上來。

為貫徹中央全會和軍委擴大會議精神，加速“軍轉民”進程，盡早結束國防科技工業(yè)“另外一個天地”的局面，國務院、中央軍委于1986年7月批轉《關于國務院各綜合部門對國防工業(yè)管理分工意見的報告》，決定核工業(yè)部、航空工業(yè)部、兵器工業(yè)部、航天工業(yè)部由原來的國防科工委歸口管理，改由國務院直接領導；國防科研、生產、航天技術和軍品貿易仍由國防科工委管理。從而打破了民用經濟與國防經濟互不聯(lián)系的局面。同年12月，為了統(tǒng)籌規(guī)劃全國機械行業(yè)建設，第六屆全國人大常委會第8次會議決定，撤銷機械工業(yè)部、兵器工業(yè)部，成立新的國家機械工業(yè)委員會（簡稱“國家機械委”）。同時，為確保兵器工業(yè)不散、不亂，國家機械委設立了軍工總監(jiān)，并設置了兵器發(fā)展司、武器司、彈藥局和軍工配套局等管理機構，主管兵器工業(yè)的宏觀管理和軍工配套工作，對重大兵器型號和預研工作進行組織協(xié)調。

為適應軍隊建設指導思想實行戰(zhàn)略性轉變，提高裝備經費管理和使用效益，1985年3月，根據(jù)中央軍委《關于加強軍隊財務工作的決定》的精神，總參謀部、總后勤部決定，改革裝備購置費管理辦法，由過去的總后勤部負責、總后財務部承辦，改為總參謀部負責、總參裝備部承辦；總參裝備部設立財務處，具體承辦裝備購置費，軍兵種、總參謀部業(yè)務系統(tǒng)的科研費和軍貿經費的預、決算，財務撥款、支付、結算等工作。此舉標志著我軍裝備建設開始走上“管事與管錢相結合”的發(fā)展道路，解決了因“管裝備的不管經費、管經費的不管裝備”而產生的一系列矛盾和問題。為探索有計劃的商品經濟條件下國防科技管理的發(fā)展路子，經過充分研究論證，國務院、中央軍委于1987年1月決定把軍隊使用部門與國防科技工業(yè)部門在武器裝備研制中的關系調整為訂貨關系，實行指令性計劃的合同制，并頒布了《國防科研試制費撥款管理暫行辦法》和《武器裝備研制合同暫行辦法》，我軍裝備科研工作走上了有計劃的商品經濟軌道。

1987年10月，黨的十三大提出，有計劃的商品經濟體制是計劃與市場內在統(tǒng)一的體制，應當建立“國家調節(jié)市場，市場引導企業(yè)”的機制。同時，為了給這種體制機制創(chuàng)造經濟社會環(huán)境，會議提出要改革行政管理體制，轉變政府職能，強化宏觀調控，減少微觀干預，變直接管理為間接管理。為貫徹十三大會議精神，1988年4月，第七屆全國人大第一次會議決定，撤銷航空工業(yè)部和航天工業(yè)部，成立航空航天工業(yè)部；撤銷核工業(yè)部，成立核工業(yè)總公司，由能源部歸口管理；撤銷機械工業(yè)部和電子工業(yè)部，合并成立機械電子工業(yè)部，管理全國機械、電子、船舶和兵器等工業(yè)部門的軍民品生產。同年8月，國務院批準成立中國北方工業(yè)（集團）總公司，與中國船舶工業(yè)總公司一起，由機械電子工業(yè)部歸口管理，在國家計劃單列，實行承包經營，獨立核算，自負盈虧。1990年1月，經國務院批準，以中國北方工業(yè)（集團）總公司為基礎組建中國兵器工業(yè)總公司。為推進軍品對外貿易，擴大軍品出口，1989年9月，中央決定成立國務院、中央軍委軍品出口工作領導小組，主要負責領導和管理軍品外貿工作。為了提高統(tǒng)籌國防科技工業(yè)發(fā)展和解決軍民結合等重大問題的決策能力，1989年10月，黨中央決定成立國務院、中央軍委專門委員會，取代中共中央專門委員會，仍簡稱中央專委，國務院總理李鵬任主任，國務院副總理姚依林、中央軍委副主席劉華清任副主任，辦公室設在國防科工委，負責日常工作。

3．轉型階段

1991年初，鄧小平視察南方，圍繞市場經濟問題發(fā)表了一系列重要談話，明確回答了改革開放以來困擾和束縛人們思想的許多重大認識問題。1992年10月，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，同時，要求按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，對行政管理體制進行改革。

根據(jù)十四大會議精神，1993年6月，第八屆全國人大第1次會議決定，撤銷航空航天工業(yè)部，組建中國航空工業(yè)總公司和中國航天工業(yè)總公司(對外交往中，可使用國家航天局的名義)；撤銷機械電子工業(yè)部，分別組建機械工業(yè)部和電子工業(yè)部。至此，原6個獨立的軍工部門，除電子工業(yè)部以外，其余5個均由政府行政部門變?yōu)檐娒窠Y合的國務院直屬經濟實體（中國船舶工業(yè)總公司、中國核工業(yè)總公司、中國兵器工業(yè)總公司、中國航空工業(yè)總公司、中國航天工業(yè)總公司）。國防科工委的職能也隨之發(fā)生變化，總體上只管軍、不管民，只管軍品任務和武器裝備研制、生產業(yè)務，不管軍工單位（軍工部門、企業(yè)與科研院所），這標志著我國國防科技工業(yè)向社會主義市場經濟轉軌邁出了重要一步。

為了加強軍隊裝備工作的統(tǒng)一領導，改變裝備管理“條塊分割”“多頭分散”“工作脫節(jié)”的狀況，加強軍隊武器裝備工作的集中統(tǒng)管，1992年9月，總參謀部下發(fā)《關于裝備部體制編制調整精簡實施方案》的通知，決定將全軍武器裝備維修計劃及維修費管理工作，由總后勤部劃歸總參謀部，由總參裝備部歸口管理；總參裝備部增設裝備維修計劃局，具體負責裝備維修相關業(yè)務，實現(xiàn)裝備購置工作與裝備維修工作的相互結合和統(tǒng)一領導。1993年12月，中央軍委下發(fā)《關于局部調整全軍武器裝備工作分工問題的規(guī)定》，決定局部調整全軍武器裝備工作分工：一是全軍武器裝備建設在中央軍委領導下，由總參謀部抓總，統(tǒng)一規(guī)劃計劃和組織協(xié)調；二是總后軍械部并入總參兵種部，全軍軍械工作由總參負責；三是軍區(qū)后勤部軍械部與司令部兵種部負責裝備保障的機構合編為軍區(qū)司令部裝備技術部，統(tǒng)一管理軍械、裝甲、工程、防化裝備的技術保障工作；四是后方軍械倉庫管理工作分別由總后司令部軍械倉庫管理局和軍區(qū)后勤司令部軍械倉庫管理處負責；五是集團軍以下部隊成立裝備技術部(處)，統(tǒng)一負責軍械、裝甲、工程、防化、汽車五大裝備的技術保障工作。

1997年，黨的十五大作出繼續(xù)深化經濟改革的決定，同時要求加快政府機構改革，為推動經濟體制改革創(chuàng)造條件。1998年3月，第九屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，決定以國家計委國防司為基礎，將原國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能合并，組建新的國防科工委，由國務院直接領導，主要負責組織管理國防科技工業(yè)計劃、政策、標準及法規(guī)的制定與執(zhí)行情況監(jiān)督；同時，成立國防科工委科學技術委員會(簡稱國防科工委科技委)，由若干名專職委員和兼職委員組成，作為國防科工委的高級技術顧問班子。此外，還以郵電部和電子工業(yè)部為基礎組建信息產業(yè)部，負責軍工電子的行業(yè)管理。1999年7月，為更好地適應國防建設需要和社會主義市場經濟體制的要求，按照政企分開、軍民結合、適度競爭以及科研力量相對集中的原則，將核、航空、航天、兵器、船舶等5個軍工總公司一分為二，改組為10個集團公司(中國船舶工業(yè)集團、中國船舶重工集團、中國核工業(yè)集團、中國核工業(yè)建設集團、中國兵器工業(yè)集團、中國兵器裝備集團、中國航天科技集團、中國航天機電集團、中國航空工業(yè)第一集團、中國航空工業(yè)第二集團)，在國家計劃中單列戶頭，領導班子由中央組織部管理，行業(yè)管理由新的國防科工委負責，資產與財務、企業(yè)改革、勞動工資、外事外貿等工作由國土資源部、財政部、經濟體制改革委員會、勞動和社會保障部、對外貿易經濟合作部等相關部門管理。由此使各集團公司轉變?yōu)榫哂歇毩⒗娴氖袌龈偁幹黧w。

與政府機構改革相適應，根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，1998年4月，中央軍委決定，以原國防科工委為基礎，將總參裝備部以及總參、總后的有關單位合并，成立中央軍委領導下主管全軍武器裝備建設的領導機關——中國人民解放軍總裝備部，主要負責制定武器裝備的政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和科研采購計劃，組織領導全軍裝備的科研、保障及勤務工作等。總裝備部的成立，改變了我軍延續(xù)40年之久的三總部領導體制和多頭分散的裝備管理體制，為進一步強化全軍裝備建設的集中統(tǒng)一領導和加快武器裝備發(fā)展提供了組織保證。此后，各軍兵種、各大軍區(qū)，直至部隊團以上單位陸續(xù)成立了各級相應的裝備管理部門。

上述調整改革，是我國國防科技工業(yè)和武器裝備管理史上最大的一次變革，特別是新的國防科工委、總裝備部及10大軍工集團公司的成立，較好地解決了軍隊與政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與市場的關系，初步實現(xiàn)了由計劃經濟模式向市場經濟模式的過渡和轉型。

（三）優(yōu)勢和局限

自1978年底改革開放以來，我國國防科技工業(yè)和武器裝備管理體制經歷了整頓、探索、轉型3個階段，先后進行了4次大的改革和多次小的調整，從改革開放前的國防科委負責尖端武器科研生產、國防工辦負責常規(guī)武器科研生產、總參謀部負責裝備規(guī)劃與調配、總后勤部負責裝備保障的管理體制，到20世紀90年代初的總參謀部主管全軍裝備建設規(guī)劃與組織協(xié)調、國防科工委主管裝備科研生產的管理體制，再到上個世紀末的總裝備部領導全軍武器裝備工作、國防科工委管理國防科技工業(yè)及軍工企業(yè)科研生產的管理體制，初步完成了由計劃經濟管理模式向市場經濟管理模式的轉變。

綜觀這一時期我國國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理體制的發(fā)展演變情況，主要有以下特點：

由軍政不分逐步走向軍政分離。改革開放前，在中央一級負有國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理職能的部門或機構，如國防工辦、國防科委、總參謀部、總后勤部、第二至第七機械工業(yè)部等，都分屬于軍隊和政府兩大不同系統(tǒng)，職能交叉、多頭管理的問題始終沒有較好地解決。經過改革開放后的一系列調整改革，最終形成了兩個分屬軍政兩大系統(tǒng)的抓總機構——中央軍委領導下的總裝備部和國務院領導下的國防科工委，較好地解決了軍政不分、職能交叉給管理帶來的諸多矛盾和問題。

從政企不分逐步走向政企分開。這一時期，為了適應市場經濟的要求，首先，國家本著強化宏觀調控、減少微觀干預的原則，對管理核、航空、航天、兵器、船舶工業(yè)建設的各軍工專業(yè)部門進行了一系列調整改革，先是把它們逐步改組為軍工集團總公司，退出國務院序列；爾后，又剝離其承擔的政府職能，使其成為獨立核算、自負盈虧的經濟實體；最后，又把這五大軍工總公司一分為二，改組為10個軍工集團，政企分開取得了階段性成果，初步實現(xiàn)了由政府管理部門到市場經濟主體的轉變。

從軍民割裂逐步走向軍民結合。長期以來，由于單純強調國防科技工業(yè)建設的軍事導向，不注重發(fā)揮其服務經濟的功能，致使國防科技工業(yè)逐漸變成了脫離國家整體規(guī)劃的“另外一個天地”。1982年1月，鄧小平提出了“軍民結合、平戰(zhàn)結合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”十六字方針，通過加速軍工技術向民用轉移、大力發(fā)展民品科研生產等舉措，國防科技工業(yè)逐步走向經濟建設“主戰(zhàn)場”。1989年11月召開的全國軍民結合工作會議提出，把國防科技工業(yè)作為國民經濟的有機組成部分進行統(tǒng)籌規(guī)劃，納入國家整個經濟、技術和社會發(fā)展的軌道，由此將軍民結合上升到國家計劃的高度，為進一步推進軍民結合開辟了廣闊的空間。

從產研脫節(jié)逐步走向產研結合。自20世紀60年代以來，武器裝備的科研經費與生產經費，分別來自不同的渠道。經費渠道的分開，導致工作上的脫節(jié)。其間，雖然也針對這個問題在部門職能和相互關系方面進行過一些調整，但產研脫節(jié)的狀況并沒有得到實質性改善。改革開放后，成立總裝備部，優(yōu)化了裝備經費供應渠道，為產研結合奠定了體制基礎；各軍工行業(yè)的機構重組特別是集國防科研和生產任務于一體的各軍工集團總公司的組建，為產研結合提供了組織保證，使國防科技工業(yè)建設逐步走上產研結合的發(fā)展道路。

從供需一體逐步走向供需分離。長期以來，政府的干預和調節(jié)是資源配置的唯一方式。在國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理方面，政府按照計劃將建設經費撥給工業(yè)部門及科研單位，組織研制生產，并交付部隊使用。政府即是裝備建設的投資者，也是武器裝備的購買者，即控制著裝備需求，又控制著裝備供應。這種供需一體的管理體制，必然導致需要與可能脫節(jié)，建設效益低下。改革開放以后，通過改革經費撥款辦法、實行合同制等措施，使供應與需求逐步分離。1998年成立總裝備部和新的國防科工委后，國務院、中央軍委明確規(guī)定，總裝備部業(yè)務歸口的裝備使用部門與國防科工委歸口管理的軍工科研生產單位，是裝備訂貨與組織生產的關系，是需要與供給的關系，使國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理逐步走上了供需分離的發(fā)展道路。

這一時期，國防科技工業(yè)和武器裝備建設管理體制調整改革，是在我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉換的大背景下進行的，是新中國成立以來力度最大、影響最為深遠的改革。但由于受思想認識、傳統(tǒng)文化及集團利益等因素的制約，改革還不夠全面和深入，突出表現(xiàn)為：一是政府職能轉變還不夠到位，政府部門對企業(yè)管得過細、干預過多的問題依然存在；二是“軍民結合”的體制壁壘依然存在，國防科技工業(yè)“另外一個天地”的問題還沒有從根本上得到解決；三是國防科技工業(yè)領域內部相互隔絕、各自為政的問題還很嚴重，重復建設、效益低下的狀況比較普遍，行業(yè)壟斷問題依然比較嚴重；四是裝備工作中的分散管理、分段管理等問題仍比較突出，與全系統(tǒng)全壽命管理的要求還有相當大的差距；五是裝備建設法規(guī)制度還不健全，以市場機制為基礎的裝備工作運行機制尚未形成。（未完待續(xù)）