對(duì)我國能源動(dòng)員的歷史考察*

李 健

預(yù)知大道，必先為史。能源發(fā)展始終是在一定的歷史背景和國家方針下進(jìn)行的，能源發(fā)展歷史中蘊(yùn)含著國家對(duì)處理能源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國防關(guān)系的實(shí)踐，蘊(yùn)含著能源動(dòng)員領(lǐng)域的探索，值得考察和研究。新中國成立后，我國能源發(fā)展的歷程大致經(jīng)歷三個(gè)階段。在歷史方位中探索能源發(fā)展以及能源動(dòng)員建設(shè)的脈絡(luò)，有利于為新時(shí)代軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備提供理論和實(shí)踐的有益借鑒。

一、恢復(fù)、建設(shè)階段

從1949年新中國成立至改革開放前，我國的能源發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、國內(nèi)環(huán)境復(fù)雜，且面臨復(fù)雜的國際局勢(shì)。這一時(shí)期，黨和國家高度重視能源建設(shè)，能源基礎(chǔ)建設(shè)得以快速發(fā)展，能源動(dòng)員也在摸索中逐漸發(fā)展。

（一）黨和國家高度重視能源工業(yè)問題

新中國成立初期，國家的各項(xiàng)建設(shè)百廢待興。從國民黨政府接管過來的能源工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)落后、能力低下，不能為新中國國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供足夠的能源支撐。這一問題受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。毛澤東提出，“沒有現(xiàn)代化的工業(yè)，哪有現(xiàn)代化的國防”；并從國防建設(shè)需要的角度指出“必須發(fā)展工業(yè)”，根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義國家的目標(biāo)要求，提出要重點(diǎn)建設(shè)煤、電、油等動(dòng)力工業(yè)。周恩來也指出：“國防工業(yè)是要在重工業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展的?！碑?dāng)時(shí)，煤炭、電力、石油工業(yè)被稱為“先行工業(yè)”，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，這些能源工業(yè)必須配合其他工業(yè)的發(fā)展并走在其他工業(yè)的前面，并在政策制定、基礎(chǔ)建設(shè)、資金投入等方面，重點(diǎn)向能源工業(yè)傾斜。由此，我國的能源工業(yè)得以迅速發(fā)展。

從1952年底至1954年，我國和蘇聯(lián)陸續(xù)商定了156項(xiàng)援建項(xiàng)目，并在“一五”（1953～1957年）計(jì)劃中予以頒布。計(jì)劃綱要中指出，只有建立起現(xiàn)代化的電力工業(yè)、燃料動(dòng)力，基本化學(xué)工業(yè)等，才可能制造現(xiàn)代化的武器，裝備保衛(wèi)祖國的戰(zhàn)士，使國防更鞏固。同時(shí)指出，要適當(dāng)擴(kuò)大一些例如煤礦、石油、鐵路等必要的建設(shè)。在能源和工業(yè)布局上，黨中央指出，為適應(yīng)國防安全，能源企業(yè)的布置要適當(dāng)分散。根據(jù)當(dāng)時(shí)沿海各省的工業(yè)產(chǎn)值占全國工業(yè)產(chǎn)值的70%以上的情況，提出要使工業(yè)接近能源的產(chǎn)區(qū)和消費(fèi)地區(qū)，并使工業(yè)分布適合于鞏固國防的條件。周恩來在《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃的建議的報(bào)告》中還提出，要增加后備力量，健全包括能源資源在內(nèi)的物資儲(chǔ)備制度。

1960年以后，面對(duì)我國周邊安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，在“三五”（1966～1970年）期間，黨中央提出“以備戰(zhàn)為中心”的指導(dǎo)思想，毛澤東提出“備戰(zhàn)、備荒、為人民”。毛澤東在聽取“三五”計(jì)劃匯報(bào)時(shí)指出，“農(nóng)業(yè)和國防是兩個(gè)拳頭”，要使拳頭有勁，屁股就要坐穩(wěn)，屁股就是基礎(chǔ)工業(yè)；在同年5月又提出，要在“西南形成冶金、國防、石油、鐵路、煤、機(jī)械工業(yè)基地”。“三五”計(jì)劃（草案）提出了“必須立足于戰(zhàn)爭(zhēng)，從準(zhǔn)備大打、早打出發(fā)，積極備戰(zhàn)，把國防建設(shè)放在第一位，加快三線建設(shè)”的方針?！八奈濉保?971～1975年）期間，延續(xù)了“三五”的備戰(zhàn)和“三線建設(shè)”為中心的方針，提出“用打仗的觀點(diǎn)，觀察一切，檢查一切，落實(shí)一切”，主要任務(wù)是狠抓戰(zhàn)備，狠抓軍工、基礎(chǔ)工業(yè)和交通運(yùn)輸建設(shè)。

（二）重點(diǎn)發(fā)展能源基礎(chǔ)建設(shè)

能源工業(yè)是國民和國防經(jīng)濟(jì)的重要支柱，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全和社會(huì)穩(wěn)定。新中國成立后，我國能源工業(yè)百廢待興。1949年全國的原油產(chǎn)量?jī)H有12萬噸，其中人造油5萬噸，原油產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國內(nèi)需求，軍隊(duì)用油90%依靠國外（主要是蘇聯(lián)）進(jìn)口；全國發(fā)電裝機(jī)容量只有1850兆瓦，發(fā)電量4.3萬億瓦時(shí)；煤炭3243萬噸。在這種情況下，我國的能源動(dòng)員能力非常低，難以保障戰(zhàn)爭(zhēng)需要。在抗美援朝作戰(zhàn)中，我方油料供應(yīng)只能靠從國外進(jìn)口油料保障。

在三年國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期（1949～1952年），隨著國家的重視和持續(xù)投入，我國的能源工業(yè)發(fā)展迅速。除了軍民通用油料外，20世紀(jì)50年代生產(chǎn)出航空汽油、坦克柴油和艦用燃料油，60年代生產(chǎn)出噴氣燃料，1965年實(shí)現(xiàn)航空油料自給自足，80年代實(shí)現(xiàn)軍油標(biāo)準(zhǔn)向國際標(biāo)準(zhǔn)靠攏。20世紀(jì)六七十年代，隨著大慶、勝利等油田的開發(fā)和國家的重點(diǎn)投入，大慶、勝利、南京、東方紅、荊門等煉油廠相繼建成投產(chǎn)。1978年，產(chǎn)出原油1.04億噸，比1949年增長(zhǎng)約867倍。石油制品基本滿足國內(nèi)需要。

“二五”（1958～1962年）期間，我國繼續(xù)加強(qiáng)以重工業(yè)為中心的工業(yè)建設(shè)?！岸濉币?guī)劃中指出，要積極發(fā)展電力工業(yè)、煤炭工業(yè)建設(shè)，加強(qiáng)工業(yè)中的落后部門——石油工業(yè)、化學(xué)工業(yè)的建立。在1963～1965年的“過渡階段”，主要是恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。李富春在《關(guān)于第二個(gè)五年計(jì)劃后兩年的調(diào)整計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告》中提出，要貫徹中央在1960年對(duì)國民經(jīng)濟(jì)工作提出以調(diào)整為中心的調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高的方針，適當(dāng)降低重工業(yè)品的生產(chǎn)量。同時(shí)，根據(jù)加強(qiáng)國防的要求，進(jìn)行為國防工業(yè)服務(wù)的新型燃料、設(shè)備的試制和生產(chǎn)。到1965年，煤炭工業(yè)重回正軌，我國石油產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)自給，電力建設(shè)逐步恢復(fù)。

“四五”期間，延續(xù)“三五”的備戰(zhàn)和“三線建設(shè)為中心”的方針，能源基礎(chǔ)建設(shè)在逆境中發(fā)展。“大三線”建設(shè)了32個(gè)火電廠，基本形成西南、西北和中南地區(qū)的電網(wǎng)。1973年，逐步調(diào)整了“以備戰(zhàn)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，開始強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益。但是，由于“文革”的沖擊，能源基礎(chǔ)建設(shè)受到一定影響，一些既定的建設(shè)和生產(chǎn)目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。

（三）能源動(dòng)員在狠抓“備戰(zhàn)”中摸索起步

我國很早就開始重視能源動(dòng)員工作。1954年，陳云在《關(guān)于第一個(gè)五年計(jì)劃的幾點(diǎn)說明》中說，“為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展國防工業(yè)的計(jì)劃，很多民用工業(yè)就必須跟上”①郭德宏：《歷史的跨越——“一五”至“十一五”規(guī)劃搖籃》，52頁，北京：中共黨史出版社，2006。，并進(jìn)一步指出，我國重工業(yè)中存在的問題是國防工業(yè)突出，石油工業(yè)落后，煤、電緊張。石油工業(yè)的發(fā)展趕不上需要，石油的供應(yīng)不僅第一個(gè)五年計(jì)劃，就是第二個(gè)五年計(jì)劃也是不夠的，必須大力發(fā)展。

基于油料在作戰(zhàn)中的重要作用，我國對(duì)油料的動(dòng)員尤其重視。1955年8月1日，解放軍總參謀部確定，應(yīng)當(dāng)制訂并向國家計(jì)劃委員會(huì)提出關(guān)于在戰(zhàn)爭(zhēng)第一年所需要的武器裝備、彈藥、軍事技術(shù)裝備和軍用物資的動(dòng)員申請(qǐng)書，特別是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)第一年消耗的油料和器材概要標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。國家在蘇聯(lián)援建項(xiàng)目選址上，也重點(diǎn)考慮了國防安全和戰(zhàn)時(shí)能源動(dòng)員等因素。

20世紀(jì)六七十年代，著眼于“備戰(zhàn)備荒”，北京東方紅、湖南長(zhǎng)嶺、湖北荊門、山東勝利等煉油廠相繼建成投產(chǎn)。1976年，格爾木到拉薩的輸油管線建成輸油，解決了西藏地區(qū)軍民用油問題。在此基礎(chǔ)上，軍隊(duì)加強(qiáng)對(duì)能源潛力的調(diào)查與研究。1970年9月，北京軍區(qū)后勤部召集河北、山西等地石油公司，專題研究了建立軍民結(jié)合油料供應(yīng)點(diǎn)的布局和管理問題。

我國的能源動(dòng)員實(shí)踐主要體現(xiàn)在作戰(zhàn)時(shí)的油料動(dòng)員方面。新中國成立后，專用油料品種和需求迅速上升，油料動(dòng)員工作的重要性逐步凸顯出來。1950年的抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)中油料消耗較多。其軍用油料的來源：一是動(dòng)員全國抽調(diào)，供應(yīng)前線需要；二是發(fā)揮東北總后方基地的作用，將東北所有的地方油庫由東北軍區(qū)統(tǒng)一管理，并將鐵路沿線的油罐收歸軍用；三是從國外訂購籌措。

1962年10～11月的中印邊境自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)，由于作戰(zhàn)行動(dòng)在高寒山區(qū)進(jìn)行，油料和油料器材無法就地取給，油料動(dòng)員便發(fā)揮了作用。作戰(zhàn)期間，相關(guān)部門總共動(dòng)員了地方的930多輛車運(yùn)送油料。為確保戰(zhàn)時(shí)包括油料在內(nèi)的后勤物資的運(yùn)輸，國家和軍隊(duì)于50年代初（特別是1959年8月中印關(guān)系緊張后）就在新疆和西藏進(jìn)行大規(guī)模的公路建設(shè)。當(dāng)時(shí)，美國軍事評(píng)論員鮑得溫在《紐約時(shí)報(bào)》上發(fā)表文章說：“中國邊防部隊(duì)的供應(yīng)工作做得十分出色”，“在這樣一個(gè)地區(qū)，供應(yīng)這樣一支軍隊(duì)，的確是一件了不起的事?！雹趶堖B松：《近現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)后勤史》，295頁，北京：海潮出版社，2003。

二、改革、發(fā)展階段

1978年以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和改革開放的推進(jìn)，我國能源發(fā)展取得了巨大成就，能源動(dòng)員能力也逐步提升。

（一）能源管理體制在改革中不斷調(diào)整

1978年，原來的石油化學(xué)工業(yè)部拆分為石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部，1979年，水利電力部拆分為水利部和電力工業(yè)部。1980年，在國務(wù)院成立國家能源委員會(huì)，協(xié)調(diào)煤炭、石油和電力三個(gè)部門的工作。1982年，能源委員會(huì)撤銷，石油工業(yè)部下成立中國海洋石油總公司。1983年7月，成立中國石油化學(xué)總公司，煉油化工業(yè)務(wù)從石油工業(yè)部分離。1988年，成立國家能源部，撤銷原來的煤炭工業(yè)部、石油化學(xué)工業(yè)部、水利電力部和核工業(yè)部，恢復(fù)水利部，同年9月，成立中國石油天然氣總公司。1993年，能源部撤銷，1998年，重組成立中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國石油化工集團(tuán)公司。1998年，撤銷煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部，在國家經(jīng)貿(mào)委下設(shè)煤炭工業(yè)局、石油化學(xué)工業(yè)局和電力司，2001年，煤炭和石油工業(yè)局撤銷。1998年，核電管理的職能從國家計(jì)委劃到國防科工委負(fù)責(zé)。

（二）能源工業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中全面發(fā)展

改革開放后的能源工業(yè)發(fā)展主要以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，以市場(chǎng)手段為主導(dǎo)?！拔逦濉保?976～1980年）期間，能源發(fā)展政策不斷修改調(diào)整，能源工業(yè)緩慢恢復(fù)。1980年，鄧小平在研究制定“六五”（1981～1985年）規(guī)劃時(shí)提出，“能源是經(jīng)濟(jì)的首要問題”。從“六五”規(guī)劃開始，能源發(fā)展的內(nèi)容開始單獨(dú)列章。1981年，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人指出，能源要有適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)規(guī)模，為以后的發(fā)展做必要準(zhǔn)備。國家的投資首先搞鐵路，其次是能源，在基本條件上國家要下功夫搞。1982年，中共十二大確立了從1981年至20世紀(jì)末的經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)和步驟，要求著重解決好包括能源在內(nèi)的五大問題，提出“兩步走”戰(zhàn)略，確定“能源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)”；還提出要集中力量搞好以能源、交通為中心的重點(diǎn)建設(shè)，所有地方、部門和單位的國家預(yù)算外收入，城鎮(zhèn)大的集體所有制經(jīng)濟(jì)組織納稅后的利潤(rùn)，除少數(shù)免于征收的項(xiàng)目外，一律按一定比例向國家交納能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金①郭德宏：《歷史的跨越——“一五”至“十一五”規(guī)劃搖籃》，418頁，北京：中共黨史出版社，2006。?！?976年至1985年發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃綱要》提出，能源方面要建設(shè)8大煤炭基地、10大油氣田、30個(gè)大電站。到1980年底，我國能源產(chǎn)量穩(wěn)步上升，產(chǎn)出原煤6.2億噸、原油10595萬噸。

“七五”（1986～1990年）計(jì)劃提出：能源工業(yè)的發(fā)展要以電力為中心，要積極發(fā)展水電，大力開發(fā)火電，有重點(diǎn)有步驟地建設(shè)核電站?！捌呶濉逼陂g，國家繼續(xù)加大對(duì)能源的投資，使其投資額占到基建總投資的27.9%，達(dá)到歷史最高，能源產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)?！鞍宋濉保?991～1995年）計(jì)劃強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)加強(qiáng)能源等基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有計(jì)劃地新建、擴(kuò)建和改建一批大中型電站、煤礦、油田等工程，使能源工業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1993年，我國成為石油凈進(jìn)口國，開始關(guān)于“能源安全”的討論。1996年通過的《“九五”（1996～2000年）計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，確立了以發(fā)展電力為中心，以煤炭為基礎(chǔ)，加強(qiáng)石油、天然氣開發(fā)，積極發(fā)展新能源，改善能源結(jié)構(gòu)的能源發(fā)展方針，并提出了加強(qiáng)石油儲(chǔ)備的問題。《綱要》還確定了要集中必要力量建設(shè)南水北調(diào)工程，三峽工程，山西、陜西、內(nèi)蒙古煤炭基地等一大批能源大型工程。到2000年，我國的煤炭、發(fā)電、原油產(chǎn)量分別居世界第一、第二和第五。

（三）能源動(dòng)員在行動(dòng)實(shí)踐中迎接挑戰(zhàn)

1990年，能源部修訂了原電力工業(yè)部1979年頒發(fā)的《國防供用電管理辦法》，頒發(fā)了新的《國防軍工供用電管理辦法》。該辦法對(duì)加強(qiáng)國防相關(guān)單位供用電管理予以進(jìn)一步明確，區(qū)分平時(shí)電力使用和戰(zhàn)時(shí)電力動(dòng)員。1990年2月頒布的《軍事設(shè)施保護(hù)法》中，將用于軍事目的的輸電線路、輸油管道列入保護(hù)范疇。為保障部隊(duì)各項(xiàng)戰(zhàn)備訓(xùn)練和生活，解決部隊(duì)用電中出現(xiàn)的問題，國務(wù)院辦公廳和中央軍委辦公廳于1993年5月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于保障軍隊(duì)用水用電問題的通知》。1990年2月頒布的《軍事設(shè)施保護(hù)法》（2009年8月修訂）中將用于軍事目的的輸電線路、輸油管道列入保護(hù)范疇。2001年1月頒布的《軍事設(shè)施保護(hù)法實(shí)施辦法》第五章提出輸油管道的保護(hù)措施。1994年，經(jīng)黨中央、國務(wù)院和中央軍委批準(zhǔn)成立國防動(dòng)員委員會(huì)，并將包括能源在內(nèi)的重要物資的動(dòng)員職能劃歸經(jīng)濟(jì)動(dòng)員范疇。1996年10月頒布的《人民防空法》第二章、第六章規(guī)定了與能源和能源動(dòng)員相關(guān)的內(nèi)容。1997年3月頒布的《國防法》在第八章第四十六條規(guī)定了國家要建立包括能源在內(nèi)的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度。

這一時(shí)期，能源動(dòng)員的實(shí)踐突出表現(xiàn)在對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)和非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中。1979年2月17日至3月16日的對(duì)越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)中，消耗油料約十幾萬噸。參戰(zhàn)部隊(duì)的機(jī)械化程度和火力密度提高，機(jī)動(dòng)頻繁，油料消耗強(qiáng)度大；作戰(zhàn)在上千公里的幾個(gè)方向展開，油料供應(yīng)難度大；戰(zhàn)區(qū)內(nèi)道路少、路況差，油料運(yùn)輸困難。油料動(dòng)員方面開展的工作主要有：一是為減少油料供應(yīng)品種，便于動(dòng)員和保障，戰(zhàn)時(shí)盡可能使用通用油料；二是征用地方支前車輛加油，由征用部隊(duì)后勤運(yùn)輸部門簽署證明，臨時(shí)動(dòng)員的支前車輛由地方支前辦公室證明，動(dòng)員地方車輛上萬輛、出車30余萬次運(yùn)輸包括油料在內(nèi)的物資①《新中國國防動(dòng)員建設(shè)發(fā)展研究》，69頁，北京：軍事科學(xué)院，2007。；三是動(dòng)員地方運(yùn)輸部門，提高運(yùn)送能力。

1998年的抗洪搶險(xiǎn)中，國家相關(guān)部門協(xié)調(diào)動(dòng)員地方的加油站上百個(gè)。其中，廣州軍區(qū)動(dòng)員了一定數(shù)量的地方煉油廠、油庫、加油站，并協(xié)調(diào)動(dòng)員地方出動(dòng)加油船保障部隊(duì)油料供應(yīng)；沈陽軍區(qū)動(dòng)員地方幾十個(gè)加油站保障部隊(duì)需要；南京軍區(qū)協(xié)調(diào)利用地方油庫、煉油廠、加油站，為部隊(duì)提供24小時(shí)全天候加油服務(wù)，并協(xié)調(diào)相關(guān)煉油廠對(duì)碼頭的加油設(shè)施予以適應(yīng)性改造，確保舟艇部隊(duì)快速加油的需要；空軍部隊(duì)動(dòng)員了湖南、湖北、黑龍江、吉林等省的地方加油站供應(yīng)汽油、柴油，調(diào)用了東方、北方航空公司等單位的加運(yùn)油車210臺(tái)次。這些由國家和軍隊(duì)相關(guān)部門組織的強(qiáng)有力的能源動(dòng)員活動(dòng)，為抗洪部隊(duì)順利完成救災(zāi)任務(wù)提供了充足、快速、高效的能源，在和平時(shí)期展現(xiàn)了國家較強(qiáng)的能源動(dòng)員能力。

三、探索、推進(jìn)階段

20世紀(jì)90年代之后，我國能源經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到很大的提升，但能源生產(chǎn)的速度仍然跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。石油的對(duì)外依存度不斷上升，到2012年達(dá)到58.7%，能源安全問題越來越突出，能源動(dòng)員問題逐步引起國家的高度重視。特別是2012年后，習(xí)近平主席在不同場(chǎng)合，針對(duì)能源問題組織人員進(jìn)行多次專題研究，并作出重要指示，為能源發(fā)展和能源動(dòng)員建設(shè)指明了發(fā)展方向。

（一）能源體制改革不斷深化

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對(duì)能源領(lǐng)域的體制進(jìn)行不斷調(diào)整改革。總體上看，能源管理體制的改革主要是在石油、電力和煤炭領(lǐng)域，由原來政企合一的行政、計(jì)劃管理體制向政企分開的市場(chǎng)化管理體制推進(jìn)。2001年，撤銷國家煤炭工業(yè)局、石油工業(yè)局，能源行業(yè)的管理由國家經(jīng)貿(mào)委和計(jì)委的相關(guān)部門負(fù)責(zé)。2003年，撤銷國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，成立了發(fā)展和改革委員會(huì)，管理煤炭、石油天然氣、電力行業(yè)發(fā)展。2004年7月，國務(wù)院討論并原則上通過《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004～2020年）》，提出解決能源問題的八項(xiàng)舉措，其中重視能源安全是內(nèi)容之一。2005年，成立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。2008年，撤銷能源領(lǐng)導(dǎo)小組，在發(fā)改委下成立國家能源局，管理煤炭、石油天然氣、電力（含核電）、新能源和可再生能源等。原國防科工委的核電職能轉(zhuǎn)入國家能源局，核電管理重歸“民管”。2010年，成立國家能源委。2013年，電監(jiān)會(huì)并入能源局。與此同時(shí)，《電力法》《煤炭法》等能源領(lǐng)域的法規(guī)相繼出臺(tái)。

經(jīng)過持續(xù)不斷地調(diào)整和改革，我國的能源管理初步實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，但管理關(guān)系仍未完全理順，管理職能仍有重復(fù)交叉，運(yùn)行機(jī)制仍不夠科學(xué)。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為能源領(lǐng)域深化改革指明了方向，能源領(lǐng)域的體制調(diào)整將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家大部制改革繼續(xù)進(jìn)行。

（二）能源基礎(chǔ)建設(shè)持續(xù)投入

“十五”（2001～2005年）規(guī)劃明確提出，建立國家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，維護(hù)國家能源安全。石油工業(yè)“十五”規(guī)劃提出，逐步建立和完善國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，保障國家石油供應(yīng)安全。在此期間，國家繼續(xù)加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高度重視資源戰(zhàn)略問題，并將石油作為重要問題予以強(qiáng)調(diào)。經(jīng)過5年的建設(shè)，能源供給能力不斷提高，國家初步形成以煤炭為主體、電力為中心，石油天然氣、新能源和可再生能源全面發(fā)展的能源供應(yīng)格局。能源運(yùn)輸體系初步建立，原油、成品油形成北油南運(yùn)、西油東運(yùn)的區(qū)域性管網(wǎng)，西電東送效果顯著。

“十一五”（2006～2010年）規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)，要加快國家石油儲(chǔ)備體系建設(shè)，增強(qiáng)儲(chǔ)備能力。5年間，建成了13個(gè)大型煤炭基地；原油產(chǎn)量居世界第五，千萬噸級(jí)的煉油廠達(dá)到18座，國家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備一期的4個(gè)基地相繼建成使用，二期項(xiàng)目相繼開工；基本實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，電網(wǎng)規(guī)模為世界第一。我國成為世界能源大國，一次能源生產(chǎn)總量躍居世界第一，消費(fèi)總量世界第二。

“十二五”（2011～2015年）規(guī)劃提出，統(tǒng)籌規(guī)劃全國能源開發(fā)布局和建設(shè)重點(diǎn)，建設(shè)山西、鄂爾多斯盆地、內(nèi)蒙古東部地區(qū)、西南地區(qū)和新疆五大國家綜合能源基地，在東部沿海和中部部分地區(qū)發(fā)展核電；合理規(guī)劃建設(shè)能源儲(chǔ)備設(shè)施，完善石油儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)天然氣和煤炭?jī)?chǔ)備與調(diào)峰應(yīng)急能力建設(shè)；加快西北、東北、西南和海上進(jìn)口油氣戰(zhàn)略通道建設(shè)，完善國內(nèi)油氣主干管網(wǎng)；加快現(xiàn)代電網(wǎng)體系建設(shè)，擴(kuò)大西電東送規(guī)模。2011年，國家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備方案獲批準(zhǔn)，發(fā)改委確定了7家煤炭企業(yè)、3家電力企業(yè)及8個(gè)港口為第一批儲(chǔ)備點(diǎn)，并開始建設(shè)。2012年，能源局發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)民企參與國家重點(diǎn)能源項(xiàng)目建設(shè)。據(jù)國土資源部報(bào)告，我國石油的年產(chǎn)量已達(dá)到2.05億噸，煤炭36.6億噸，發(fā)電量4.94萬億千瓦時(shí)，油氣管網(wǎng)建設(shè)形成橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、覆蓋全國、連通海外的管網(wǎng)。我國在一次能源大量進(jìn)口的情況下，能源自給率維持在90%以上。

“十三五”（2016～2020年）規(guī)劃提出，要完善能源安全儲(chǔ)備制度，并通過建立風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警機(jī)制，提高能源等方面的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（三）能源動(dòng)員探索穩(wěn)中求進(jìn)

2001年3月，朱镕基在《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》中提出，“高度重視資源戰(zhàn)略問題”，“能源特別是石油問題，是資源戰(zhàn)略的一個(gè)重要問題”，“盡快建立石油等戰(zhàn)略資源的儲(chǔ)備制度”①郭德宏：《歷史的跨越——“一五”至“十一五”規(guī)劃搖籃》，1065頁，北京：中共黨史出版社，2006。。這是在國民經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃綱要首次強(qiáng)調(diào)能源儲(chǔ)備問題。能源儲(chǔ)備、能源安全等與能源動(dòng)員相關(guān)的問題，開始引起國家領(lǐng)導(dǎo)人重視。胡錦濤在2009年7月24日中央政治局集體學(xué)習(xí)上指出：“完善國防動(dòng)員體系，不斷開創(chuàng)軍民融合式發(fā)展的新局面。”能源作為重要的戰(zhàn)略物資，既關(guān)系到國計(jì)民生，又是保障國防和軍隊(duì)建設(shè)需要的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了軍民融合的顯著特點(diǎn)，決定了其動(dòng)員建設(shè)符合國防動(dòng)員軍民融合式發(fā)展所要求的優(yōu)勢(shì)資源共享、軍民雙向互動(dòng)、價(jià)值取向雙重的基本特征。能源動(dòng)員不僅是國防動(dòng)員的基本內(nèi)容，更是在國防動(dòng)員領(lǐng)域貫徹軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略的重要結(jié)合點(diǎn)。2011年，軍委領(lǐng)導(dǎo)提出：“要搞好重要戰(zhàn)略物資的聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)供”，“要提高重點(diǎn)城市的防控抗毀能力，在能源基地、油氣管網(wǎng)、通信樞紐、輸變電網(wǎng)絡(luò)、核能水力發(fā)電設(shè)施等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，兼顧戰(zhàn)時(shí)防護(hù)功能建設(shè)”。②《實(shí)現(xiàn)富國和強(qiáng)軍的統(tǒng)一——中央軍委委員、國務(wù)委員兼國防部長(zhǎng)梁光烈談中國特色軍民融合式發(fā)展之路》，《紫光閣》，2011（8）。

2013年9月14日，習(xí)近平在上海合作組織成員國元首理事會(huì)第十三次會(huì)議上指出，要成立能源俱樂部，建立穩(wěn)定供求關(guān)系，使上合組織成為成員國共謀穩(wěn)定、共同發(fā)展的可靠保障和戰(zhàn)略依托，確保能源安全。2014年6月，習(xí)近平主持會(huì)議，專題研究我國能源安全戰(zhàn)略。2017年10月，在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平指出，要加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；同時(shí)指出，要在重大項(xiàng)目等方面形成軍民融合深度發(fā)展格局，完善國防動(dòng)員體系。這些重要指示和舉措，為能源領(lǐng)域的軍民融合發(fā)展和能源動(dòng)員建設(shè)，指明了方向、提供了基本遵循。

這一時(shí)期，在國防相關(guān)法規(guī)建設(shè)中，也補(bǔ)充了能源動(dòng)員相關(guān)部分。2010年2月頒布的《國防動(dòng)員法》第四章、第六章、第八章、第九章、第十二章中，分別有與能源動(dòng)員直接或間接相關(guān)的內(nèi)容?！秶绖?dòng)員法》第三十三條規(guī)定：“國家實(shí)行適應(yīng)國防動(dòng)員需要的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備和調(diào)用制度?！币竽茉磩?dòng)員要從建立中國特色國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備體系的要求出發(fā)，在品種、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局及儲(chǔ)備方式等各個(gè)方面逐步建立和完善能源的軍地聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)供機(jī)制，完善國家儲(chǔ)備與軍隊(duì)儲(chǔ)備相結(jié)合、服務(wù)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)相統(tǒng)一的能源儲(chǔ)備體系。

近些年，能源動(dòng)員的潛力調(diào)查和演練逐漸增多。2009～2010年間，為完善國防動(dòng)員法律體系、摸清動(dòng)員軍民融合的現(xiàn)狀，國家經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室在全國10個(gè)省市開展經(jīng)濟(jì)動(dòng)員試點(diǎn)，能源動(dòng)員就是其中的重要內(nèi)容。2010年，國家經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室開展能源和應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急結(jié)合動(dòng)員試點(diǎn)，陜西榆林作為全國唯一國家級(jí)能源接續(xù)地的核心區(qū)，承擔(dān)這一任務(wù)。2000年，南京軍區(qū)聯(lián)合各省、市國防動(dòng)員委員會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員辦公室，在華東地區(qū)全面展開地方物資油料資源及保障力量動(dòng)員調(diào)查工作，調(diào)查了戰(zhàn)區(qū)內(nèi)各省及上海市所屬縣以上城市符合戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急保障需要的油料數(shù)量，生產(chǎn)企業(yè)的分布、主要產(chǎn)品與生產(chǎn)能力，流通企業(yè)的分布、儲(chǔ)存和運(yùn)輸能力，地方物資油料專業(yè)隊(duì)伍等情況，為戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員征用地方油料保障資源提供了重要的依據(jù)。

2008年汶川特大地震中，軍隊(duì)消耗能源強(qiáng)度較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅一天，救援部隊(duì)各型飛機(jī)執(zhí)行飛行任務(wù)所消耗的油料量，與海灣戰(zhàn)爭(zhēng)美軍地面部隊(duì)的耗油量差不多。救災(zāi)任務(wù)開展后，實(shí)施了軍地一體化聯(lián)合保障油料供應(yīng)。在行動(dòng)中，利用中石油加油站為救災(zāi)部隊(duì)實(shí)施油料輔助支援保障，災(zāi)區(qū)的中石油加油站全面為救災(zāi)部隊(duì)開放保障油料，有力支援了部隊(duì)抗震救災(zāi)。這些動(dòng)員實(shí)踐檢驗(yàn)了能源動(dòng)員建設(shè)水平，也展示出我國強(qiáng)大的能源動(dòng)員能力。

通過新中國成立后能源發(fā)展和能源動(dòng)員的歷史考察，可獲得今后我國能源發(fā)展和能源動(dòng)員建設(shè)的相關(guān)啟示：首先，能源是關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全的戰(zhàn)略支撐要素，能源發(fā)展戰(zhàn)略是我黨和國家歷代領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注和力爭(zhēng)解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。其次，能源動(dòng)員橫跨能源安全與國防安全兩大領(lǐng)域，是國防動(dòng)員理論和實(shí)踐的基本領(lǐng)域，是支撐未來戰(zhàn)爭(zhēng)能源潛力轉(zhuǎn)化的重要活動(dòng)，必須重點(diǎn)研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。再次，在當(dāng)前國際國內(nèi)形勢(shì)復(fù)雜多變，國家能源對(duì)外依存度居高不下、能源戰(zhàn)略通道干擾增多的背景下，必須加快我國能源動(dòng)員建設(shè)和實(shí)踐。

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