我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理與控制對(duì)策研究

摘 要：自2008年我國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)以來，地方政府性債務(wù)的規(guī)模逐漸增大。通過地方政府性債務(wù)融資，取得了較為明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，隨著規(guī)模的急劇加大，隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸的增大。為了有效控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府相繼出臺(tái)許多政策。文章通過分析我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理，并結(jié)合當(dāng)前的政策，提出具體的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策，以供相關(guān)人員參考。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；控制；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

引言

從1997年開始，我國(guó)的地方政府性債務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，其規(guī)模也在逐漸增大。不可否認(rèn)，地方政府舉債融資對(duì)于改善民生、應(yīng)對(duì)危機(jī)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等都起到了重要的推動(dòng)作用。然而，我國(guó)部分地方政府在舉債融資的過程中，并沒有考慮到適度原則。超負(fù)荷舉債行為，將增加其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。自從2014年我國(guó)新預(yù)算法出臺(tái)后，社會(huì)各界廣泛關(guān)注限額管理能否有效控制地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。2016年1月11日，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》。該《意見》中明確，要將地方政府債務(wù)余額具體劃分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。其中，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理；專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。對(duì)于地方政府性債務(wù)實(shí)行分類的限額管理，有助于規(guī)范地方政府的舉債行為，禁止無序的增加債務(wù)。2016年3月30日，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布了2015年和2016年地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額情況表，說明了中央對(duì)地方政府債務(wù)公開化、透明化的重視。表中的數(shù)據(jù)顯示，2016年末我國(guó)地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額為64801.90億元，比2015年末增加了4000億元。

1 我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

隨著我國(guó)公用事業(yè)的快速發(fā)展，各地方政府在財(cái)務(wù)方面普遍存在缺口，為了履行公共職能、填補(bǔ)資金的缺口，地方政府通過舉債等有償方式進(jìn)行融資。在地方政府性債務(wù)的規(guī)模逐漸增加時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指，當(dāng)?shù)胤秸磥頁(yè)碛械墓操Y源無法承擔(dān)未來的支出責(zé)任和義務(wù)時(shí)，會(huì)存在資不抵債、違規(guī)融資等現(xiàn)象，進(jìn)而會(huì)影響地方政府的公信力。一旦地方政府出現(xiàn)無法償還現(xiàn)象，就會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如果按照責(zé)任和性質(zhì)可以劃分為：直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債，在這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中直接顯性負(fù)債需要地方政府直接償還，是最大的風(fēng)險(xiǎn)；如果按照資產(chǎn)負(fù)債比例可以劃分為：償債風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，其中流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)主要是由期限錯(cuò)配引起的；如果按照表現(xiàn)形式又可以劃分：結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)。

2 我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理

（1）受到“公共池”的影響，我國(guó)地方政府不斷的進(jìn)行舉債融資。導(dǎo)致過度融資現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因包括以下兩點(diǎn)。其一，地方政府在舉債融資的過程中，某些地方政府因無法償還債務(wù)，最終導(dǎo)致其他地方政府共同承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。受此影響，個(gè)別的地方政府又會(huì)過度的舉債融資，形成惡性循環(huán)。其二，地方政府傾向于投資那些讓本地區(qū)受益，但是可用全國(guó)性財(cái)政資源進(jìn)行支付的項(xiàng)目。受這種情況的影響，各地方政府都參與競(jìng)爭(zhēng)這些財(cái)政資源，進(jìn)而過度的舉債融資。（2）分稅制改革不完善。從1994年開始，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革。從總體上來說，我國(guó)的分稅制改革比較成功，效果也比較明顯。但是，對(duì)于我國(guó)的地方政府而言，留下了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。首先，當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并不完善。在確定主體權(quán)責(zé)方面不清晰；由于缺乏對(duì)各地區(qū)之間差異的考量，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)不合理。因此，未能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化，發(fā)揮平衡各地區(qū)財(cái)力的作用。其次，在分稅制改革的過程中，受財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的影響，我國(guó)地方政府的預(yù)算外支出的增幅比較明顯，擴(kuò)大了財(cái)政收支缺口。因此，地方政府為了填補(bǔ)財(cái)政收支缺口，只有采取舉債融資這種措施，進(jìn)而不斷加大我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）政策性負(fù)債。我國(guó)的地方政府在貫徹落實(shí)中央政策的過程中，經(jīng)常會(huì)面臨財(cái)政預(yù)算緊縮的情況。受此影響，地方政府會(huì)形成大量的政策性負(fù)債，這種政策性負(fù)債并不是有地方政府主動(dòng)進(jìn)行融資的，但是同樣會(huì)增加地方政府的償債壓力，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如：我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生的政策性負(fù)債、為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)而產(chǎn)生的政策性負(fù)債。（4）地方政府非理性投資。在我國(guó)的總投資構(gòu)成中，地方政府投資占據(jù)著主體地位。有些投資項(xiàng)目是切實(shí)可行的，地方政府進(jìn)行了充分的調(diào)查與研究。而有些投資項(xiàng)目卻難以獲取經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，不具有可行性，這就與地方政府的非理性投資有相關(guān)性。導(dǎo)致我國(guó)地方政府非理性投資的原因有以下幾點(diǎn)。首先，有些地方政府官員為了追求自身利益的最大化，利用“政績(jī)工程”而大量的舉債融資，增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，部分地方政府為了追求社會(huì)福利的最大化，在進(jìn)行項(xiàng)目投資時(shí)，沒有深入的調(diào)研與論證，缺乏可行性分析。

3 控制我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)對(duì)策

（1）完善我國(guó)法律法規(guī)體系。首先，構(gòu)建地方政府信用評(píng)級(jí)體系。在建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系中，需要構(gòu)建償債能力的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，以及對(duì)負(fù)債投資項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)金融機(jī)構(gòu)一定的權(quán)利，保證金融機(jī)構(gòu)劃分地方政府信用等級(jí)時(shí)，能夠體現(xiàn)出獨(dú)立性、客觀性、公正性，確保我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)體系存在的現(xiàn)實(shí)意義。其次，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。通過明確地方政府“償債”事權(quán)，能夠有效避免各級(jí)地方政府轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，最大程度上降低“公共池”對(duì)地方政府舉債行為的影響。最后，完善績(jī)效考評(píng)制度。最大限度地遏制部分地方政府官員過度舉債融資，缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃的投資“政績(jī)工程”行為。（2）明確我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。首先，可以賦予其相對(duì)獨(dú)立的稅權(quán)征管制度和稅收體系，明確我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)。當(dāng)我國(guó)的地方政府擁有穩(wěn)定的收入來源時(shí)，可以縮小地方政府的財(cái)政收支缺口，有能力履行地方政府職能。其次，應(yīng)明確劃分我國(guó)地方政府與市場(chǎng)之間的界線，將我國(guó)地方政府的職能定性為公共服務(wù)。這樣可以相對(duì)減輕其在社會(huì)福利方面的費(fèi)用支出壓力，減少其償債壓力，降低我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）為了控制我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。通過對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)督，提出能夠有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)對(duì)策。（4）為了有效避免我國(guó)部分地方政府的非理性投資，獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，還應(yīng)當(dāng)完善的項(xiàng)目投資可行性評(píng)估體系。只有對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行充分的調(diào)查與分析，才能清楚該項(xiàng)目可能面臨的投資風(fēng)險(xiǎn)，判斷該項(xiàng)目是否能夠值得投資。同時(shí)，構(gòu)建合理的評(píng)估模型，有助于量化項(xiàng)目投資的效益和風(fēng)險(xiǎn)，讓我國(guó)的地方政府在投資的過程中做出正確的判斷，減低投資風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語

我國(guó)的地方政府性債務(wù)在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的過程中，其規(guī)模也在逐漸增大，部分地方政府在舉債融資時(shí)，甚至還存在超負(fù)荷舉債現(xiàn)象，這些都加劇了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成主要有以下幾方面的原因：“公共池”問題、分稅制改革不完善、政策性負(fù)債以及地方政府非理性投資。為了有效降低我國(guó)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)法律法規(guī)體系、明確我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)、發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能以及完善項(xiàng)目投資可行性評(píng)估體系。

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