基層央行依法行政存在的問題及改進(jìn)建議

伍希嬋

(中國(guó)人民銀行張家界市中心支行，湖南 張家界 427000)

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基層央行依法行政存在的問題及改進(jìn)建議

伍希嬋

(中國(guó)人民銀行張家界市中心支行，湖南 張家界 427000)

張家界中支聯(lián)合轄內(nèi)縣支行審計(jì)人員組成聯(lián)合審計(jì)組，對(duì)中支機(jī)關(guān)及轄內(nèi)一家縣支行開展了依法行政專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，轄內(nèi)基層行在開展依法行政工作中，以落實(shí)配套制度為工作重點(diǎn)，全面開展依法行政各項(xiàng)工作，做到“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，但是行政執(zhí)法中依然存在一些問題和風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注和思考。

一、存在的問題

(一)依法行政制度體系有待完善。

一是立法滯后。如《金融違法行為處罰辦法》、《中國(guó)人民銀行行政許可實(shí)施辦法》等制度的內(nèi)容滯后于經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展實(shí)際情況。二是現(xiàn)行法規(guī)與實(shí)際操作不一致。如《中國(guó)人民銀行行政許可實(shí)施辦法》第十四條規(guī)定“申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)材料交中國(guó)人民銀行辦公廳或中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)辦公室，辦公廳或者辦公室在收到申請(qǐng)材料的當(dāng)日將其移交給本行承辦行政許可事項(xiàng)的有關(guān)部門；申請(qǐng)人將申請(qǐng)材料直接提交給中國(guó)人民銀行或其分支機(jī)構(gòu)承辦行政許可事項(xiàng)的職能部門的，職能部門在辦理行政許可事項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)向辦公廳或者辦公室補(bǔ)辦公文處理手續(xù)”，此項(xiàng)規(guī)定顯然與實(shí)際操作不一致，也不便于實(shí)際操作。法規(guī)、制度是人民銀行依法行政最根本的依據(jù)，制度缺失易造成依法行政履職偏差，帶來不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。

(二) 部分行政行為不規(guī)范。

1.執(zhí)法程序不合規(guī)。程序合法是行政權(quán)力有效行使的重要保障，基層行應(yīng)嚴(yán)格按照《中國(guó)人民銀行法》、《中國(guó)人民銀行行政許可實(shí)施辦法》、《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等制度規(guī)定履行依法行政職責(zé)，但實(shí)際操作中，存在執(zhí)法程序不當(dāng)現(xiàn)象。一是執(zhí)法檢查意見書不合規(guī)。執(zhí)法檢查意見書未以執(zhí)法單位名義并以規(guī)范文件形式下發(fā)，而是以檢查部門名義下發(fā)現(xiàn)象，無(wú)法律效力；執(zhí)法檢查意見書時(shí)間超過十個(gè)工作日，且無(wú)行長(zhǎng)或副行長(zhǎng)同意延期的審批。二是部分證據(jù)材料復(fù)印件沒有被查單位簽字蓋章。三是行政執(zhí)法檢查資料不齊全。存在執(zhí)法檢查缺執(zhí)法檢查進(jìn)場(chǎng)記錄、行政處罰結(jié)案報(bào)告現(xiàn)象。四是發(fā)現(xiàn)問題整改落實(shí)監(jiān)督欠到位。對(duì)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問題疏于后續(xù)檢查和驗(yàn)收，嚴(yán)重影響執(zhí)法檢查的效果性。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在多次開展的國(guó)庫(kù)經(jīng)收、反洗錢檢查、銀行結(jié)算賬戶檢查中，被檢查單位存在同類問題屢查屢犯現(xiàn)象。

2.執(zhí)法檢查程序不嚴(yán)謹(jǐn)。人民銀行對(duì)外執(zhí)法檢查從一定程度上向被檢查單位展示了人民銀行執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)，體現(xiàn)人民銀行金融監(jiān)管的權(quán)威性。執(zhí)法檢查程序欠嚴(yán)謹(jǐn)，有損人民銀行執(zhí)法的效率、效果，造成執(zhí)法效能的缺失。一是基層行在制作部分執(zhí)法檢查結(jié)論文書時(shí)欠嚴(yán)謹(jǐn)，《執(zhí)法檢查意見書》、《行政處罰告知書》送達(dá)回證只有一人簽字。盡管《民事訴訟法》和《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定送達(dá)法律文書的人數(shù)，但從法理的角度，為了保證送達(dá)行為的合法性，法院等司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中均采取了雙人送達(dá)的做法，也符合必須兩人以上參加執(zhí)法檢查的規(guī)定。二是執(zhí)法檢查時(shí)間跨度時(shí)間過長(zhǎng)，比如某綜合執(zhí)法檢查于6月開始進(jìn)行，計(jì)劃結(jié)束時(shí)間為7月，經(jīng)主管行領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)延期到9月結(jié)束。時(shí)間跨度3個(gè)月，有失執(zhí)法檢查行為的嚴(yán)肅性。

(三)行政處罰難以落實(shí)。

基層行因?yàn)榈赜颉⑷穗H關(guān)系等原因，對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰會(huì)存有不利于搞好兄弟單位關(guān)系等顧慮，加之執(zhí)法人員對(duì)落實(shí)處罰尺度把握不準(zhǔn)，行政處罰中以情代罰、討價(jià)還價(jià)情況比較普遍，行政處罰外部干擾大，易出現(xiàn)行政處罰難落實(shí)到位的情況，有損行政處罰的嚴(yán)肅性。

(四) 法治隊(duì)伍建設(shè)還需加強(qiáng)。

1.法律服務(wù)保障有待完善。人民銀行職能調(diào)整后，工作重心更多在于“落實(shí)貨幣政策”、“提供金融服務(wù)”等，一定程度上弱化了行政管理職責(zé)，尤其是法治隊(duì)伍建設(shè)。基層行加之人員有限，法律事務(wù)工作人員配備結(jié)構(gòu)，與新形勢(shì)下推進(jìn)依法行政工作要求差距較大。一是專業(yè)法律人員緊缺。地市中支僅有一名專業(yè)法律人員，縣支行無(wú)專業(yè)法律人員。二是專業(yè)法律人員兼職嚴(yán)重。基層行未單獨(dú)設(shè)立法律事務(wù)部門，法律事務(wù)工作大多數(shù)由中支辦公室和縣支行人秘股承擔(dān)。如轄內(nèi)某縣支行人秘股共有人員編制2人，對(duì)口中支機(jī)關(guān)辦公室、人事科等7個(gè)部門，法律人員由人秘股股長(zhǎng)兼任，日常工作繁重，人員緊缺。經(jīng)詢問了解，法律人員對(duì)依法行政相關(guān)制度不了解，從未開展過行政處罰和行政許可情況檢查、評(píng)查等工作，法律監(jiān)督工作明顯缺失。

2.部分執(zhí)法人員素質(zhì)還需提高?；鶎有袌?zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高，尤其缺少既懂金融理論和業(yè)務(wù)，又熟識(shí)金融法律的復(fù)合型人才?；鶎有袠I(yè)務(wù)部門執(zhí)法人員幾乎未接受過專門系統(tǒng)的法學(xué)教育、培訓(xùn)，且對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)檢查還停留在對(duì)照法律條文、對(duì)業(yè)務(wù)資料表面真實(shí)性的判定，缺乏對(duì)銀行會(huì)計(jì)知識(shí)和查賬實(shí)務(wù)的深入把握，難以發(fā)現(xiàn)復(fù)雜的違規(guī)問題，隊(duì)伍建設(shè)跟不上新形勢(shì)下行政執(zhí)法工作的需要。

二、改進(jìn)建議

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，在依法行政方面提出了“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在依法軌道上開展工作，創(chuàng)新法治體系，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一，權(quán)威高效的依法行政體制”的要求。基層人民銀行要以十八屆四中全會(huì)精神和要求為指導(dǎo)，不斷加強(qiáng)依法行政體制建設(shè)，提高依法行政能力。

(一) 推進(jìn)金融立法步伐，為依法行政工作奠定有力基礎(chǔ)。

金融立法問題，基層行沒有權(quán)限和能力解決，建議總行根據(jù)新形勢(shì)下人民銀行履職的需要，對(duì)人民銀行現(xiàn)有規(guī)章和規(guī)范性文進(jìn)行清理。一是結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際，解決立法滯后和缺位問題；二是更新各項(xiàng)履職行為規(guī)范制度，完善操作規(guī)程，如細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，使之具有現(xiàn)實(shí)操作性。

(二) 提高執(zhí)法人員法律素質(zhì)，完善依法行政細(xì)節(jié)。

一是健全法治隊(duì)伍。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，積極推行政府法律顧問制度?；鶎友胄?，特別是縣支行，要加快法治隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大法治隊(duì)伍，培養(yǎng)專業(yè)的法律顧問、法律專干。二是按照國(guó)家普法工作和人民銀行崗位職責(zé)的要求，把法律教育與其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)放在同等重要位置，有計(jì)劃、有組織的進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升全轄干部職工的依法履職能力，尤其要加強(qiáng)對(duì)縣支行執(zhí)法人員法律及業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)。三是改善執(zhí)法作風(fēng)，在依法行政許可過程中，要嚴(yán)格許可資料審核，在執(zhí)法檢查過程中嚴(yán)格執(zhí)法檢查程序和手續(xù)，合理安排執(zhí)法檢查內(nèi)容。注意操作細(xì)節(jié)上的處理，培養(yǎng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髁?xí)慣，確保行政執(zhí)法程序合規(guī)，手續(xù)到位，文書清晰，處罰得當(dāng)，避免履職行為的操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三) 強(qiáng)化依法行政監(jiān)督，為行政履職保駕護(hù)航。

一是加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，強(qiáng)化紀(jì)檢、內(nèi)審部門與法律事務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，建立對(duì)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的考核。二是充分發(fā)揮行政處罰和行政復(fù)議委員會(huì)在執(zhí)法檢查過程中的把關(guān)、監(jiān)督作用。三是建立對(duì)法律事務(wù)部門的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)法律事務(wù)部門開展行政許可、行政處罰等案卷評(píng)查工作、法律審核、執(zhí)法證管理等工作進(jìn)行監(jiān)督。四是加大中支機(jī)關(guān)對(duì)縣支行依法行政的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正縣支行依法行政中的違規(guī)及不作為行為。五是加大責(zé)任追究力度。對(duì)不正確發(fā)放行政許可、履行行政處罰自由裁量權(quán)，影響單位聲音等行為追究責(zé)任。