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    完善行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的思考

    2016-12-31 15:51:20何薇雅
    財(cái)會學(xué)習(xí) 2016年11期
    關(guān)鍵詞:績效預(yù)算行政事業(yè)單位管理

    文/何薇雅

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    完善行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的思考

    文/何薇雅

    摘要:本文闡述了當(dāng)前行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理中普遍存在的預(yù)算執(zhí)行率低、結(jié)余體量大、支出結(jié)果與部門評價(jià)缺少關(guān)聯(lián)以及績效評估制度不完善等問題,并從績效預(yù)算管理控制模式以及制度建設(shè)兩個(gè)層面深入分析和思考,提出管理建議。

    關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;績效預(yù)算‘管理

    行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理是一個(gè)應(yīng)用型概念,是行政事業(yè)單位預(yù)算和績效管理的有效結(jié)合。是對行政事業(yè)單位預(yù)算在資金支出環(huán)節(jié)上的績效管理,通過評價(jià)等手段提高資金支出效益,從另一方面也更好體現(xiàn)了資金投入價(jià)值。同時(shí)這對提高政府本身的行為效能也存在一定的現(xiàn)實(shí)意義。然而目前的現(xiàn)狀并不理想,并一直成為社會關(guān)注的焦點(diǎn),究其原因,雖然不少由于管理主體機(jī)構(gòu)設(shè)置弊端引起的,但這種改變需要自上而下,需要時(shí)間,因此文中不再贅述。本文基于實(shí)踐的視角,從客觀的管理模式和制度建設(shè)角度,以期對當(dāng)前的行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理提出建設(shè)性和可操作意見。

    一、行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理現(xiàn)狀

    (一)預(yù)算執(zhí)行率低且結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余體量較大

    年初預(yù)算批復(fù)后,不少預(yù)算單位沒有及時(shí)啟動部門預(yù)算,且經(jīng)費(fèi)支出大多發(fā)生在下半年或三季度,并于年末形成大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。從其構(gòu)成來看,項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占有較大比重;而基本支出結(jié)轉(zhuǎn)中公用經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)是主要內(nèi)容。

    (二)支出結(jié)果對部門評價(jià)效果幾乎沒有影響

    對于預(yù)算執(zhí)行率低,支出的結(jié)果不夠理想的部門,無論是對當(dāng)年度部門評價(jià)或是次年度預(yù)算安排,都缺少相應(yīng)的制約措施。

    (三)支出績效評估制度尚不夠完善,亟待突破現(xiàn)有框架

    首先是績效戰(zhàn)略目標(biāo)缺乏“確定性”和“可持續(xù)性”。預(yù)算單位對于本職工作需要達(dá)到的目標(biāo)描述較為模糊,過于宏觀。且在考慮組織目標(biāo)時(shí),短期目標(biāo)和長期目標(biāo)之間沒有有效銜接。其次是由于項(xiàng)目類型、評估主體等差異的存在以及指標(biāo)的不完整導(dǎo)致評估結(jié)論差別較大。

    二、原因分析

    (一)績效預(yù)算管理控制模式方面的原因

    1.經(jīng)費(fèi)投入控制過于細(xì)化。財(cái)政部門在審核部門預(yù)算時(shí),對基本支出和項(xiàng)目支出的預(yù)算審核較為嚴(yán)格。以徐匯區(qū)財(cái)政部門預(yù)算審核要求為例,基本支出按“工資福利支出”、“商品和服務(wù)支出”以及“對個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出”三類共35條細(xì)目分別進(jìn)行核定;項(xiàng)目支出審核時(shí)則依據(jù)預(yù)算單位提供的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、對象數(shù)、工作計(jì)劃、市區(qū)相關(guān)文件等審核。最后將支出用途、資金來源、執(zhí)行方式以及資金支付方式都一并作為預(yù)算批復(fù)。

    2.支出部門缺少自主權(quán)。預(yù)算單位按照規(guī)定在沒有政策允許下不允許發(fā)生調(diào)整預(yù)算,從而一定程度上對預(yù)算單位自主調(diào)配、提高資金使用率的主觀能動性造成影響。

    (二)績效預(yù)算管理制度方面的原因

    1.現(xiàn)有績效考評制度存在缺陷。以“后評估”為主要手段的單一化評估手段是其一。其二是評估指標(biāo)缺少合理的依據(jù)。每個(gè)部門具有各自的特點(diǎn),比如衛(wèi)生系統(tǒng)、教育系統(tǒng)都具有部門特有的業(yè)務(wù)內(nèi)容,因此在指標(biāo)運(yùn)用上應(yīng)充分考慮到合理性需求。

    2.政府收支分類改革科目設(shè)置、支出范圍需要進(jìn)一步明確。根據(jù)規(guī)定,目前政府收支分類主要包括收入和支出功能分類以及支出經(jīng)濟(jì)分類。但由于沒有對每個(gè)分類的“款”級和“項(xiàng)”級科目下的“其他”科目作出清晰解釋,而預(yù)算單位將無法區(qū)分的經(jīng)費(fèi)都放入該科目,造成無法真實(shí)、完整反映預(yù)算單位的支出內(nèi)容。

    3.國庫單一賬戶體系相關(guān)配套制度需要及時(shí)完善。在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中,國庫單一賬戶和集中支付制度不能僅作為“資金撥付”工具,還應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的要求,對支付流程加以規(guī)范和優(yōu)化,加快制定有關(guān)的資金支付監(jiān)管和使用控制管理辦法,充分發(fā)揮最大效用,從技術(shù)上對預(yù)算執(zhí)行和績效管理提供必要保證。

    4.現(xiàn)有會計(jì)核算方式從某種意義上制約了現(xiàn)有支出績效管理。企業(yè)廣泛應(yīng)用的是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計(jì)核算方式。凡是本期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的所有收益以及已經(jīng)發(fā)生的所有費(fèi)用,無論款項(xiàng)是否收付,都應(yīng)將其作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費(fèi)用;同樣的,如果該款項(xiàng)并不屬于本期已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的收益或者已經(jīng)發(fā)生的費(fèi)用,即便該款項(xiàng)已在本期收付,也不應(yīng)將其作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費(fèi)用。①然而,目前行政事業(yè)單位普遍實(shí)行的是以“收付實(shí)現(xiàn)制”為基礎(chǔ)的核算方式,當(dāng)發(fā)生實(shí)際的收付行為時(shí),財(cái)務(wù)上才確認(rèn)為收支。在這種制度下,無法全面反映行政事業(yè)單位的負(fù)債狀況;由于成本和費(fèi)用核算的弱化,從而也不能很好地衡量和評估預(yù)算單位的資金使用效率。此外,由于年終結(jié)余的處理方法還有可能被利用作為調(diào)解成本和費(fèi)用,從而造成會計(jì)信息不真實(shí),支出績效評估效果打折的情況。

    三、行政事業(yè)單位績效預(yù)算的管理建議

    (一)以“項(xiàng)目支出”為突破口,有針對性地強(qiáng)化預(yù)算支出管理

    由于基本支出有明確的標(biāo)準(zhǔn),且支出內(nèi)容較為固定,因此對其進(jìn)行支出績效管理缺乏實(shí)際意義。而項(xiàng)目支出預(yù)算與基本支出預(yù)算相比,不僅具有較為明確的支出目的和標(biāo)準(zhǔn)要求,而且在支出績效與資金投入之間存在較強(qiáng)的相關(guān)性,能夠圍繞項(xiàng)目構(gòu)建起包括績效規(guī)劃制定、績效評價(jià)實(shí)施、績效結(jié)果應(yīng)用等一系列內(nèi)容組成的績效管理制度體系。②

    (二)適當(dāng)下放“自由裁量權(quán)”,延展“預(yù)算控制”廣度

    一是按照行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)性質(zhì)并結(jié)合機(jī)構(gòu)規(guī)模、人數(shù)擬定標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行綜合定額管理。將部分設(shè)備購置、維護(hù)等費(fèi)用統(tǒng)籌納入核算并在額度內(nèi)可調(diào)整。二是發(fā)揮主管部門能動性,給予適當(dāng)自由裁量權(quán)。比如衛(wèi)生系統(tǒng)在現(xiàn)有衛(wèi)生綜合改革背景下,不僅要加強(qiáng)對下屬醫(yī)院業(yè)務(wù)指導(dǎo),并要結(jié)合其工作量和績效來考核和安排資金。因此賦予主管部門適當(dāng)?shù)馁Y金分配權(quán),一方面將更能有效促進(jìn)業(yè)務(wù)與資金績效掛鉤,提高主管部門能動性和責(zé)任心;另一方面能有效盤活系統(tǒng)資金,避免資金結(jié)存量大的情況。當(dāng)然,在賦予權(quán)利的同時(shí),一定要把握好靈活性尺度,防止出現(xiàn)資金濫用、亂用的情況。

    (三)合理運(yùn)用并看待“績效結(jié)果”對預(yù)算分配的影響

    首先是將控制重點(diǎn)由“預(yù)算投入”控制向“投入結(jié)果”控制逐步轉(zhuǎn)移。加大對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理力度。年中根據(jù)執(zhí)行進(jìn)度定期清理,除特殊情況外,三季度尚未啟動的項(xiàng)目原則上調(diào)減當(dāng)年預(yù)算,年末則將全部結(jié)余收繳國庫,次年重新申請并安排項(xiàng)目,連續(xù)多年滾動且未支出的項(xiàng)目原則上不再予以安排。加強(qiáng)對支出績效的審計(jì)評估力度。要求各預(yù)算單位委托經(jīng)認(rèn)可的第三方出具年度支出績效評估報(bào)告作為當(dāng)年政府績效考核的一部分,并作為政府信息公開的一部分和年度預(yù)算一起向社會公開。其次在審核部門“彈性支出”時(shí),適當(dāng)考慮支出績效管理評估結(jié)果,實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲掛鉤。雖然財(cái)政部門不能依據(jù)績效結(jié)果來決定某個(gè)部門的資源配置水平和預(yù)算分配關(guān)系,但是可以靈活運(yùn)用這項(xiàng)“工具”,找尋平衡點(diǎn)。工作經(jīng)費(fèi)是目前預(yù)算審核中較為缺少硬性規(guī)定的支出內(nèi)容,具有“可壓縮的”的特點(diǎn),因此可以利用這部分“軟性支出”實(shí)現(xiàn)與部門支出績效結(jié)果的掛鉤,作為激勵(lì)和制約的一種嘗試。

    (四)科學(xué)完善部門預(yù)算支出績效管理評估指標(biāo)制度

    一方面重視過程管理,在“項(xiàng)目績效”指標(biāo)的基礎(chǔ)上,增加“項(xiàng)目決策”、“項(xiàng)目管理”指標(biāo),構(gòu)建完整的評價(jià)體系;另一方面適當(dāng)區(qū)分共性和個(gè)性指標(biāo)。通用指標(biāo)是所有單位必須達(dá)到的基礎(chǔ)指標(biāo),然后結(jié)合業(yè)務(wù)特殊性,項(xiàng)目類別等因素,分類制定個(gè)性化指標(biāo)。比如,部分民生項(xiàng)目不涉及“經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)”、衛(wèi)生系統(tǒng)更多的應(yīng)結(jié)合床位流轉(zhuǎn)速度、就診人數(shù)等工作標(biāo)化量指標(biāo)等。

    (五)加快推進(jìn)國庫單一賬戶和以績效為導(dǎo)向的政府預(yù)算會計(jì)制度等配套制度建設(shè)

    首先是盡快將所有預(yù)算單位及其所有財(cái)政性資金納入國庫單位賬戶支付范圍。強(qiáng)化平臺的監(jiān)控、經(jīng)費(fèi)支出分析功能,為資金安全、真正實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算單位“零余額”提供技術(shù)保證。其次是盡快研究如何構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的“政府預(yù)算會計(jì)制度”。將預(yù)算會計(jì)信息與績效管理信息有效結(jié)合,形成具有提升政府部門預(yù)算支出績效意義的會計(jì)報(bào)告。在會計(jì)信息的披露中,關(guān)注對非財(cái)務(wù)的預(yù)算績效信息披露,并與財(cái)務(wù)會計(jì)信息成為互補(bǔ),充分并完整體現(xiàn)政府綜合預(yù)算績效狀況。

    綜上所述,改革從方法創(chuàng)新到制度推進(jìn),總會遇到瓶頸??刂颇J胶椭贫冉ㄔO(shè)的完善會在不斷的實(shí)踐中得以驗(yàn)證,作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的實(shí)踐者,我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

    注釋:

    ①王丹宇.預(yù)算的國際比較與借鑒[J].開發(fā)研究,2009,40-59.

    ②孫克競.部門預(yù)算支出績效管理改革框架分析[J].財(cái)政監(jiān)督,2011,30-34

    參考文獻(xiàn):

    [1]王丹宇.預(yù)算的國際比較與借鑒[J].開發(fā)研究,2009,40-59.

    [2]孫克競.部門預(yù)算支出績效管理改革框架分析[J].財(cái)政監(jiān)督,2011.

    [3]王秀芝.部門預(yù)算制度研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2007.

    [4][美]A·普雷姆詹得.預(yù)算經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1989.

    [5]胡學(xué)奎.財(cái)政支出約束優(yōu)化的框架分析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2007,(11).

    (作者單位:上海市徐匯區(qū)財(cái)政局)

    上接(第71頁)

    在民營企業(yè)財(cái)務(wù)管理中,離不開高素質(zhì)的財(cái)務(wù)管理人員。為了打造一支專業(yè)技能強(qiáng)、職業(yè)道德素質(zhì)高的財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍,必須進(jìn)行財(cái)務(wù)管理人員綜合素質(zhì)培訓(xùn)。如:加強(qiáng)民營企業(yè)會計(jì)規(guī)范,使用會計(jì)科目和會計(jì)報(bào)表進(jìn)行結(jié)算等基礎(chǔ)性工作。從而使基礎(chǔ)工作明確而完整,帳目憑證完整、正確和合理,保證帳戶及時(shí)準(zhǔn)確的計(jì)算。

    (二)金融體制改革和創(chuàng)新

    民營企業(yè)在財(cái)務(wù)管理過程中,一個(gè)不得不面對的問題就是缺乏健全完善的財(cái)務(wù)管理體制。無論是內(nèi)部控制,還是不相容職務(wù)分離,崗位合理設(shè)置,職責(zé)明確等都需要根據(jù)企業(yè)自身實(shí)際情況,進(jìn)行一步一步的建立健全,才能真正推動企業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

    (三)采用多種方法對民營企業(yè)融資問題進(jìn)行改善

    融資難是困擾民營中小企業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要原因,貸款成為民營企業(yè)解決資金困難的一個(gè)有效途徑。這在一定程度上給民營企業(yè)發(fā)展帶來機(jī)遇,利于進(jìn)一步推動我國經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。當(dāng)然,采取行之有效的措施不斷的拓寬民營企業(yè)融資渠道也是不錯(cuò)的選擇??梢苑e極推進(jìn)中小企業(yè)資本改革發(fā)揮股權(quán)融資功能,重組,兼并,聯(lián)合等形式,吸納民間資本,民營資本和外資股。在股市融資上市的條件下,明確責(zé)任和權(quán)利。

    (四)合理分配企業(yè)資產(chǎn)和完善財(cái)務(wù)管理制度

    1.建立符合企業(yè)發(fā)展的財(cái)務(wù)管理機(jī)制

    提高對金融風(fēng)險(xiǎn)、資金使用率、現(xiàn)金流等的認(rèn)識,建立健全一套利于降低金融封信,提高資金使用率,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流增長的財(cái)務(wù)管理機(jī)制,是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的不二法寶。

    2.對企業(yè)運(yùn)營資金進(jìn)行強(qiáng)化管理

    在所有的企業(yè)中周轉(zhuǎn)基金占據(jù)了很大的比例,而短的周轉(zhuǎn)形變量是進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要因素。加強(qiáng)對民營企業(yè)資本管理,可以強(qiáng)化企業(yè)在財(cái)政方面的控制與管理權(quán),建立科學(xué)合理的資產(chǎn)內(nèi)部控制制度,并不斷的完善企業(yè)財(cái)務(wù)管理的相應(yīng)措施制度。結(jié)合市場環(huán)境,企業(yè)自身內(nèi)部情況分析,股票型基金結(jié)構(gòu)是民營企業(yè)資金管理的最科學(xué)的模式,利于保障企業(yè)利潤的最大化。加強(qiáng)應(yīng)收賬款管理。

    3.利潤的合理分配

    利潤分配不可能是均勻的,應(yīng)考慮到各方的利益,采取股票,期權(quán)激勵(lì)等先進(jìn)典型方式。

    [1]林建平.淺談中小企業(yè)財(cái)務(wù)管理存在的問題及對策[J].企業(yè)會計(jì),2015(11).

    [2]賴琛.淺淡我國中小型民營企業(yè)財(cái)務(wù)管理問題和對策[J].中國總會計(jì)師,2013(01).

    [3]中國注冊會計(jì)師協(xié)會.財(cái)務(wù)成本管理[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2016.

    (作者單位:南京鐵馬信息技術(shù)有限公司)

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