行政法視角下高速公路民營(yíng)化研究

韓 榕

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

1 研究背景

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(修訂稿)自頒布以來(lái)存在較大的爭(zhēng)議，尤其對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的高速公路收費(fèi)的期限以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議。我國(guó)高速公路近20年的快速發(fā)展，獲得一定的成就時(shí)也暴露出大量問(wèn)題。二戰(zhàn)后，西方社會(huì)也出現(xiàn)類(lèi)似問(wèn)題，政治經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使政府職能不能滿足公共服務(wù)的需求，西方政府尋求私人伙伴合作關(guān)系，引入民營(yíng)化。在建設(shè)與發(fā)展中國(guó)高速公路進(jìn)程中，民營(yíng)是必然選擇，如何在中國(guó)推行高速公路民營(yíng)化是我們研究的重點(diǎn)。

2 民營(yíng)化的浪潮

2.1 民營(yíng)化浪潮的背景

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)政府瘦身的運(yùn)動(dòng)，減輕政府的職能，將部分政府職能交給市場(chǎng)，在公共事務(wù)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，政府與私人部門(mén)成為伙伴關(guān)系，共同致力于公共服務(wù)。在具體界定民營(yíng)化概念，民營(yíng)劃分為實(shí)質(zhì)民營(yíng)化與形式民營(yíng)化。實(shí)質(zhì)民營(yíng)化又稱為行政任務(wù)的民營(yíng)化，指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國(guó)家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開(kāi)放由民間部門(mén)負(fù)責(zé)或提供。例如高速公路的特許經(jīng)營(yíng)就是實(shí)質(zhì)上的民營(yíng)化。形式民營(yíng)化又稱為功能的民營(yíng)化，指的是特定行政事務(wù)仍由國(guó)家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門(mén)的力量完成既定的行政任務(wù)。例如，行政主體與相對(duì)人簽訂行政合同，將一定的行政任務(wù)交付于私人部門(mén)。

由于高速公路具有為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的特性，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被看作是非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)與非排他性消費(fèi)。由于政府職能所限，缺乏降低成本的激勵(lì)動(dòng)力，導(dǎo)致效率低下。我國(guó)高速公路的修建運(yùn)行引入民營(yíng)化的手段，既可以籌集大量的資金，也可以降低高速公路的通行費(fèi)用。

2.2 高速公路民營(yíng)化法理基礎(chǔ)

法國(guó)的“法治國(guó)”思想和行政法院制度與判例的作用，形成行政法治原則和行政均衡原則這兩大基本原則。這也是法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)制度的法理基礎(chǔ)。只要不涉及法律保留事項(xiàng)，對(duì)于政府而言，法無(wú)授權(quán)即禁止；對(duì)于公民而言，法無(wú)禁止即自由。法律沒(méi)有明確規(guī)定政府履行公共服務(wù)的手段，利用私人力量達(dá)到行政目的是合理的行政自由裁量行為，在“合理均衡”的幅度內(nèi)，即可實(shí)施。法國(guó)公物制度規(guī)定了共用公產(chǎn)的獨(dú)占使用，私人需要從行政主體處獲得許可。行政法院的判例現(xiàn)在認(rèn)為，行政主體在授予共用公產(chǎn)的特別獨(dú)占使用許可權(quán)時(shí)，可以根據(jù)公共利益的需要，規(guī)定各種各樣的條件，甚至規(guī)定特別獨(dú)占使用公產(chǎn)的人必須遵守公務(wù)的基本原則，保證公產(chǎn)的連續(xù)性，對(duì)一切人提供服務(wù)的平等性。私人需要繳納共用公產(chǎn)特別獨(dú)占適用許可費(fèi)，通過(guò)行政合同予以規(guī)定。

我國(guó)也有類(lèi)似于行政法治原則行和政均衡原則的行政法原則，比如依法行政原則、比例原則等。這些也同樣構(gòu)成了我國(guó)高速公路民營(yíng)化的法理基礎(chǔ)。《公路法》第四條、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三條，這些法律規(guī)定從正面肯定了政府對(duì)于高速公路進(jìn)行民營(yíng)化改革，同時(shí)認(rèn)可了公民有權(quán)利投資高速公路建設(shè)。從比例原則看，第一，民營(yíng)化的資金優(yōu)勢(shì)可以加快高速公路建設(shè)。高速公路作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地面紐帶，較大幅度縮短通行的時(shí)間，并且對(duì)商業(yè)貿(mào)易、旅游觀光具有帶動(dòng)作用。另一方面高速公路的建設(shè)滿足的公民出行的需求。民營(yíng)化的高效率可以降低高速公路建設(shè)的成本，這意味著高速公路經(jīng)營(yíng)公司可以更快的實(shí)現(xiàn)盈利，從而減少收費(fèi)年限，也意味著更低的高速公路通行費(fèi)，可以降低物流成本與公民的交通費(fèi)用，既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又提高人民生活水平。雖然民營(yíng)化的私人逐利性飽受爭(zhēng)議，但是利大于弊。

2.3 高速公路民營(yíng)化方式

我國(guó)高速公路建設(shè)起步晚，并且面臨著幅員遼闊，地形復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況。法國(guó)高速公路建設(shè)晚于其它歐洲大陸國(guó)家，但是到了二十世紀(jì)九十年代，法國(guó)高速公路建設(shè)取得輝煌的成績(jī)，這由于法國(guó)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。

我國(guó)高速公路建設(shè)中也運(yùn)用了特許經(jīng)營(yíng)制度。一方面是為了緩解政府的資金緊張。我國(guó)地方政府為了建設(shè)高速公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)性設(shè)施大量借債，造成了地方政府債務(wù)危機(jī)。允許民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速公路建設(shè)可以利用民間資源進(jìn)行我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)，緩解債務(wù)危機(jī)，并且可以深化我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，活躍非公有制經(jīng)濟(jì)。另一方面是可以促進(jìn)建設(shè)高效政府。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)冗雜，行政程序過(guò)多，行政效率低下，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善。在高速公路建設(shè)領(lǐng)域腐敗事件頻發(fā)，從而也導(dǎo)致高速公路建設(shè)成本居高不下，建設(shè)速度緩慢。而民營(yíng)化具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源最大化的優(yōu)勢(shì)，減少建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)資源高效利用。

2.4 民營(yíng)化的法律監(jiān)督

公共事業(yè)目的在于滿足公共利益，但是公共事業(yè)也容易造成自然壟斷。這也對(duì)民營(yíng)化提出了兩個(gè)重大命題：第一，如何解決私人逐利性與公共利益的矛盾？第二，如何破除壟斷性？

在解決私人逐利性與公共利益的矛盾時(shí)，一方面要保障高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的合理利潤(rùn)。這在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》之中也有體現(xiàn)，民營(yíng)化運(yùn)用市場(chǎng)為資源配置手段，沒(méi)有保障投資企業(yè)的合理利潤(rùn)無(wú)法吸引投資，從而影響了政府促進(jìn)履行交通發(fā)展與人民生活水平提高的行政職責(zé)。另一方面要落實(shí)好高速公路的公益性。在行政合同之中對(duì)于高速公路的技術(shù)要求、通車(chē)時(shí)間等一系列重大問(wèn)題做好細(xì)致的規(guī)定，并協(xié)商好未來(lái)糾紛的解決措施。

高速公路的壟斷性問(wèn)題則十分嚴(yán)重。高速公路民營(yíng)化是意圖提高效率，兼顧公平的方式去降低高速公路的建設(shè)成本，從而最終減少人民的負(fù)擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)更好的政府，更美好的社會(huì)之宏愿。但是僅僅進(jìn)行民營(yíng)化改革，卻并未觸及行政效率低下的根本原因——行政壟斷，民營(yíng)化反而成了最差的選擇。高速公路特許經(jīng)營(yíng)也應(yīng)吸取這些教訓(xùn)，由于高速公路的自然壟斷性，最好的解決辦法就是完善好招標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，構(gòu)筑特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。以這種競(jìng)爭(zhēng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式選擇最具“性價(jià)比”的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。而要保證招標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式的實(shí)效性，做好制度上的監(jiān)督工作，防止招標(biāo)過(guò)程的權(quán)錢(qián)交易。

私人資本的逐利性，也會(huì)造成私人壟斷，因此政府仍然需要進(jìn)行后續(xù)的監(jiān)督、管理等工作，民營(yíng)化并非意味著政府的角色消失，而是減少了部分任務(wù)，并且對(duì)其提出了新的管理要求。第一，保障高速公路通行費(fèi)的價(jià)格穩(wěn)定；第二，強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)職責(zé)與服務(wù)職責(zé)，對(duì)于高速公路可能存在的虧損情況，要通過(guò)多種方式保障高速公路特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的利益，而非通過(guò)單一的提價(jià)方式，比如財(cái)政補(bǔ)貼；第三，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的行政合同，應(yīng)將商談內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體的合同條款，對(duì)于高速公路的技術(shù)等級(jí)、竣工時(shí)間等重大事項(xiàng)應(yīng)做到全面、細(xì)致的約定，同時(shí)也將賠償方式、金額、糾紛解決方式等。

2.5 對(duì)我國(guó)高速公路民營(yíng)化的建議

第一，在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)時(shí)必須落實(shí)好書(shū)面合同。山西“忻阜高速案”中，虛假注冊(cè)的山西中海投資建設(shè)有限公司與山西省交通廳簽訂的行政合同中，竟然對(duì)開(kāi)工日期和通車(chē)日期并未約定，導(dǎo)致施工日期一拖再拖。行政合同應(yīng)當(dāng)盡可能減少口頭協(xié)議而使用書(shū)面形式，對(duì)于通車(chē)日期等關(guān)鍵信息必須要書(shū)面確定。再者，由于私人資本的逐利性，會(huì)盡可能的壓縮成本導(dǎo)致低價(jià)低質(zhì)的公共產(chǎn)品出現(xiàn)。因此在行政合同要運(yùn)用書(shū)面形式將高速公路的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)、環(huán)保要求等詳細(xì)記載，做好事后監(jiān)督，維護(hù)好公共利益。

第二，在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)時(shí)必須行使好行政主體的合同特權(quán)。對(duì)于涉嫌欺詐等合同，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從維護(hù)公共利益立場(chǎng)，行使單方解除權(quán)、合同履行指揮權(quán)、制裁權(quán)等權(quán)力。在“忻阜高速案”中，山西省交通廳并未及時(shí)行使撤銷(xiāo)權(quán)，致使工期拖延數(shù)年時(shí)間。在行使撤銷(xiāo)權(quán)之后，仍然保留了山西中海投資建設(shè)有限公司的服務(wù)區(qū)BOT項(xiàng)目，未行使制裁權(quán)，給國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成巨大損失。

第三，在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)時(shí)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)原則。高速公路的建設(shè)收費(fèi)權(quán)利是一項(xiàng)壟斷性權(quán)利，沒(méi)有落實(shí)好競(jìng)爭(zhēng)原則，就會(huì)導(dǎo)致私人資本的逐利性弱點(diǎn)放大進(jìn)而獲取超額利潤(rùn)，進(jìn)而導(dǎo)致民營(yíng)化的失敗。高速公路民營(yíng)化之所以能提高效率，一方面是因?yàn)樗饺说闹鹄宰非筚Y源最大效率的配置，另一方面構(gòu)造了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，打破了壟斷，抑制了私人資本對(duì)于超額利潤(rùn)的追求，達(dá)到一個(gè)合理的利潤(rùn)點(diǎn)。

第四，提高服務(wù)精神，保障相對(duì)方當(dāng)事人的利益。私人并不具有公共服務(wù)的性質(zhì)，相對(duì)于公共利益，更加關(guān)心自身的利益，從而與公共利益存在矛盾。在民營(yíng)化下，對(duì)方當(dāng)事人的私人利益與公共利益會(huì)存在更加激烈的碰撞。政府要注重保障對(duì)方當(dāng)事人的利益，從而間接的保障公共利益。

第五，做好監(jiān)督工作。行政合同是將政府任務(wù)執(zhí)行部分交托與私人完成，但是如果不監(jiān)督好私人活動(dòng)，就可能因?yàn)樗饺说闹鹄曰蚴切傅〉仍驌p害了公共利益。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)改革開(kāi)放僅僅三十多年，而民營(yíng)化更是處于一個(gè)起步狀態(tài)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代烙印的影響，政府對(duì)于民營(yíng)化的認(rèn)識(shí)不夠深入，導(dǎo)致民營(yíng)化不能更好降低公共事業(yè)建設(shè)成本，反而造成逆民營(yíng)化的出現(xiàn)。完善民營(yíng)化，構(gòu)筑民營(yíng)化的競(jìng)爭(zhēng)體系，真正的利用市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行資源配置，落實(shí)好行政合同的競(jìng)爭(zhēng)原則與公開(kāi)原則，推動(dòng)民營(yíng)化的發(fā)展。

[1] 章志遠(yuǎn).公共行政民營(yíng)化的行政法學(xué)思考[J].政治與法律，2005，(5)：59-70.

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[3] 騰訊網(wǎng).山西交通廳塌方腐?。?70涉案，中紀(jì)委廳官落中紀(jì)委廳官落馬[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20150704/007802.htm.2015-07-04.