中國財稅改革的下一步

李葵

性情直率、被稱為 “市場派”的新中國第11任財政部長樓繼偉卸任；為人低調(diào)、在財稅系統(tǒng)工作長達(dá)29年的“老財稅人”肖捷接棒第12任財政部長。

這是2016年11月7日新華社播發(fā)的消息：第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，免去樓繼偉的財政部部長職務(wù)，任命肖捷為財政部部長。這一消息迅速引起廣泛關(guān)注，有關(guān)兩人履歷和中國財稅政策及體制改革的討論，隨即成為許多媒體的報道和評論重點(diǎn)之一。

2016年66歲的樓繼偉，人生閱歷可謂豐富。

他18歲到南海艦隊(duì)當(dāng)兵，退役后被分配到北京首鋼總控室、北京自動化研究所工作，當(dāng)工人五年。1977年恢復(fù)高考，樓繼偉考入清華大學(xué)計算機(jī)系，隨后在中國社會科學(xué)院研究生院深造。此前他曾歷任上海市經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室副主任、國家體改委宏觀調(diào)控體制司司長、貴州省副省長，在財政部副部長任上九年。隨后，樓繼偉擔(dān)任國務(wù)院副秘書長、中國投資有限責(zé)任公司董事長， 2013年3月起擔(dān)任財政部部長、黨組書記。按照正部級65歲退休的年限規(guī)定，樓繼偉在2015年12月即到退休年紀(jì)，但他繼續(xù)擔(dān)任財長至2016年11月，延期近一年，算是正部級人事安排上的一個特例。

2016年59歲的肖捷，1982年畢業(yè)于中國人民大學(xué)財政系財政金融專業(yè)，25歲進(jìn)入財政部，此后23年一直在財政部工作，歷任綜合司司長、國庫司司長，2001年9月成為當(dāng)時財政部最年輕的副部長。2005年，肖捷 “空降地方”，任湖南省省委常委、副省長。2007年肖捷回京，出任國家稅務(wù)總局黨組書記、局長。2013年3月起任國務(wù)院副秘書長。從其履歷表看，肖捷在財稅系統(tǒng)工作長達(dá)29年，業(yè)界稱其為“老財稅人”。和樓繼偉一樣，中國歷次重大的財稅改革措施，肖捷都參與其中。

樓繼偉任財長三年，熟悉他的業(yè)界人士稱其“言談直率、個性鮮明”。其公開場合的發(fā)言有時會引起較高關(guān)注或爭論。

2016年3月在中國發(fā)展高層論壇上，針對穆迪公司對中國主權(quán)債評級下調(diào)，他回應(yīng)：“我們并不是特別在意那個評級”；4月，作為清華校友和該校兼職教授參加清華經(jīng)管學(xué)院的一個論壇時，樓繼偉指出：如果中國下大力氣進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革和調(diào)整，中期增長有可能達(dá)到6.5%～7%。同時中國也面臨另一種前景，即“今后的五年十年，滑入中等收入陷阱的可能性非常大，我甚至覺得是五五開”，這一表述亦在互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)爭議。他還在2016年第一期《求是》雜志上撰文：《中國經(jīng)濟(jì)最大潛力在于改革》，提出要“研究實(shí)行職工醫(yī)保退休人員繳費(fèi)政策”，又一次引起輿論熱評。

2013至今這三年，也正是中國經(jīng)濟(jì)社會步入雙轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，中國的財政收入增長從兩位數(shù)滑減至一位數(shù)，而步入福利社會的中國所需的醫(yī)療、養(yǎng)老、民生工程等各項(xiàng)支出則從一位數(shù)增長攀升為兩位數(shù)增長，收支矛盾尖銳；在經(jīng)濟(jì)下滑和稅收縮減的夾擊下，積極財政政策被呼喚前臺，在逼仄的空間下轉(zhuǎn)寰騰挪。

與此同時，堪稱自1994年稅改之后的新一輪財稅改革大幕開啟，財稅改革被賦予國家治理的基礎(chǔ)和支柱，成為中國新一輪改革啟動的核心之重，亦是民眾期盼改革突圍的突破口。這三年間，在國務(wù)院部署下，財政部推進(jìn)了PPP、地方政府債券、營改增、資源稅改革、環(huán)境稅立法等多項(xiàng)改革。

財政部財科院副院長白景明告訴筆者，本輪財稅改革有兩個突出特點(diǎn)：一是全面推進(jìn)。預(yù)算、稅制和財政體制同時展開。以往財稅改革主要圍繞一二個方面進(jìn)行，比如1994年的財稅改革是財政體制和稅制兩方面推進(jìn)。2001～2007年的財稅改革，重點(diǎn)是構(gòu)建符合公共財政特征的預(yù)算制度。二是本輪改革站在新的歷史起點(diǎn)上，接續(xù)過去已經(jīng)完成的財稅改革向深水區(qū)挺進(jìn)。

財稅改革這三年

2013年3月，樓繼偉重回他熟悉的北京三里河財政部大樓。七個月后，黨的十八屆三中全會召開，其中針對全面深化財稅體制改革，勾畫出了新的藍(lán)圖。隨即他以財政部長身份參加全國財政工作會議，在會上發(fā)言稱：未來七年，要實(shí)現(xiàn)全會確定的財稅改革目標(biāo)，時間緊、任務(wù)重，須頂層設(shè)計和“摸著石頭過河”相結(jié)合，從預(yù)算管理制度、稅收制度以及財政體制等方面深化改革。

2013年他上任伊始，地方試點(diǎn)發(fā)債，小微企業(yè)減稅，營改增試點(diǎn)擴(kuò)圍等諸項(xiàng)改革漸次推開。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，確定了新一輪財稅體制改革。這一年，被視為中國新一輪全面深化改革“突破口”和“重頭戲”的財稅改革正式啟動，這一年也被稱為“新一輪財稅改革元年”。

作為財稅改革中稅制改革的第一步，“營改增”2013年8月在全國試行，計劃2015年結(jié)束。由于財政收入壓力過大，2014年中國營改增已減稅1918億元，減稅效果明顯，因此“營改增”進(jìn)度緩慢。2015年3月6日，財政部部長樓繼偉在全國“兩會”答記者問時坦言，“營改增是最傷腦筋的一個問題”。

輿論對此也充滿爭議：一方面認(rèn)為，財政收支緊張，“營改增”步子可以慢點(diǎn)；另一方面的觀點(diǎn)認(rèn)為，“營改增”不僅事關(guān)財稅體制改革的整體戰(zhàn)術(shù)，而且在中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期，通過減負(fù)可為經(jīng)濟(jì)釋放新動力，此時正是全面推開營改增特殊的時間窗。2015年底，按原計劃應(yīng)該完成的“營改增”改革并未實(shí)現(xiàn)。國務(wù)院為此發(fā)出“速決令”，明確自2016年5月1日起，全面推開營改增試點(diǎn)，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部納入試點(diǎn)范圍，將最后的“堡壘”攻破。

為此，財政部在國務(wù)院立下“軍令狀”，2016年5月初，財政部力促最大的稅制改革—“營改增”全面推行。此后，“營改增”步伐明顯加快。這項(xiàng)目前中國最大的稅制改革完成了歷史性的一步，營業(yè)稅也告別了歷史。

業(yè)界同時關(guān)注的是，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大之時，“營改增”加大了地方財政的缺口，因此，如何加強(qiáng)地方債務(wù)防控，是財政部必須應(yīng)對的另外一個挑戰(zhàn)。財政部采取“開前門、堵后門”之策，一方面，清查地方債務(wù)，將隱患重重的地方隱形債務(wù)公開化。

為防止地方利用各種方式變相發(fā)債，財政部力推規(guī)范PPP項(xiàng)目。防治隱形負(fù)債膨脹。另一方面財政部開閘地方政府自行發(fā)債，并明確了萬億地方政府債務(wù)置換的細(xì)節(jié)。對于輿論關(guān)注的地方債務(wù)風(fēng)險問題，樓繼偉說，關(guān)鍵在于規(guī)范債務(wù)管理。2015年全國人大核準(zhǔn)了地方債務(wù)余額16萬億，其中15.4萬億是2014年底以前的地方債務(wù)存量。

在業(yè)內(nèi)人士看來，近年來中國在預(yù)算管理改革方面做了三件大事：一是建立了規(guī)范的地方政府債務(wù)管理制度。明確了地方政府可以舉債和怎么舉債，實(shí)行了自發(fā)自還、公開透明的債務(wù)發(fā)行機(jī)制；二是建立了過往沒有改革的政府預(yù)算公開制度。2014年新修改的《預(yù)算法》明確要求四本預(yù)算全部公開，同時規(guī)定了預(yù)算公開的時限、內(nèi)容和法律責(zé)任。這意味著預(yù)算公開步入法治化軌道。也是中國政治制度改革和行政管理改革的推進(jìn)；三是在公務(wù)支出管理上進(jìn)行了深度改革。根據(jù)八項(xiàng)規(guī)定精神，建立了新的公務(wù)支出管理制度，出臺了會議費(fèi)、因公臨時出國費(fèi)、公車運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、接待費(fèi)、差旅費(fèi)等等管理辦法。同時，快刀斬亂麻推出了公車改革、辦公用房改革。

目前，這些改革目前都已落地。2015年，新《預(yù)算法》實(shí)施，有利于建立更加公開透明的預(yù)算制度。

社會普遍關(guān)注的“個稅起征點(diǎn)是否還會上調(diào)”的問題，在過去三年里也被涉及。據(jù)悉，新的個稅改革方案已提交國務(wù)院，今年也將把綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅法草案提交全國人大審議。

樓繼偉曾表示：推進(jìn)個稅改革很復(fù)雜，首先稅政比較復(fù)雜，執(zhí)行也很復(fù)雜，需要健全個人收入和財產(chǎn)的信息系統(tǒng)，需要相應(yīng)地修改相關(guān)法律。對于社會關(guān)注的扣除標(biāo)準(zhǔn)問題，他透露總的方向是把11個分項(xiàng)綜合起來再分類扣除，而不是簡單按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)做工薪項(xiàng)下的扣除，需要研究的內(nèi)容很多。下一步將根據(jù)條件分步實(shí)施，先做一些比較簡單部分，隨著信息系統(tǒng)、征管條件和大家習(xí)慣的建立逐漸完善改革。

是否形成公平透明高效的財稅制度，直接決定著一國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的水平高低。在此大背景下，財政事權(quán)劃分改革，成為新一輪財稅改革中攻克難度最大的“堡壘”。這項(xiàng)改革直接關(guān)系中央職能部門的核心權(quán)力，關(guān)系央地事權(quán)財權(quán)的再厘清。今年8月，財政事權(quán)與支出責(zé)任改革的“施工圖”已經(jīng)公布，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，中央與地方事權(quán)劃分問題邁出了決定性的第一步，在未來四年多的時間內(nèi)，這場改革有望精準(zhǔn)聚焦，將國家治理的現(xiàn)代化水平向前大大地推進(jìn)一步。

樓繼偉2012年曾給相關(guān)媒體撰文時表示，如果經(jīng)濟(jì)和社會管理制度不激勵相容、不協(xié)調(diào)，政治改革將激化矛盾。財政一半是“財”，另一半就是“政”。經(jīng)過30年的財稅體制改革，我們有了很好的基礎(chǔ)，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及到“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。我們已經(jīng)步入深水區(qū)，果敢而又慎重、堅(jiān)定而又持續(xù)地推進(jìn)財政改革，在管理國家的方式上采用現(xiàn)代國家的做法，將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)。

這三年，中國財政收支矛盾尖銳，支出剛性增長與收入縮減讓積極財政政策帶來的騰挪空間有限。一邊是“錢袋子”吃緊，另一邊民生需求保障亟待到位。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，積極財政政策采取從增發(fā)赤字和減稅雙邊發(fā)力。在進(jìn)行財稅改革的同時，把宏觀調(diào)控因素考慮進(jìn)來，把反周期政策調(diào)控和制度變革結(jié)合起來，正是這三年來高層財稅改革的主要思路。

把積極的財政政策與改革融在一起，會放大政策和改革的效應(yīng)。 2013年至今，中國的財政赤字逐年攀升，財政赤字率從2014年的2.1%提升至2015年的2.3%，2016年達(dá)到3%。樓繼偉說，擴(kuò)大赤字，就是政府“加杠桿”，從而支持全社會通過去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等“降杠桿”。

總體來看，多數(shù)意見認(rèn)為，中國要建立現(xiàn)代財稅制度，仍有諸多未竟的改革。樓繼偉也曾在今年3月份的全國“兩會”記者會上表示，當(dāng)前財稅體制改革的部分進(jìn)度確實(shí)比原計劃“慢了一些”，“我們非常努力，但有些沒有達(dá)到?！?/p>

財稅改革下一步

按照規(guī)劃，從2016年到2020年，中國要建立起比較完善的現(xiàn)代財政制度。在專家學(xué)者看來，為此中國還面臨三大任務(wù)：新預(yù)算法的落實(shí)；六大稅種的立法和修法，還有稅制改革；中央和地方之間關(guān)系的立法和具體落實(shí) 。樓繼偉卸任，留給肖捷的時間并不多。

當(dāng)前，中國財稅改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，諸多開題啟幕德改革需要具體落實(shí)和細(xì)化。而各種利益有“切膚之痛”的改革，諸如個人所得稅改革、房產(chǎn)稅改革等，仍有待落地。

更值得關(guān)注的是，積極財政政策實(shí)施的轉(zhuǎn)寰余地相比過去更為窄小。過去兩年中國央行六次降息、五次降準(zhǔn)，但貨幣傳導(dǎo)機(jī)制受阻，部分流動性在金融體系內(nèi)空轉(zhuǎn)，貨幣寬松所釋放的流動性并未充分帶動實(shí)體經(jīng)濟(jì)回升。

由此，托底中國經(jīng)濟(jì)保持增長的相當(dāng)一部分重?fù)?dān)，就需要壓在“積極財政政策”的身上。一些專家甚至主張，未來中國政策性的穩(wěn)增長，需要更為積極的財政政策“踩油門”，專家們因此預(yù)計，2017年中國繼續(xù)實(shí)施已經(jīng)八年的積極財政政策應(yīng)當(dāng)是大概率。而在目前財政吃緊的狀態(tài)下，積極財政政策落地的切點(diǎn)是什么？收支如何騰挪？財政赤字要不要繼續(xù)擴(kuò)大？一系列挑戰(zhàn)和難題，有待肖捷上任后去面對。

更棘手的是，業(yè)界熱議的債務(wù)風(fēng)險。防范區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險坍塌引爆全局的工作成為當(dāng)務(wù)之急。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。但是隱性負(fù)債，局部地區(qū)償債能力趨弱、個別地區(qū)風(fēng)險超警戒線等問題令業(yè)界擔(dān)憂。

對民眾關(guān)注的房地產(chǎn)稅，有產(chǎn)者畏之，無產(chǎn)者盼之，課多少，怎么征？如何拿捏？按明理征收房產(chǎn)稅在一定程度上能夠抑制房地產(chǎn)投機(jī)，并倒逼存量房流入市場，改變市場供需，但目前阻力頗大。目前房地產(chǎn)稅全國鋪開正在過立法這一關(guān)。

各界一直熱議的個人所得稅改革，也是一大難題：從哪個收入階層拿稅、拿多少？是增加納稅人，還是減少納稅人？目前來看，中國個稅除了存在免征額過低、一些重要支出未做扣除等系列不足外，同時還存在明顯的設(shè)計缺陷，導(dǎo)致了工薪階層貢獻(xiàn)了個稅總額的70%，工薪階層實(shí)際上成為了稅收負(fù)擔(dān)最重的群體。

央地關(guān)系，財政體制和稅制改革等仍有諸多待完善的空間。比如，預(yù)算管理制度如何進(jìn)一步構(gòu)建公開透明、規(guī)范的預(yù)算管理制度，需要繼續(xù)細(xì)化；在稅收制度方面，規(guī)劃一個有利于社會公平的稅制環(huán)境，也有許多工作等待開展；進(jìn)一步理順事權(quán)和支出責(zé)任方面，目前只是確定了一個文件，怎么落實(shí)文件仍然有不少工作要做。

同時，根據(jù)十八大要求，中國將逐步提高直接稅比重，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，也意味著要降低間接稅的比重。多位受訪者媒體表示，在整個稅制結(jié)構(gòu)改革中如何降低間接稅比重，提高直接稅的比重，這方面還有很多文章可以做。

樓繼偉卸任財政部長，肖捷接棒，中國財稅改革進(jìn)入新階段，挑戰(zhàn)之多、壓力之大，尚需上下共識、協(xié)力推進(jìn)。