從“軍事克制”到“積極有為”：德國國防與安全政策轉(zhuǎn)型

慕小明

二戰(zhàn)結(jié)束后，德國的國防與安全政策一直堅(jiān)持“克制文化”，主張克制和謹(jǐn)慎運(yùn)用武裝力量。近年來，歐洲面臨冷戰(zhàn)結(jié)束以來前所未有的危機(jī)，7月13日德國發(fā)布了名為《安全政策與國防未來》的國防白皮書。作為德國“安全政策的基石”，國防白皮書被視為德國國防與安全政策的風(fēng)向標(biāo)。這部冷戰(zhàn)后德國發(fā)布的第三版國防白皮書表達(dá)了德國承擔(dān)更多責(zé)任和發(fā)揮更大的領(lǐng)導(dǎo)作用的意愿，標(biāo)志著德國正在改變戰(zhàn)略文化中的“軍事克制”傳統(tǒng)，其國防與安全政策也正在由恪守“克制文化”向推行“積極有為”轉(zhuǎn)型。

新版白皮書亮點(diǎn)紛呈

與2006年第二版白皮書相比，新版國防白皮書涵蓋了國際安全形勢、聯(lián)盟和伙伴關(guān)系、國內(nèi)行動(dòng)綱領(lǐng)及聯(lián)邦國防軍未來發(fā)展等內(nèi)容，在諸多實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。

一是界定了德國面臨的安全威脅。白皮書列出了德國面臨的“十大威脅”，其中既包括俄羅斯對歐洲大陸的挑戰(zhàn)、軍備競賽回歸等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)威脅，更突出強(qiáng)調(diào)了恐怖主義襲擊、網(wǎng)絡(luò)與生物病毒威脅、“失敗國家”、移民政策失控、右翼激進(jìn)民族主義勢力抬頭等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的重大挑戰(zhàn)。德國認(rèn)為，俄羅斯在烏克蘭危機(jī)中的行動(dòng)是“典型的強(qiáng)權(quán)政治復(fù)辟”，“增加了暴力沖突的風(fēng)險(xiǎn)”，因而在白皮書中首次將俄羅斯由“優(yōu)先伙伴”確立為“競爭對手”，并將俄羅斯與西方之間定位為“戰(zhàn)略競爭”關(guān)系。據(jù)此，白皮書提出德國將增強(qiáng)在中東歐地區(qū)的駐軍，并領(lǐng)導(dǎo)一支部署在立陶宛的北約聯(lián)合部隊(duì)。在警告俄羅斯要“軍事克制”的同時(shí)，德國也保持了與俄羅斯的接觸和對話，積極主導(dǎo)和推動(dòng)解決烏克蘭問題的“諾曼底模式”四方會(huì)談。

二是提出德國將依托聯(lián)盟承擔(dān)更多責(zé)任和發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)作用”。正如德國總理默克爾在白皮書序言中所言：“德國的經(jīng)濟(jì)和政治重要性意味著，我們的任務(wù)就是承擔(dān)起歐洲安全的責(zé)任，與我們的歐洲和跨大西洋伙伴一同，保衛(wèi)人權(quán)、自由、民主、法治和國際法?！卑灼粌H強(qiáng)調(diào)德國的安全“與北約、歐盟、聯(lián)合國及歐洲安全與合作組織不可分割”，更明確表達(dá)了德國在北約和歐盟發(fā)揮更大影響力的強(qiáng)烈意愿。白皮書明確提出了打造“歐洲獨(dú)立防務(wù)”的構(gòu)想，即應(yīng)在歐盟內(nèi)強(qiáng)化軍事資源的集中與整合機(jī)制，深化歐盟成員國之間“永久性的防務(wù)合作”；通過創(chuàng)建指揮歐盟軍事行動(dòng)的聯(lián)合司令部，最終在歐盟建立統(tǒng)一指揮的“歐洲軍隊(duì)”。在英國脫歐的背景下，白皮書倡議德法兩國加大合作，在“無需美國”的情況下主導(dǎo)解決國際危機(jī)，推動(dòng)歐美關(guān)系的“平等化”，顯示出德國防務(wù)政策獨(dú)立性日益增強(qiáng)。

三是突出了強(qiáng)化和運(yùn)用武裝力量的重要性。白皮書強(qiáng)調(diào)，武裝力量是保護(hù)德國和盟友、維持國際社會(huì)安全穩(wěn)定的重要手段，并把在北約框架下參與更多行動(dòng)、內(nèi)政中使用軍隊(duì)加強(qiáng)反恐與救援等列為德國國防軍的基本任務(wù)。正如德國國防部長馮德萊恩所言：“聯(lián)邦國防軍持續(xù)1/4世紀(jì)之久的軍力收縮政策已成為過去?！卑灼?jì)劃，在經(jīng)歷了多年的軍費(fèi)削減后，德國國防軍需要更多的人員與更先進(jìn)的裝備。在今后七年內(nèi)，德軍將實(shí)施冷戰(zhàn)結(jié)束以來的首次國防預(yù)算增長和擴(kuò)軍，將軍費(fèi)占GDP的比重從目前的不到1.4%提高至北約規(guī)定的2%，并增加1.14萬名軍隊(duì)員額。德國還將更為積極地參與北約與歐盟框架下的行動(dòng)和聯(lián)合國維和任務(wù)，協(xié)助美國領(lǐng)導(dǎo)的空襲“伊斯蘭國”行動(dòng)等。

轉(zhuǎn)變政策動(dòng)因多元

德國國防與安全政策的轉(zhuǎn)型有著深刻的背景。不論是應(yīng)對面臨的眾多現(xiàn)實(shí)危機(jī)，還是國際社會(huì)對德國在外交與安全政策領(lǐng)域的期待，都需要德國徹底轉(zhuǎn)變角色。

首先，是德國謀求大國地位的強(qiáng)國雄心。成為世界大國是德國統(tǒng)一以來德國安全戰(zhàn)略的最高目標(biāo)。但出于歷史原因，二戰(zhàn)后德國在國防和安全政策上長期奉行“克制文化”的傳統(tǒng)，避免在國際上承擔(dān)過多的軍事責(zé)任。同時(shí)，德國民眾普遍懷有安于保持現(xiàn)狀的心態(tài)，希望德國在國際政治中保持低調(diào)以避免出現(xiàn)對其經(jīng)濟(jì)利益不利的局面，尤其反對參與海外軍事行動(dòng)。這種“克制文化”使得德國在伊朗、利比亞和敘利亞等危機(jī)中未能充分發(fā)揮作用而飽受指責(zé)。例如，在法國等對利比亞實(shí)施軍事打擊時(shí)，德國認(rèn)為軍事干預(yù)利比亞只會(huì)造成更大規(guī)模的破壞和風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)封鎖和金融制裁應(yīng)始終優(yōu)先于軍事選項(xiàng)，因而在第一次的安理會(huì)投票中與其北約、歐盟盟友背道而馳。德國這種“不作為”的態(tài)度招致盟友和部分國內(nèi)人士的質(zhì)疑和批評，讓最重要的盟友美國和法國大失所望。

2009年金融危機(jī)后，德國經(jīng)濟(jì)連續(xù)四年逆勢增長，就業(yè)率達(dá)到歷史最高水平，失業(yè)人數(shù)低于300萬。德國經(jīng)濟(jì)在歐元區(qū)和歐盟的“一枝獨(dú)秀”，使得德國在英國脫歐和法國衰弱的背景下被推向歐洲的前臺。正是緣于此，2013年默克爾政府第三個(gè)任期的《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》去掉了“克制文化”的字眼。德國總統(tǒng)高克更是自信地表示：“這是一個(gè)良好發(fā)展的德國，是我們迄今所擁有的最好的德國?！?2014年初，德國外長施泰因邁爾提出要調(diào)整外交政策，奉行“有為外交”。在2015年2月的第51屆慕尼黑安全會(huì)議上，德國國防部長馮德萊恩稱，德國已準(zhǔn)備好通過合作在國際事務(wù)上發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)作用”。可見，德國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升、國內(nèi)政治環(huán)境的變化、在歐盟內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)力的凸顯，都為德國國防與安全政策轉(zhuǎn)型開啟了“時(shí)機(jī)之窗”。

其次，是周邊安全環(huán)境劇變的客觀需要。近年來，歐洲周邊地區(qū)的危機(jī)日益迫近歐洲邊界，德國不能也無法“獨(dú)善其身”。2013年的烏克蘭危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，引發(fā)北約與俄羅斯緊張關(guān)系不斷加劇，俄羅斯已經(jīng)發(fā)出對中東歐國家的軍事威脅。2014年，“伊斯蘭國”迅速崛起，難民危機(jī)席卷歐洲，德國接納了超過100萬難民。2016年7月以來，德國頻遭恐怖襲擊，成為歐洲恐怖主義襲擊的“新災(zāi)區(qū)”。據(jù)德國電視二臺“政治晴雨表”調(diào)查，73%的德國人擔(dān)心恐怖襲擊。安全感驟降的德國民眾對増支強(qiáng)軍的態(tài)度已由抵制、反對轉(zhuǎn)為理解和部分支持。今年5月的民調(diào)顯示，51%的德國人贊成擴(kuò)軍，比2009年足足提高了32%。隨著美國全球戰(zhàn)略重心東移、英國脫歐及法德追求歐洲防務(wù)獨(dú)立，都為德國轉(zhuǎn)變國防和安全政策提供了現(xiàn)實(shí)機(jī)遇。在歐洲面臨日趨復(fù)雜和嚴(yán)峻的安全挑戰(zhàn)下，美國和其他歐洲盟友希望德國能夠在安全和防務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更積極的作用。

最后，是德國國防軍能力不足的倒逼。當(dāng)前，德國國防軍既要在愛琴海上追蹤偷渡集團(tuán)的船只，在地中海搜救遭遇海難的難民，又要參加聯(lián)合國馬里多層面綜合穩(wěn)定團(tuán)、培訓(xùn)伊拉克庫爾德武裝和利比亞國民軍，還要配合北約在中東歐增兵。而與之相應(yīng)的，卻是德國國防軍兵員不足和裝備短缺老化的難言之隱。

冷戰(zhàn)后，德國軍費(fèi)連續(xù)十多年下降，此后十多年又一直在低位徘徊。2015年德國軍費(fèi)總額僅為330億歐元，占GDP的比重不到1.4%。相比之下，英國為390.2億英鎊和2.07%，法國為392億歐元和1.8%。如此，德軍的行動(dòng)不時(shí)受制于軍費(fèi)緊張，人力資源也經(jīng)常捉襟見肘。目前，德軍裝備中不少都是“老爺車”級別的，有的飛機(jī)“比現(xiàn)任女國防部長的年齡都大”（馮德萊恩生于1958年）。德軍的許多現(xiàn)役裝備則因老化和維護(hù)保養(yǎng)不善而故障不斷，大名鼎鼎的G-36步槍被爆出射擊精度和可靠性不佳。2014年和2015年，德軍都曾發(fā)生“豹”II坦克拋錨造成高速公路大堵車事件。2014年夏，德軍檢查后發(fā)現(xiàn)，德國空軍的“臺風(fēng)”戰(zhàn)斗機(jī)超過一半無法出動(dòng)，德軍的31架“虎”式武裝直升機(jī)只有十架能隨時(shí)投入作戰(zhàn)，陸軍裝甲車的可用率僅為約40%。戰(zhàn)備水平的低下使得德國國防軍經(jīng)常在北約內(nèi)部比賽中墊底，其戰(zhàn)斗力也可見一斑。

新版白皮書的發(fā)布，標(biāo)志著在歐洲重重危機(jī)之下，德國正在改變戰(zhàn)略文化中的“軍事克制”傳統(tǒng)。不過，德國的國防與安全政策要在挑戰(zhàn)和質(zhì)疑聲中進(jìn)一步突破軍力運(yùn)用的限制，發(fā)揮更為積極重大的領(lǐng)導(dǎo)作用，還有很長的路要走。

（作者為解放軍西安政治學(xué)院軍事理論教研室講師）