律師參與環(huán)境民事公益訴訟的突圍路徑

陳召強(qiáng) 苗宏 魏力

律師參與環(huán)境民事公益訴訟的突圍路徑

陳召強(qiáng) 苗宏 魏力

除了律師協(xié)會的指導(dǎo)和幫扶，主動與NGO構(gòu)建常態(tài)化的合作機(jī)制、搭建多方交流平臺、探索訴訟與非訴訟的整合交融等方式，都有利于律師參與環(huán)境民事公益訴訟，提高整體法律服務(wù)能力。

鑒于環(huán)境資源類案件的復(fù)雜性、專業(yè)性，律所應(yīng)主動整合資源，構(gòu)建與科研院所、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的溝通與交流平臺，有效解決環(huán)境民事公益訴訟出現(xiàn)的新問題。

隨著環(huán)境治理參與者趨于多元化，在整合相關(guān)權(quán)益、平衡各方利益的過程中，環(huán)境司法將會起到核心保障作用，而中國律師無疑是不可或缺的重要力量。新修改的《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋、規(guī)范性文件，確立了我國環(huán)境民事公益訴訟制度。由于環(huán)境公共利益的特殊性，環(huán)境民事公益訴訟制度必然遭遇諸多挑戰(zhàn)，律師參與環(huán)境民事公益訴訟也不例外，了解現(xiàn)狀找出問題、客觀分析困境成因、選擇理性的突圍路徑，對律師行業(yè)發(fā)展和整體形象的提升具有十分重要意義。

方式與渠道

依據(jù)《律師法》第25條之規(guī)定，律師業(yè)務(wù)范圍包括各類訴訟和非訴訟。單純就環(huán)境民事公益訴訟而言，律師以原告和被告代理人身份參與其中，并依據(jù)法律賦予各項(xiàng)權(quán)利開展工作。鑒于環(huán)境公共利益的特殊性，律師參與環(huán)境民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟有所區(qū)別。傳統(tǒng)民事訴訟是“案件、當(dāng)事人”找“律師”，而環(huán)境民事公益訴訟還普遍存在“律師”找“案件、當(dāng)事人”的情況。律師參與環(huán)境民事公益訴訟需要更加“主動”的方式，有時還要扮演“偵查員”的角色，有了案件再找愿意啟動訴訟的NGO為原告。環(huán)境民事公益訴訟制度確立后，“環(huán)境NGO和律師共同找案件”、“環(huán)境NGO帶著案件找律師”、“律師帶著案件找環(huán)境NGO”三種方式并存，另作為原告方，人民檢察院啟動環(huán)境民事公益訴訟尚未出現(xiàn)委托律師作為原告代理人的情況，自身強(qiáng)大的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢也無需再次找律師提供服務(wù)。

障礙與困境 案件復(fù)雜，律師不愿意身陷其中

構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟制度是一個曲折的過程。每件環(huán)境民事公益訴訟背后或多或少都與地方政府有關(guān)，而且針對的往往是掌握很多社會資源的強(qiáng)勢主體，甚至是地方政府招商引資的重大項(xiàng)目，或是已成為區(qū)域內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)的納稅大戶。環(huán)境資源糾紛產(chǎn)生后，矛盾往往比較尖銳，給參與律師帶來各方面的巨大壓力，“站得住、頂不住；頂?shù)米?、站不住”的非正?，F(xiàn)象依然存在。當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，又可能對剛剛啟動的環(huán)境民事公益訴訟帶來意想不到的挑戰(zhàn)。具體到個案中，主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法和司法各領(lǐng)域的消極履職，加之案件復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、付出與收益不成正比等諸多原因，致使律師不愿意參與其中。

武漢大學(xué)法學(xué)院副院長秦天寶蒞臨江蘇青創(chuàng)律師事務(wù)所指導(dǎo)環(huán)境民事公益訴訟，本文作者陳召強(qiáng)（右一）與其合影。

配套機(jī)制不完善

環(huán)境司法專門化是環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施的重要保障。與此有關(guān)的制度及機(jī)制需要不斷創(chuàng)新與完善，如：立案、審判、執(zhí)行中的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)范。在一元治理機(jī)制下，政府在環(huán)境治理中起到絕對的主導(dǎo)作用；而法院在處理重大或涉及群體性事件而引發(fā)的環(huán)境民事公益訴訟時，往往態(tài)度謹(jǐn)慎，反映在具體案件中首要是不立案。2015年8月，綠發(fā)會訴寧夏華御化工有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案被寧夏自治區(qū)兩級法院均裁定駁回，后經(jīng)過向最高人民法院申訴，問題才等到圓滿解決。

另外，環(huán)境資源案件情況繁雜、千變?nèi)f化，涉及部門眾多，但實(shí)踐中各部門之間的配合及銜接機(jī)制尚需完善，特別是環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)關(guān)聯(lián)動機(jī)制亟待完善。此外，公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不多，環(huán)境公益對象和范圍限制過嚴(yán)。短時間內(nèi)，這些將是阻礙我國環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的瓶頸。

地方NGO熱情不高

新《環(huán)保法》實(shí)施前，環(huán)境民事公益訴訟幾乎處于停滯狀態(tài)，實(shí)施后案件雖然驟增，但從整體的環(huán)境狀況來看，數(shù)量還是極其微小的。依據(jù)新《環(huán)保法》及兩高司法解釋，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)具備環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的環(huán)境NGO約700余家，但至今已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟的僅有10余家。經(jīng)實(shí)地走訪，徐州全市已有3家具備原告主體資格的環(huán)境NGO，主要情況為：1.主管單位是環(huán)境行政管理部門，考慮各方面因素暫時不愿意參加，也無意參與；2.環(huán)境NGO已與環(huán)境行政主管部門脫鉤，但與相關(guān)系統(tǒng)人員比較熟悉，現(xiàn)主要從事環(huán)境類企業(yè)評估服務(wù)，沒有考慮過環(huán)境民事公益訴訟項(xiàng)目；3.純草根環(huán)境NGO,且在國內(nèi)有一定影響力，主要從事環(huán)保宣傳、義務(wù)植樹等環(huán)境公益活動，沒有人組織，也沒有資金，無法參與。經(jīng)調(diào)研其他省市環(huán)境NGO發(fā)現(xiàn)，均存在類似問題，地方環(huán)境NGO更熱衷于申請能解決自身生存問題的救助項(xiàng)目,同時獲取資金支持開展其他環(huán)保公益活動。

律所認(rèn)識不足

環(huán)境司法體系的構(gòu)建與完善是生態(tài)文明法制化的核心內(nèi)容，中國律師必然扮演著重要角色，在過去的理論研究和實(shí)務(wù)探索中，均見到律師身先士卒的身影。然而，目前律師行業(yè)對環(huán)境民事公益訴訟重要性及意義普遍認(rèn)識不足。未來，在環(huán)境資源案件中，律師必將是“先鋒隊(duì)員”，責(zé)無旁貸。

同時，律所并沒有充分認(rèn)識環(huán)境民事公益訴訟會催生新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)，也未認(rèn)識到將對律師提高整體法律服務(wù)能力起到巨大的推動作用。環(huán)保是民心所向，必然催生大量法務(wù)需求，環(huán)境民事公益訴訟是進(jìn)入該領(lǐng)域的最好切入點(diǎn)。

律師律所參與環(huán)境民事公益訴訟是開展環(huán)境資源專業(yè)化服務(wù)、催生新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)的有效路徑，有利于現(xiàn)實(shí)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

突圍路徑 司法行政部門加強(qiáng)監(jiān)督和扶持

對現(xiàn)代環(huán)境資源問題的治理，與行政權(quán)關(guān)系密切。政府是參與環(huán)境保護(hù)的重要主體，行政權(quán)在環(huán)境資源治理中起主導(dǎo)作用。從一定程度上講，律師參與環(huán)境民事公益訴訟情況好不好，基礎(chǔ)在律師，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)?？傮w上講，環(huán)境民事公益訴訟不能淪為個人謀取利益的幌子、政府謀求政績的工具或吸引公眾眼球的捷徑。

律師協(xié)會加強(qiáng)指導(dǎo)和幫扶

環(huán)境司法專門化，必然催生或助推法律服務(wù)行業(yè)的專業(yè)化，而律師參與環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的快慢，律師協(xié)會的作用影響巨大。

以江蘇為例，2014年江蘇省律師協(xié)會成立了“環(huán)資委”，有力地助推了全省各地律師、律所參與環(huán)境公益訴訟的交流與合作；2015年《律師辦理環(huán)境與資源糾紛業(yè)務(wù)操作指引（試行）》的制定及2016年6月“環(huán)境法專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)”等一系列舉措，也起到了積極推動作用。各地律協(xié)還可以采取以下措施：1.成立或引導(dǎo)轄區(qū)律協(xié)成立“環(huán)資委”，并加強(qiáng)各地律協(xié)“環(huán)資委”橫向或縱向?qū)W習(xí)與交流；2.爭取資金支持，對環(huán)境律師、律所予以重點(diǎn)幫扶；3.在“環(huán)資委”委員的吸納上，去“行政化、平衡化”色彩，讓真正有專業(yè)知識和服務(wù)熱情的律師參與其中；4.搭建平臺推動律所與環(huán)境NGO、鑒定機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)的合作與交流；5.收集編撰環(huán)境民事公益訴訟典型案件、修訂《律師參與環(huán)境民事公益訴訟案件業(yè)務(wù)指引》等，通過各種渠道推動成果轉(zhuǎn)化及交流。

主動與NGO構(gòu)建常態(tài)化合作機(jī)制

律師參與環(huán)境民事公益訴訟，與環(huán)境NGO接觸溝通并形成常態(tài)化合作關(guān)系是必不可少的基礎(chǔ)。根據(jù)現(xiàn)有法律及司法解釋，全國約有700余家機(jī)構(gòu)具有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格。但經(jīng)調(diào)研，這些機(jī)構(gòu)中與律師、律所建立常態(tài)化合作關(guān)系的不足26%，最活躍的環(huán)境NGO主要為中華環(huán)保聯(lián)合會、綠發(fā)會、自然之友等10余家，北京市占大多數(shù)，其他各省市多數(shù)處于觀望、未發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這就需要律師律所發(fā)揮主觀能動性，積極整合各類資源打開溝通渠道，與環(huán)境NGO特別是本地環(huán)境NGO構(gòu)建常態(tài)化合作關(guān)系。例如：安徽拂曉所趙光律師主導(dǎo)發(fā)起成立了“安徽惠民法律援助維權(quán)中心”，非常值得同仁們借鑒學(xué)習(xí)。

搭建多方交流平臺

通過整合各方力量，在一個共同的平臺上聯(lián)合攻關(guān)，使環(huán)保理念轉(zhuǎn)化為有效的立法、執(zhí)法、守法和司法的行動，從而切實(shí)有效地應(yīng)對日益復(fù)雜的環(huán)境問題。環(huán)境民事公益訴訟作為新型訴訟模式，一定會面臨諸多挑戰(zhàn)，如何厘清基本思路、如何確定訴訟對象和損失范圍、如何構(gòu)建環(huán)境司法保障機(jī)制等問題，僅靠單一力量很難實(shí)現(xiàn)。鑒于環(huán)境資源類案件的復(fù)雜性、專業(yè)性，律所應(yīng)主動整合資源，構(gòu)建與科研院所、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的溝通與交流平臺，有效解決環(huán)境民事公益訴訟出現(xiàn)的新問題。

此外，環(huán)境要素是流動的、系統(tǒng)的、整體的，故環(huán)境污染往往是跨越多個行政區(qū)域，而污染區(qū)域內(nèi)律師之間相互配合更有利于案件的辦理，在個別情況下，為緩解地方壓力可以交叉代理。不同區(qū)域之間環(huán)境污染產(chǎn)生案件種類各有異同，經(jīng)驗(yàn)可以相互借鑒。環(huán)境民事公益訴訟制度剛剛建立，本身是理論和實(shí)踐上重大進(jìn)步，但絕不是理論和實(shí)踐的最好和最終狀態(tài)?，F(xiàn)階段很多配套機(jī)制和運(yùn)行程序需要不斷探索與實(shí)踐，需要相互交流合作。方式也可以是多元的，如：環(huán)境律所聯(lián)盟、座談會、論壇、沙龍等。

探索訴訟與非訴訟的整合交融

環(huán)境民事公益訴訟是一種新型訴訟模式，而環(huán)境資源問題所涉及的法律也從來都不是孤立的體系。新《環(huán)保法》頒布后，各類企業(yè)主體開始主動學(xué)習(xí)以避免環(huán)境法律風(fēng)險，部分企業(yè)還開始聘請環(huán)境法律顧問。據(jù)悉，企業(yè)涉及環(huán)境法律責(zé)任高達(dá)2700多項(xiàng)。由此可知，律師開拓參與環(huán)境資源法律服務(wù)空間巨大。律師律所參與環(huán)境民事公益訴訟是開展環(huán)境資源專業(yè)化服務(wù)、催生新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)的有效路徑，也是律師律所“名利雙收”的捷徑。南京中慮所從企業(yè)法律風(fēng)險防范領(lǐng)域?qū)?、無錫金易所以建筑工程項(xiàng)目導(dǎo)入，均見成效，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。環(huán)境司法的持續(xù)推進(jìn)，將以環(huán)境民事公益訴訟為支持點(diǎn)，帶來環(huán)境資源與民商、刑事、行政各專業(yè)化服務(wù)的有效整合交融，必定會大幅提高法律服務(wù)水平。

不過，眼下專業(yè)人才的缺乏是律師律所參與環(huán)境相關(guān)法務(wù)所面臨的一大挑戰(zhàn)。而接受新鮮事物和知識比較快的年輕律師，因生存壓力等問題主動學(xué)習(xí)的積極性也不高。這就需要律所或環(huán)境資源專業(yè)團(tuán)隊(duì)帶頭人付出更多精力和財(cái)力，采取激勵機(jī)制引入專業(yè)人才，并在日后進(jìn)行持續(xù)性的專業(yè)化培養(yǎng)。

設(shè)立專項(xiàng)扶持基金

資金嚴(yán)重不足是制約環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的主要障礙之一。同傳統(tǒng)民事訴訟一樣，環(huán)境民事公益訴訟勝敗風(fēng)險難測，但環(huán)境NGO先期資金投入是必然要發(fā)生的，勝訴則僅收回實(shí)際支出，案件補(bǔ)償款或賠償款均要匯入政府設(shè)立“環(huán)境保護(hù)公益基金專項(xiàng)賬戶”，敗訴則所有資金投入將付之東流，少則幾萬，多則幾十萬，甚至上百萬。律師是畢竟一種職業(yè)，生存需要保障。而環(huán)境公益訴訟作為制度安排，不應(yīng)純靠奉獻(xiàn)和捐贈，需要制度化的資金支持。鑒于此，設(shè)立“環(huán)境民事公益訴訟專項(xiàng)扶持基金”尤為必要，既可以為律所或NGO提供必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，也可用于對作出突出貢獻(xiàn)的環(huán)境NGO、律師予以一定物質(zhì)獎勵等。

現(xiàn)階段，雖然初步確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，但社會正處在急劇的轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，特別是經(jīng)濟(jì)下行壓力下，律師通過參與環(huán)境民事公益訴訟方式直接參與環(huán)境治理，必然迎來巨大挑戰(zhàn)。這不僅僅是時間和精力的付出，有時還會面臨人身和自由的考驗(yàn)。但是，隨著依法治國方針的持續(xù)推進(jìn)，律師參與環(huán)境民事公益訴訟，一定會催生新的業(yè)務(wù)增長點(diǎn)，大幅提高環(huán)境資源法律服務(wù)能力，提升律師行業(yè)的整體社會形象。

（本文作者陳召強(qiáng)系江蘇青創(chuàng)律師事務(wù)所主任，江蘇省律協(xié)環(huán)境與資源業(yè)務(wù)委員會副主任；苗宏系江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院檢察官；魏力系江蘇省徐州市鼓樓區(qū)法律援助中心律師）