我國資本市場法治化變遷的障礙和改革思路

趙明輝

(河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟貿(mào)易系，河南 鄭州 450000)

1 引言

中國資本市場與法治化是“法與金融”研究的新問題，也是當(dāng)前學(xué)術(shù)界討論的熱點問題之一。發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗表明，加強法治有利于資本市場提高效率。中國的資本市場是從“雙軌制”并存環(huán)境中起步的，隨著改革開放逐步深入和市場的逐漸完善得到了快速發(fā)展。作為一個完整的體系，中國的資本市場為企業(yè)的各項中長期投融資活動提供了無形或有形的場所，包括交易的主體、交易的客體、中介機構(gòu)及其監(jiān)管機構(gòu)等等，為中國經(jīng)濟發(fā)展中資本資源的有效配置發(fā)揮了巨大的作用。特別是在當(dāng)前的經(jīng)濟和社會環(huán)境下，我國社會保障體制改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)不斷改制、城鎮(zhèn)住房制度改革及商品化的推進(jìn)以及我國加入WTO后國內(nèi)經(jīng)濟與世界經(jīng)濟逐步的、全面的接軌等，都為我國資本市場的迅速發(fā)展提供了充分的經(jīng)濟、社會和市場環(huán)境，中國資本市場在市場經(jīng)濟發(fā)展中的作用會越來越重要，成為了調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟運行的重要工具。但是，由于我國資本市場起步較晚，發(fā)展的時間較短，與資本市場配套的相關(guān)體系還不夠完善，尤其是政府的不當(dāng)干預(yù)、上市公司質(zhì)量不高、券商投機行為的負(fù)面影響和外部監(jiān)管環(huán)境不利等諸多不利因素的存在，造成我國資本市場的運行非規(guī)范化，這對資本市場良性健康發(fā)展及其積極作用的發(fā)揮，都將產(chǎn)生非常不良影響。這是擺在中國資本市場健康發(fā)展面前的一項重大課題。在這種背景下，中國資本市場決策層提出了法治化思想，并確立了中國資本市場法治化建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，闡明了中國資本市場法治化的重要意義。然而，我國資本市場的制度變遷中存在許多現(xiàn)實的障礙。鑒于此，本文通過對中國資本市場制度的分析，指出了中國資本市場制度法治化變遷中存在的主要現(xiàn)實障礙，并提出了相應(yīng)的改革、完善的思路和措施。

2 中國資本市場制度法治化變遷的現(xiàn)實障礙

在中國的經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的過程中，政府憑借其擁有的絕對政治力量優(yōu)勢和較大的資源配置優(yōu)勢，通過一系列的經(jīng)濟、法律和行政等手段對社會上其他主體的行為在不同程度上進(jìn)行了約束。這種模式在目前中國的現(xiàn)實國情，計劃和市場都不完全，以及市場經(jīng)濟體制不斷完善的過程中，較好地起到了資源配置的優(yōu)化和效率性。雖然中國資本市場制度變遷所選擇的是政府主導(dǎo)型制度變遷模式，但其在現(xiàn)實中的障礙也是不言而喻的。綜合起來看，其現(xiàn)實障礙主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，由政府命令或法律引入等實施的資本市場制度變遷，要實現(xiàn)政府效用的最大化。但政府效用的最大化并不完全代表財富最大化，這就決定了政府主導(dǎo)型資本市場制度變遷并不總是能滿足收益最大化的目標(biāo)。當(dāng)把政績作為中國資本市場制度變遷的預(yù)期目標(biāo)時，比如把政績作為政府效用函數(shù)中的一個非常重要的變量時，往往并不能增加資本市場的凈收益，因為這種制度安排并不一定有效。再如，當(dāng)把股市定義為國有企業(yè)融資的工具時，這種資本市場制度安排就在整個經(jīng)濟制度體系中存在天生不足。

第二，政府有目的性的設(shè)置制度進(jìn)入壁壘，限制某些微觀主體的制度創(chuàng)新活動。在我國，制度創(chuàng)新方案一般根據(jù)政府設(shè)定的目標(biāo)函數(shù)和約束條件來進(jìn)行評估和選擇，即使微觀主體感知到有可能獲利的機會，但如果沒有政府許可或授權(quán)，也是不能自主進(jìn)行有可能導(dǎo)致自身利益最大化的制度創(chuàng)新的，當(dāng)然，更難以“退出”由政府作出的制度安排。這種做法固然避免了制度變遷偏離政府設(shè)定的軌跡情況的出現(xiàn)，但把制度創(chuàng)新局限在政府所設(shè)定的范圍之內(nèi)，將會導(dǎo)致我國資本市場制度變遷的低效率。資本市場制度的激勵作用是以資本市場主體的需求為基礎(chǔ)的，所以由于政府自身認(rèn)識的有限理性和制度設(shè)計能力的局限性，或由于所設(shè)計的資本市場制度不一定滿足資本市場的需求，因而較難創(chuàng)新出有效的資本市場制度供給，就更談不上資本市場制度激勵作用的實現(xiàn)了。

第三，政府的意識形態(tài)與資本市場主體的意識形態(tài)存在相當(dāng)程度的差異，這就決定了政府主導(dǎo)型制度變遷并不是“唯制度效率”。當(dāng)政府意識形態(tài)與資本市場主體意識形態(tài)一致時，這種情況下的政府主導(dǎo)型資本市場安排成本較低，而且能夠給社會提供最大化的財富激勵；反之，如果政府意識形態(tài)與資本市場主體意識形態(tài)不一致或差距較大，則政府主導(dǎo)型制度安排的成本就會較高，制度創(chuàng)新的成本也就會較大，政府或?qū)⒕S持資本市場制度不變，從而無法實現(xiàn)財富最大的預(yù)期，也很難有效地實現(xiàn)資本市場制度安排的激勵作用。

第四，由于在制度變遷過程中，任何進(jìn)行制度創(chuàng)新的主體追求的目標(biāo)都是自身效用或利益的最大化，所以政府機構(gòu)安排中的委托代理問題的存在，就使得政府主導(dǎo)的資本市場制度創(chuàng)新扭曲為代理人的效用最大化的創(chuàng)新。政府主導(dǎo)型的制度變遷往往是委托給政府機構(gòu)的相關(guān)工作人員(如中國證監(jiān)會發(fā)審委等功能部門)具體實施，由于官僚體制的存在和委托代理問題中信息不對稱問題的存在，并且政府對其代理人往往不能實施全面有效的監(jiān)督，這就導(dǎo)致代理人產(chǎn)生外部不經(jīng)濟的問題，在制度的設(shè)計和制定中滲透個人效用最大化的因素，從而不能實現(xiàn)資本市場制度安排的效用最大化。

第五，制度的變遷應(yīng)隨著市場的變化服務(wù)于市場，所以資本市場制度變遷既是我國資本市場法制化完善的過程，也是一種利益再分配的過程。但是，這個過程是異常艱難和復(fù)雜的，不可能同時滿足每一個資本市場主體或者利益集團(tuán)(如中國股票市場中大股東與中小股東)的利益。利益受損的集團(tuán)將反對資本市場的制度創(chuàng)新，進(jìn)行一定程度的干擾，那么作為公共利益代表的政府為了維系政治權(quán)利的穩(wěn)定，將會盡力平衡相關(guān)利益集團(tuán)的得失。在這種情況下進(jìn)行的資本市場制度創(chuàng)新，或資本市場制度安排將偏離國民財富最大化的預(yù)期，資本市場制度的激勵作用也將部分失效。

第六，在我國資本市場制度“雙軌制”的情況下，既得利益集團(tuán)對新的資本市場制度的阻力是相當(dāng)大的，而且這種阻力又與政府權(quán)力部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，往往導(dǎo)致在中國資本市場變遷中以法律法令推行新的資本市場制度的執(zhí)行力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠市場預(yù)期。換句話說，這種情況表明，在中國資本市場制度法治化變遷過程中，政府的公信力效果、強制力效果和法律法規(guī)的執(zhí)行力效果尚存在較大的完善空間。

3 完善中國資本市場制度法治化的思路和措施

資本市場是現(xiàn)代金融市場的重要組成部分，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，資本市場的作用已經(jīng)不僅限于調(diào)節(jié)長期資金的融通關(guān)系，而是越來越成為社會資源配置和多種經(jīng)濟主體交易活動的多層次市場體系。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，所以維護(hù)資本市場的良好秩序，需要完備的法律體系以及高效透明的法治市場。資本市場的改革方向應(yīng)該是也必須是市場化、透明化、法治化和國際化。針對我國資本市場的現(xiàn)狀，要實現(xiàn)資本市場改革的目標(biāo)，實現(xiàn)我國資本市場的法制化，就要不斷完善我們的資本市場法律體系，加強資本市場監(jiān)管力度，同時讓市場發(fā)揮配置資源的主導(dǎo)作用，尊重市場、尊重市場規(guī)律，讓市場煥發(fā)勃勃生機與活力。

第一，要實現(xiàn)資本市場的進(jìn)一步完善發(fā)展，實現(xiàn)我國資本市場的大繁榮必須靠法治。一個成熟的資本市場，必然是一個高度依賴法治的市場。所以我國要不斷完善現(xiàn)有法律法規(guī)，推進(jìn)資本市場法律體系建設(shè)。然而，踐行資本市場法治化是一項長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。針對我國資本市場的現(xiàn)狀，要完善我國資本市場法律體系，應(yīng)該從三個方面的工作進(jìn)行切入和推進(jìn)。首先，要不斷修訂和完善《證券法》，由于過于依賴行政監(jiān)管已經(jīng)明顯不能適應(yīng)資本市場的發(fā)展要求，所以應(yīng)適當(dāng)側(cè)重于為市場主體提供更多的活動規(guī)則，增強市場的靈活性，而不是增加監(jiān)管機構(gòu)的管制規(guī)則。逐步推進(jìn)股票發(fā)行的注冊制改革，讓《證券法》成為一部真正的市場運行法，而非市場管理法。其次，借鑒其他國家保護(hù)投資者權(quán)益立法的相關(guān)經(jīng)驗，大力推動立法機關(guān)制定《證券期貨投資者權(quán)益保護(hù)法》，以彌補目前私募、期貨等市場主體法律的缺失，使市場管理者和參與者都能夠有法可依。同時，也要進(jìn)一步完善證券民事訴訟制度。為投資者依法自主維權(quán)來提供司法保障。再次，大力規(guī)范上市公司主體行為，把握好資本市場參與主體的準(zhǔn)入資格。加快推出如《上市公司監(jiān)督管理條例》等法規(guī)，既要還權(quán)于市場，還權(quán)于投資者，又要有法可依。

第二，強化市場監(jiān)管，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。借鑒美國、中國香港等地的資本市場法制建設(shè)經(jīng)驗，構(gòu)建有中國特色的資本市場執(zhí)法體制機制，必須從保證資本市場信息的真實性和客戶資金的安全性角度出發(fā)，逐步建立健全市場化監(jiān)管機制和市場協(xié)作監(jiān)管機制的，推動監(jiān)管重點從以政府審批為主向以信息披露為主的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管模式也應(yīng)逐步實現(xiàn)從機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從而逐步健全、完善由監(jiān)管機構(gòu)、自律組織和交易所共同組成的多層次監(jiān)管體系。同時，執(zhí)法過程也應(yīng)快速高效，讓權(quán)力在法律和公眾的監(jiān)督下公開、透明、高效運行，提高執(zhí)法的有效性和威懾力，讓證監(jiān)會從審批者，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲谋O(jiān)管者。

第三，探索保護(hù)投資者合法權(quán)益的長效機制。我國現(xiàn)階段資本市場的投資群體中，中小投資者處于相對弱勢的地位，抗風(fēng)險能力和自我保護(hù)能力都比較弱，合法權(quán)益更容易受到侵害?！耙婪ㄖ问小钡暮诵木褪且Ｗo(hù)產(chǎn)權(quán)，保障財產(chǎn)所有者、投資者、創(chuàng)業(yè)者等市場主體的合法權(quán)益，實現(xiàn)公平交易和要素的自由流動。所以要規(guī)范政府與市場的關(guān)系，做到政府“法無權(quán)不可為”，而市場主體“法無禁止皆可為”，讓權(quán)力透明地、規(guī)范地運行，堅決糾正行政機關(guān)不作為、亂作為現(xiàn)象，消除權(quán)力尋租空間，杜絕和治理違法行政。同時，必須在建立市場自我約束的制度下促進(jìn)市場誠信，切實構(gòu)建保護(hù)投資者權(quán)益的司法制度。完善民事訴訟法、建立集體訴訟制度等相關(guān)制度和法律法規(guī)，要讓投資者的權(quán)益受到有效保護(hù)，才能夠共同維護(hù)和建設(shè)好我國的資本市場。

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