陜西省土地流轉現(xiàn)狀及影響因素分析

邢 波 簡 愛 王袁媛

(西安培華學院，陜西 西安 710125)

農村土地承包經營權流轉是我國經濟發(fā)展的必然趨勢，是黨的十八屆三中全會和2014年中央一號文件確定的未來農村工作的重點。陜西省作為中西部農業(yè)大省，在由農業(yè)大省向農業(yè)強省推進過程中高度重視農村土地流轉工作，土地流轉規(guī)模不斷擴大和有序發(fā)展，并取得一定成績，但由于各種主客觀因素的影響，陜西省土地流轉工作中也出現(xiàn)了許多新情況、新問題，亟需關注。比如，農民流轉主動性不高、土地流轉市場不健全、流轉程序不規(guī)范等等，這在一定程度上制約了土地流轉的效率和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，探討陜西省土地流轉的制約因素并提出相應的對策，對于加快陜西省土地流轉的進程及陜西農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程具有重大的意義。

1 陜西省土地流轉現(xiàn)狀

1.1 土地流轉日趨活躍，規(guī)模擴大

陜西擁有農業(yè)人口2361萬人，耕地面積398.8萬公頃(5982萬畝)，農業(yè)人口人均耕地2.5畝。近年來，陜西省通過不斷完善農村土地流轉扶持政策，土地流轉成效日益凸顯。據(jù)省農業(yè)廳統(tǒng)計，截至2014年，全省農村土地流轉面積達753.8萬畝，較上年增加187.3萬畝，增長34.8%。流轉土地占家庭承包土地面積的15.8%，較上年提高4個百分點，成為近年來增幅最大的一年。其中榆林市流轉面積達187.4萬畝，占全省土地流轉面積的32%，流轉面積居全省第一。

1.2 土地流轉形式多樣，以轉包和出租為主

根據(jù)陜西調查總隊近期對全省10個市縣的100戶土地流出農戶，以及61戶有土地流入的企業(yè)或農戶進行的調查表明，陜西農村土地流轉有出租、轉讓、轉包、互換、入股、委托流轉及代耕代種等多種形式，其中以轉包、出租、互換、轉讓形式居多。流轉時間多數(shù)為20-30年，由于轉包、出租不涉及土地經營權屬變更等復雜性，大多數(shù)農戶采用轉包和出租的土地流轉形式。在調查的161戶中，轉包主要是本村農戶租用，占比54%；其次是出租，占比34.2%，主要是出租給村外人員或企業(yè)租用；還有部分租給合作社、部分入股等。租金結算方式有一年一結、一次結清和分年度結算。土地流轉租金的定價，52.8%采取雙方協(xié)商辦法，47.2%由村組介入共同協(xié)商來定價，沒有通過專業(yè)機構評估定價。

1.3 農村土地流轉對象趨向于多元化

陜西省土地承包經營權的流轉中，轉出方的主體是農民，受讓方的主體呈現(xiàn)出多元化的特點。在對100戶土地流出的農戶調查中，流轉到農民專業(yè)合作社占比25%，種植養(yǎng)殖大戶和普通農戶均占24.1%，農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)占14.3%，其他經營主體占8%，家庭農場占4.5%。而從61戶土地流入戶來看，農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)10戶，農民專業(yè)合作社12戶，家庭農場9戶，種植養(yǎng)殖大戶10戶，普通農戶13戶，其他經營主體7戶。

2 影響陜西省土地流轉的制約因素

陜西省土地流轉雖然取得了一定的成績，但與全國相比，土地流轉數(shù)量少，受益面小，土地規(guī)模經營程度不高，滯后于全國發(fā)展。

2.1 傳統(tǒng)觀念的影響

受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，農民的戀土思想較為嚴重，把土地看成“命根子”。調查顯示，在家的大部分農民年齡均在50歲以上，他們大半輩子與土地打交道，與土地結下了深厚的感情，土地是他們賴以生存的基本保障，祖祖輩輩都是靠傳統(tǒng)農業(yè)養(yǎng)家糊口，擔心失去土地后糧食無保障。部分農民擔心把土地流轉出去后，萬一今后中央政策有變化，自己成為失地農民，手中有土地，心中更踏實。部分農民寧愿私下把土地無償?shù)亟唤o親戚打理，也不愿意通過協(xié)商價格把土地流轉給不熟悉的種糧大戶、農民專業(yè)合作社或龍頭企業(yè)等新型經營主體。同時，絕大部分外出務工的農村勞動力在城市打工心中無底，而回鄉(xiāng)又無地可種，擔心失地又失業(yè)，所以，即便是粗放種植，甚至不惜撂荒，也不愿意把土地流轉出去。這種狀況，嚴重阻礙了農村土地有序、合理的流轉。

2.2 土地流轉程序不夠規(guī)范

土地流轉行為不規(guī)范是制約土地流轉的直接原因。一是流轉合同不規(guī)范。調查發(fā)現(xiàn)，當前陜西省農村土地流轉，除農業(yè)企業(yè)、承包大戶和農業(yè)合作社外，多數(shù)是農戶以口頭協(xié)議的形式自發(fā)流轉，沒有正式的書面合同，即便有，合同文本也不夠規(guī)范，雙方的權、責、利不夠明確，容易引發(fā)合同糾紛，使農村土地流轉雙方的權益得不到保障。二是流轉程序不規(guī)范。部分基層干部不尊重農民意愿，強行將農戶的承包地長時間、大面積轉租給企業(yè)經營，影響了農民正常的生產生活；部分村組把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭利，損害了農民的利益；部分農民脫離村組監(jiān)督，流轉土地時未按規(guī)定報批或備案。三是個別流轉主體擅自改變土地用途。個別承租方在租賃到土地后，未履行相關手續(xù)，擅自改變土地農業(yè)用途，對土地造成損害。究其原因，主要是農民的法律意識淡薄，自我保護意識不強，不了解土地流轉的程序和相關規(guī)定。同時，由于鄉(xiāng)村管理服務不到位，檔案管理不完備，給土地的規(guī)范流轉造成困難。

2.3 土地流轉服務不配套、不到位

土地流轉服務不配套是制約土地流轉的重要原因。一是土地流轉交易平臺不健全。目前，陜西大部分地區(qū)均未建立土地流轉服務中心，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建立了平臺，但由于管理人員不足和工作經費的欠缺，土地流轉供求信息難以及時有效傳播，供需之間嚴重脫節(jié)，導致土地流轉費時費力。二是土地流轉中介組織發(fā)展滯后。從數(shù)量上來看，陜西省土地流轉中介較少，還不能適應現(xiàn)階段土地流轉的需要。另外，目前農地流轉過程中的中介組織還不能夠完全承擔農地流轉本身對它的要求，其職能缺失的現(xiàn)象比較嚴重。大多數(shù)的中介組織只是履行著收集發(fā)布土地流轉信息、調節(jié)土地流轉過程中出現(xiàn)的糾紛，極少涉及到土地測量評估、估價等方面的業(yè)務。

2.4 農村社會保障不完善

農村社會保障不完善是制約土地流轉的根本原因。目前，在陜西省廣大農村，盡管有一些社會保障，如60歲以上老年農民可以享受到每月55元的基礎養(yǎng)老金，還有一些農民繳納了各種養(yǎng)老醫(yī)療保險，但由于基數(shù)大，無法起到農村社會保障的作用。在這種情況下農民只能把自己所承包經營的土地作為農村社會保障的載體。同時由于目前在政策制度上，缺乏保障失地農民利益的政策制度。近些年來，國家對失地農民通常采用的補償方法就是一次性貨幣安置方式，但因為征地補償標準過低，被征用的土地并未獲得與之價值相應的經濟補償，加上針對失地農民的社會保障制度并未建立，大量失地農民存在著基本生活困難的問題。

1) 及時撲救儲罐火災。儲罐火災持續(xù)一段時間才會發(fā)生沸溢，盡快撲滅火災是防止儲罐沸溢最有效的措施。儲罐沸溢一般有前兆，例如油品表面有細小油泡沫，呈涌漲現(xiàn)象，火焰顏色由濃黑暗紅變成泛白發(fā)亮，伴有“嘶嘶”聲響等，應立即命令消防人員和車輛迅速撤離。

3 對策及建議

土地流轉是優(yōu)化配置土地資源的重要手段，是農村市場經濟發(fā)展的必然要求。解決好當前農村土地流轉存在的問題，對穩(wěn)步推進土地流轉進程，加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，促進農民增收具有十分重要的意義。為此提出如下建議：

3.1 轉變思想觀念，引導流轉

農民是農村土地承包經營權流轉的主體。因此，陜西省各級政府要充分利用電視、廣播、報刊、網絡等各種途徑廣泛宣傳農村土地承包經營權流轉的法律法規(guī)和黨的政策，消除農民疑慮，自愿參與土地流轉。同時要加大對增收致富典型引導力度，充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用，使更多農民轉變思想觀念，主動投身非農產業(yè)，以加快土地規(guī)模流轉。

3.2 規(guī)范土地流轉行為

政府要制定規(guī)范的土地流轉程序，包括流轉申請、登記、備案，對土地流轉的運行加強監(jiān)督。主要是通過各種土地流轉信息服務網絡，及時了解和掌握農村土地流轉合同雙方的履行情況，做到發(fā)現(xiàn)問題及時妥善處理問題，避免因土地流轉問題而上升為利益糾紛引發(fā)農村社會矛盾，影響農村社會的穩(wěn)定。同時要堅決查處在農村土地流轉中嚴重侵害農民土地流轉的利益行為，重點查處違背農民意愿強制流轉和借土地流轉之名改變土地農業(yè)用途等違法行為，特別要防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題。堅決杜絕任何單位和組織干預插手農村土地流轉行為，確保農村土地流轉的良性運行。

3.3 建立健全土地流轉市場服務體系

3.4 完善農村社會保障體系，為土地流轉創(chuàng)造有利條件

完善農村社會保障制度是土地流轉的前提。為此，應從以下幾個方面著手：首先，提高廣大農民基礎養(yǎng)老金的數(shù)額和放寬發(fā)放基礎養(yǎng)老金的條件，把已經流轉出全部土地的擁有城市戶籍的沒有參加城市居民養(yǎng)老保險的這部分農民納入到基礎養(yǎng)老金序列，從而增加廣大農民流轉土地的信心；二是提高新農合的報銷比例和報銷范圍，徹底解決農民“看病難、看不起病”的問題；三是要進一步完善農村最低生活保障制度，加大財政補助力度，做到應保盡保，不斷提高農村社會保障標準和補助水平；四是通過多渠道籌措資金建立起穩(wěn)定的農村社會保障基金，真正為廣大農民解除農村土地承包經營權流轉后的后顧之憂，促使流轉出土地的農業(yè)勞動力徹底轉移，實現(xiàn)農地資源的高效配置。

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