PPP模式與城市公共住房供給——尼日利亞的政策失誤及啟示

汪建強(qiáng)

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東煙臺264005）

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PPP模式與城市公共住房供給——尼日利亞的政策失誤及啟示

汪建強(qiáng)

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東煙臺264005）

摘要眼演面向低收入者的公共住房問題是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的突出挑戰(zhàn)之一，在治理現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，能整合利用更廣泛的社會資源共同應(yīng)對這一問題的PPP模式成為了改革創(chuàng)新的重要選擇。文章分析闡述了作為非洲城市化典型代表的尼日利亞在實(shí)施PPP模式解決城市低收入者公共住房問題中的主要政策缺陷，并據(jù)此提出了對我國加快完善與推行這一模式的相關(guān)啟示及政策建議。

關(guān)鍵詞眼演PPP模式；公共住房；尼日利亞；政策啟示

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1416.022.html網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-1-5 14:16:22

隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，面向低收入者的公共住房建設(shè)的可持續(xù)性問題日益突出，由政府完全承擔(dān)這一建設(shè)任務(wù)的發(fā)展模式面臨著資金不足、效率低下、風(fēng)險集中、管理不善等諸多限制，探索動員更多的社會力量參與、構(gòu)建新的建設(shè)管理模式成為改革發(fā)展的重要方向。2010年5月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》提出，要鼓勵、支持、引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)保障性住房，參與棚戶區(qū)改造并享受相應(yīng)政策待遇；2012年6月住建部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》提出，要鼓勵和引導(dǎo)民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等方式參與保障性安居工程建設(shè)，為其參與保障房投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理創(chuàng)造良好環(huán)境?；诖?，北京、上海、重慶、江蘇等地陸續(xù)展開了相關(guān)的探索和改革，公私合作的PPP住房模式逐漸引起了越來越多的關(guān)注。

一、PPP釋義及源流

PPP（Public-Private-Partnership）模式可稱為公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私合作關(guān)系等，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。[1]相比由政府部門獨(dú)自負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)模式，PPP模式強(qiáng)調(diào)對私營部門的引入和充分利用民間資金，推動公共項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營的多元化，公共部門與私營部門結(jié)成伙伴關(guān)系，約定共同的合作目標(biāo)，各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)彼此間的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享，實(shí)現(xiàn)“1＋1>2”的雙贏效應(yīng)。因此，創(chuàng)新并完善PPP模式以激發(fā)民間資本的活力，鼓勵其參與房地產(chǎn)市場開發(fā)建設(shè)、尤其是保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造是正確處理政府與市場的關(guān)系、堅(jiān)持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的重點(diǎn)改革方向之一。[2]

20世紀(jì)90年代起PPP模式在我國公共事業(yè)領(lǐng)域（能源、電信、交通、供水等）得到了廣泛應(yīng)用，但在公共保障房領(lǐng)域遲至2011年6月才由北京市成立了保障性住房建設(shè)投資中心，標(biāo)志著PPP模式首次被引入保障房建設(shè)中，尚處于初始摸索階段的這一改革目前面臨著許多發(fā)展困惑與障礙，對他國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)研究便顯得非常重要。PPP作為政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的新模式最早由英國政府在1982年提出，其后在各國得到了大規(guī)模實(shí)施并取得了良好成效，在公共住房方面，美國、英國、澳大利亞、德國、日本、瑞士等國是成功的典型，這些發(fā)達(dá)國家也成為目前國內(nèi)研究主要的關(guān)注對象。不可否認(rèn)，這些國家的成功實(shí)踐對我國具有重要的參考和借鑒價值，但我們的眼界不應(yīng)局限于此，還需擴(kuò)展到更廣闊的視野，研究了解與我國同為發(fā)展中國家、同處快速城市化之中，也正采用PPP模式來應(yīng)對城市公共住房問題但卻效果不彰的這類情況和對象也非常必要，對失誤的教訓(xùn)汲取與對成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)同樣重要，甚至具有更為直接的警示和反思意義，尼日利亞便是這樣的典型。

二、尼日利亞城市貧民住房危機(jī)與PPP模式的低效供給

尼日利亞是非洲最大經(jīng)濟(jì)體，是非洲快速城市化的典型代表，城市人口從1963年的1 070萬增至1999年的4 350萬，城市化率從19.2%增至41%，進(jìn)入新世紀(jì)后城市人口年均增速達(dá)5.5%，幾乎是全國人口年均增速（2.9%）的兩倍，2010年城市人口比重突破50%，數(shù)量超過8 000萬，成為非洲城市人口最多的國家。[3]最大城市與經(jīng)濟(jì)中心拉各斯1970年僅有140萬人，2011年增至1 120萬，成為非洲人口最多的城市；首都阿布賈的設(shè)計人口容量為320萬，但2006年已達(dá)776萬且仍以年均9.3%的增速擴(kuò)張。[4]全國人口超百萬的城市也從1999年的5個增至2010年的11個。

大量人口向城市快速聚集造成了城市住房極度短缺和貧民窟泛濫、居住環(huán)境惡劣等嚴(yán)重問題。21世紀(jì)初全國城市人口的60%～70%居住在貧民窟，2010年超過75%。1998至2006年阿布賈新出現(xiàn)的貧民窟超過68個，整座城市布滿了貧民窟、棚戶區(qū)和違法居住區(qū)；[5]1985至2006年拉各斯新出現(xiàn)的貧民窟超過100個，住房短缺達(dá)500萬套，占全國住房短缺額（1800萬套）的28%，被稱為“貧民窟特大城市”（mega-city of slums）。[6]

為應(yīng)對這一嚴(yán)峻問題，尼政府早期采取了傳統(tǒng)的政策方式，即由政府直接為低收入貧民建房。1962～1999年政府連續(xù)制定實(shí)施了多項(xiàng)全國性公共住房建設(shè)計劃，計劃建房總量近62萬套，可最終僅建成8.58萬套，這一結(jié)果遭到了猛烈抨擊，建房中資金使用的不透明、政策多變且執(zhí)行不力等狀況也被廣泛詬病。[7]由此，尼政府逐漸開始改變政策理念，嘗試引入PPP模式來加強(qiáng)城市公共住房建設(shè)。在1991年頒布的《國家住房政策》文件中，除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府的直接建設(shè)供應(yīng)外，首次提出了鼓勵和引入私營部門以提高公共住房的供給水平；2000年政府進(jìn)一步提出要實(shí)現(xiàn)從“供給者”向“使能者”（enabler）和“調(diào)控者”（regulator）的角色轉(zhuǎn)變，在住房供給與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上更加提倡市場化導(dǎo)向；2002年《國家住房與城市發(fā)展政策》文件頒布，提出了通過私營部門導(dǎo)向的創(chuàng)新（private-sector-led initiatives）來確保所有國民都能以可負(fù)擔(dān)的支出擁有或可及到體面、安全、衛(wèi)生的居住場所的發(fā)展目標(biāo)，PPP模式被確定為應(yīng)對城市公共住房危機(jī)的關(guān)鍵手段，標(biāo)志著該國從舊式的政府獨(dú)自負(fù)責(zé)供給的模式向新型的合作式（collaborative）供給模式的正式轉(zhuǎn)型。[8]

遺憾的是，PPP的引入并未給城市貧民帶來明顯的居住改善，改革所預(yù)期的積極效應(yīng)極其有限。一方面PPP建房的數(shù)量很少，甚至還不及從前政府直接供給時的水平；另一方面尼PPP模式采取的最主要形式是建設(shè)—出售（build- and-sell），只有很少量的舊房更新改造項(xiàng)目，而新建房屋的售價過高，低收入者很難承擔(dān)，致使目標(biāo)受益人群發(fā)生了嚴(yán)重偏離。拉各斯市政府計劃1999～2007年通過PPP建設(shè)4.5萬套住房，最后僅建成5 250套，僅為最初目標(biāo)的12%，其中低收入貧民獲得2 219套，中等收入與中高收入者分別占有1 250套和1 781套；[9]阿布賈市政府計劃2000～2011年通過PPP建設(shè)3.5萬套住房，最終建成4 158套，也僅是原計劃的12%左右，受益者也基本是富裕階層；[4]尼南部6個城市的14個PPP項(xiàng)目建成的3 359套房屋中，低收入者僅獲得300套，不足總量的9%，中等收入與高收入者分別獲得1 314套（39%）和1 745套（52%）；[10]翁多州首府阿庫雷市計劃2005～2009年通過PPP建設(shè)2 464套住房，最終只建成286套，僅為計劃目標(biāo)的11.6%，建成房屋中的最低售價也達(dá)1.9萬美元，該州最高等級公務(wù)員的年薪僅5 177美元，二者相差近4倍，更遑論其他低收入者的情況了。[11]由此不難斷言，尼日利亞公共住房建設(shè)的PPP模式處在一種近乎失效的尷尬境地。

三、尼日利亞PPP模式運(yùn)作低效的成因分析

PPP模式的引入是從傳統(tǒng)的“統(tǒng)制型”行政管理體制轉(zhuǎn)向新型多元合作共治發(fā)展體制的顯著標(biāo)志，政府如何在其中通過科學(xué)合理有效的政策應(yīng)對來實(shí)現(xiàn)自身角色定位的轉(zhuǎn)型將直接影響PPP預(yù)期效益的實(shí)現(xiàn)程度，政府部門在創(chuàng)造有利的法制、政治、社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和有效的制度框架方面的功能定位對PPP模式是最為重要的。[12]美英等國PPP模式在公共住房領(lǐng)域的良好實(shí)踐便是佐證，反之，尼日利亞PPP模式的上述表現(xiàn)也是一種佐證：由于尼政府在這一轉(zhuǎn)型中政策行為的無力與低效，導(dǎo)致PPP實(shí)施效應(yīng)與其預(yù)期設(shè)計相差甚遠(yuǎn)，完全未能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

（一）法制環(huán)境

從法制環(huán)境看，尼日利亞PPP模式的建房行為始終缺乏明確的法律支撐或全國統(tǒng)一化的政策體系，由此也造成了對PPP項(xiàng)目相應(yīng)規(guī)制的缺失。

進(jìn)入21世紀(jì)后尼各地的PPP建房項(xiàng)目逐漸展開，但對之的立法及穩(wěn)定統(tǒng)一的政策環(huán)境營造一直未被納入政府議事日程。2006年尼政府頒布《新國家住房政策》文件，這份基本延續(xù)2002年政策精神的文件提出了14項(xiàng)政策目標(biāo)愿景，依舊沒有提及制定相關(guān)法律或指導(dǎo)性政策構(gòu)架的問題，PPP建房項(xiàng)目呈現(xiàn)出各地各自為政、隨意性大的狀況。在進(jìn)行建房項(xiàng)目時，各地政府通常僅僅跟合作的私營企業(yè)簽訂諒解備忘錄（Memoranda of Understanding）和項(xiàng)目發(fā)展租賃協(xié)定（Development Lease Agreements），作為項(xiàng)目實(shí)施的臨時性指導(dǎo)（interim guideline）和工作文件。[9]這些文件僅是技術(shù)性、工具性、特指性的，而非法律性和普遍性的，它們會明確合作雙方的身份、各自的責(zé)任和收益、PPP項(xiàng)目類型、建房的數(shù)量和戶型、目標(biāo)受益人口數(shù)量等，但幾乎沒有關(guān)于對合作雙方違約的處理及項(xiàng)目失敗的責(zé)任追究的內(nèi)容，因?yàn)橛诜o據(jù)也政出無門，而在實(shí)際運(yùn)作中，缺乏強(qiáng)力約束的合作雙方常有各種違約行為，因此各地PPP住房項(xiàng)目能真正完成預(yù)定目標(biāo)的極少。

以項(xiàng)目土地為例，對政府而言，以優(yōu)惠價格或無償方式提供建房土地是體現(xiàn)其公共屬性、實(shí)現(xiàn)PPP住房的低成本與平民化的最主要措施，這在各地的備忘錄和協(xié)定中也有明確約定。但由于土地資源在城市化進(jìn)程中價值的不斷增大，很多地方政府在落實(shí)供地約定時或躊躇再三、久拖不決，或是更換地塊，直接影響到項(xiàng)目實(shí)施，與其合作的私營企業(yè)只能撤出，或是建設(shè)高價房以收回投資。同樣由于土地的巨大價值和缺乏監(jiān)督追究機(jī)制，不少獲得了優(yōu)惠或無償供應(yīng)的土地的私營企業(yè)直接變身為土地投機(jī)商，將這些本該用于為貧民建房的土地轉(zhuǎn)手銷售，牟取了高額利潤，這當(dāng)中還夾雜著大量的貪腐行為，很多能進(jìn)入PPP項(xiàng)目的私營企業(yè)的幕后實(shí)際所有者或利益相關(guān)者都是當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)人員和政客。[13]這些亂象的產(chǎn)生很大程度上源自專業(yè)性法律的缺位，有學(xué)者指出，尼日利亞公共住房PPP供應(yīng)模式的實(shí)施必須要發(fā)展起一種全面的政策框架體系，才能應(yīng)對它的各種變異狀況（variants）。[10]

（二）政治環(huán)境

從政治意愿看，尼日利亞各級政府對PPP模式的推行比較積極，不過在行政體制機(jī)制的配套升級與跟進(jìn)上卻較為滯后，阻礙了PPP建房項(xiàng)目的落實(shí)。

城市貧民住房建設(shè)涉及面很廣，建設(shè)規(guī)劃審核、土地供應(yīng)及原住戶的搬遷補(bǔ)償、政府資金補(bǔ)貼、配套基礎(chǔ)設(shè)施的接應(yīng)等等需要不同政府機(jī)構(gòu)的協(xié)作合力解決，PPP模式也要求政府對過時僵化的管理體制進(jìn)行適應(yīng)性變革，塑造更具效率的政治環(huán)境。但尼各地政府依然沿襲著舊式的、分割化的行政體制，各機(jī)構(gòu)間互不統(tǒng)屬、各行其是，缺乏將所有相關(guān)部門集中融合、協(xié)調(diào)銜接的順暢機(jī)制，在建房項(xiàng)目實(shí)施過程中也沒有公私雙方之間的對話溝通機(jī)制，[5]再加上政府部門長期存在的官僚主義習(xí)氣，使得參與PPP建房項(xiàng)目的私營企業(yè)經(jīng)常怨聲載道但又申訴無門、無力改變，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)緩慢甚至不了了之。

有學(xué)者對256名參與阿布賈PPP住房項(xiàng)目的私營企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了調(diào)查，這些企業(yè)無一能按時開工建設(shè)，普遍延期超半年以上，其原因首先便是他們上報的建房計劃書一直沒有走完繁瑣冗長的審批程序；其次是地塊原住戶的政府安置和補(bǔ)償一直拖延不決；再次是政府承諾的補(bǔ)貼資金和基礎(chǔ)設(shè)施供給也一直沒到位。[4]在尼日爾州首府明納市的調(diào)查中，54%的參與PPP住房項(xiàng)目的企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府部門行政支持體系的失靈是導(dǎo)致項(xiàng)目低效或流產(chǎn)的重要原因，設(shè)立一種綜合性、跨部門的指導(dǎo)委員會或執(zhí)行委員會（steering committee）體制來統(tǒng)籌負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目相關(guān)事務(wù)極為必要。[14]在奧貢州的調(diào)查也顯示，機(jī)能失調(diào)的行政體制構(gòu)架既加大了各相關(guān)行政部門的腐敗與尋租機(jī)會，又導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的低效率與高成本，其負(fù)面影響不容低估。[15]

（三）社會環(huán)境

在對社會環(huán)境的營造上，尼日利亞政府最明顯的失策是在PPP住房項(xiàng)目中排斥民間社會組織及項(xiàng)目目標(biāo)受益人群的參與，致使建成房屋的可負(fù)擔(dān)性嚴(yán)重不足。

PPP住房項(xiàng)目最主要的目標(biāo)人群是低收入貧民，該群體住房消費(fèi)能力低下的特征決定了PPP住房必須高度重視可負(fù)擔(dān)性指標(biāo)，高度重視這一群體及其代表組織對建房項(xiàng)目的態(tài)度、意見、看法。聯(lián)合國人居署研究認(rèn)為，政府部門與民間組織結(jié)成的PPP模式是提供公共住房最成功的模式，在實(shí)際操作中，由政府部門、私營企業(yè)、民間社區(qū)組織（包括社會團(tuán)體、住房合作社之類的民間機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目所涉及的個人和家庭等）三方共同組成的PPP模式是比較理想的形式，盡管各國國情不同，但在社區(qū)動員、中介調(diào)解、爭議緩沖等方面能力強(qiáng)勁的第三部門組織的參與，以及公眾參與原則的牢固樹立將對PPP住房項(xiàng)目產(chǎn)生非常重要的影響。[16]尼PPP住房項(xiàng)目則是單純的、兩級化的“政府-市場”（state-market）伙伴關(guān)系，而非“多元化利益參與者”（multi-stakeholders）的格局，與政府合作的都是講求盈利回報的利潤驅(qū)動型市場企業(yè)，該特性決定了其在項(xiàng)目實(shí)施過程中必然的趨利沖動，在缺乏必要的法制和政策約束的環(huán)境下，這一沖動很容易引發(fā)建房項(xiàng)目的變味，對PPP住房的可負(fù)擔(dān)性或平民性造成極為不利的影響。

目標(biāo)受益者或民間組織參與進(jìn)PPP住房項(xiàng)目不僅能對私營企業(yè)的過度盈利追求形成一定的博弈和抑制作用，對政府部門的違約及貪腐尋租行為等也會起到一定的制約效應(yīng)，同時提升全社會對PPP項(xiàng)目的支持氛圍，提升項(xiàng)目的公眾滿意度，形成更加適宜的居住環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為，尼日利亞PPP住房模式的命運(yùn)將取決于其運(yùn)作結(jié)構(gòu)能在多大程度上接納和滿足普通民眾的利益訴求，“親貧民的”（pro-poor）PPP住房模式、或是擴(kuò)展化的“公私民伙伴關(guān)系”（Public-Private-Peoples Partnerships）模式應(yīng)是未來改革的重點(diǎn)，以努力強(qiáng)化對受益人群和民間社會組織的重視和引入。[17]

（四）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

住房建設(shè)是資金密集型項(xiàng)目，以PPP模式建設(shè)公共住房的優(yōu)勢之一是以一定量的基礎(chǔ)性財政資金的投入引導(dǎo)私營資本的參與，以撬動更多社會資金共同應(yīng)對住房建設(shè)的資金壓力。政府財政投入的足額和及時到位往往是后續(xù)民營資本參與的前提，在尼日利亞這樣的發(fā)展中國家私營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還普遍不強(qiáng)，對政府財政的投入也更為看重和依賴，如果政府相關(guān)投入出現(xiàn)問題，就將直接影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展。

政府財政投入可分為直接投入和間接投入，在尼PPP住房項(xiàng)目中政府直接投入的最基本形式是負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目必需的基礎(chǔ)設(shè)施，如水電供應(yīng)、排水系統(tǒng)、公路網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校警局等公用設(shè)施，合作的私營企業(yè)建設(shè)購物中心、娛樂場所等經(jīng)營性設(shè)施。但在實(shí)際操作中，政府部門很少完全兌現(xiàn)或是長期拖延自己的建設(shè)承諾，沒有為建房工程做好基本的物理環(huán)境準(zhǔn)備，私營企業(yè)也就很難順利地實(shí)施建房工程了。阿布賈一些PPP住房計劃中應(yīng)由政府供給的道路交通、給排水系統(tǒng)等設(shè)施的建設(shè)周期竟然超過了十年，主要原因就在于政府資金投入非常緩慢，對履行自己的承諾半心半意，未能保證建設(shè)資金投放的有效性。[4]

尼日利亞政府間接投入的不充分主要體現(xiàn)在政策性住房金融機(jī)制的缺失上。政策性住房金融是以政府財力和信用為基礎(chǔ)，根據(jù)政府政策設(shè)立專業(yè)性的住房金融機(jī)構(gòu)或政府委托商業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)所開辦的住房金融業(yè)務(wù)，重點(diǎn)支持低收入階層的住房消費(fèi)和擴(kuò)大公共住房的供應(yīng)量，主要形式包括對低收入者租購住房發(fā)放低息貸款和補(bǔ)貼，對公共住房的建設(shè)企業(yè)發(fā)放長期低息貸款或?qū)λ鼈兊慕ǚ可虡I(yè)貸款進(jìn)行貼息。尼日利亞雖然設(shè)立了專門的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，中央一級有聯(lián)邦抵押銀行，州一級是州立基礎(chǔ)抵押銀行，但這些機(jī)構(gòu)對參與PPP住房項(xiàng)目的私營企業(yè)的放貸卻很有限，且條件苛刻、手續(xù)繁雜，致使這些企業(yè)只能更多地利用自有資金或向商業(yè)銀行貸款，而商業(yè)貸款期限短利息高，申請財政貼息服務(wù)又很困難，因此這些企業(yè)對盡快收回投資的要求更加迫切，這也是造成PPP住房可負(fù)擔(dān)性不足的原因之一。再者，這些機(jī)構(gòu)對貧民住房消費(fèi)的支持力度也較差，不僅對其按揭貸款申請的審批發(fā)放非常緩慢，貸款利息也較高（普遍達(dá)6%～10%），這無疑背離了這類機(jī)構(gòu)創(chuàng)立的初衷，使低收入貧民對PPP住房的獲取仍然面臨很大的資金負(fù)擔(dān)。[10]

四、尼日利亞的實(shí)踐對我國PPP住房模式發(fā)展的警示

作為應(yīng)對城市公共住房長期供給壓力的創(chuàng)新政策工具，PPP模式的引入在我國具有重要的實(shí)踐價值和廣泛的應(yīng)用前景，如何盡快完善、規(guī)范尚在起步階段的這一模式以不斷挖掘和釋放其巨大潛力是當(dāng)前必須認(rèn)真研究思考的重要命題，尼日利亞的相關(guān)經(jīng)歷為我們提供了有益的教訓(xùn)和警醒。

（一）法制環(huán)境的建設(shè)是重中之重

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯認(rèn)為，在制度環(huán)境中法律的作用最應(yīng)該被重視，它為人們的活動創(chuàng)造了一種可預(yù)見的環(huán)境，提供了解決各種爭端的程序。由于相關(guān)法律和統(tǒng)一政策規(guī)則的缺失，尼日利亞PPP住房模式出現(xiàn)了各種無序和變異狀況，我國目前也缺乏關(guān)于PPP住房模式的完備法律法規(guī)體系，PPP的運(yùn)行缺少相關(guān)的政策法律依據(jù)，產(chǎn)生了諸如PPP住房的法律性質(zhì)、合同文本的內(nèi)容與形式、違約責(zé)任治理等各種問題。為此，必須盡快制定出臺針對PPP住房模式的法律規(guī)章，構(gòu)筑起具有實(shí)際效能和約束力的運(yùn)作環(huán)境，對參與者的權(quán)利義務(wù)責(zé)任進(jìn)行公平明確的界定，尤其要對公私雙方的違約行為進(jìn)行有力的監(jiān)管與懲治，為這一模式的科學(xué)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。退一步講，出臺正式的、完善的法律或許需要一定時日，那也可以先制定標(biāo)準(zhǔn)化的、指導(dǎo)性的管理實(shí)施辦法或條例，作為正式立法的探索、試驗(yàn)和準(zhǔn)備。

（二）努力推進(jìn)行政治理機(jī)制的整合優(yōu)化、協(xié)作互通

中國的低收入住房是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，很容易牽涉15個以上的政府部門的管轄權(quán)，土地資源、財政管理、民政房管、稅務(wù)統(tǒng)計、信訪監(jiān)察等多頭參與，管理分散，[18]在政策執(zhí)行時經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)同失靈的狀況，如決策“碎片化”、職能交叉、跨部門協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制斷裂、上下級之間銜接聯(lián)動不暢等，不僅無法適應(yīng)PPP模式所要求的高效與動態(tài)，也無法有效應(yīng)對快速城市化下公共住房問題的持續(xù)壓力。因此，必須努力整合、優(yōu)化、創(chuàng)新政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的相互配合與聯(lián)接，依據(jù)各自職責(zé)積極做好各項(xiàng)相關(guān)工作，高效合力地提升政府治理能力；或可嘗試探索設(shè)立PPP住房中心等獨(dú)立機(jī)構(gòu)，承接統(tǒng)攬相關(guān)的政府職能工作，以實(shí)現(xiàn)參與合作的各方更便利的對接與溝通，為PPP住房項(xiàng)目的順利實(shí)施創(chuàng)造更加適宜的體制機(jī)制環(huán)境。

（三）著力保障與提升公眾參與度

低收入群體是PPP住房模式的最終服務(wù)對象，他們的滿意程度是衡量該模式價值的最根本指標(biāo)，“中國公共服務(wù)型政府的建立不取決于政府提供了什么性質(zhì)的服務(wù)，而是取決于這些服務(wù)是否真正惠及了服務(wù)對象，取決于政府如何使服務(wù)對象得到相當(dāng)水準(zhǔn)的滿足?！盵19]在快速變化發(fā)展的城市化進(jìn)程中，公共住房目標(biāo)人群的需求是高度多樣化和動態(tài)化的，無論是自利型私營企業(yè)還是作為社會公共利益代表的政府都不可能對其有切身體會或及時有效的反應(yīng)，因此在PPP住房項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)當(dāng)提高公眾及其組織的參與程度，保障他們的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，積極了解和聽取他們的心聲，科學(xué)合理地吸納民意，探索建立能保證目標(biāo)公眾有效參與、表達(dá)并落實(shí)其合理訴求的程序機(jī)制，形成一種更加多元互補(bǔ)的利益相互尊重與制衡的格局，促進(jìn)PPP住房模式民生價值的更充分實(shí)現(xiàn)。

（四）高度重視政府財力投入的有效性與可及性問題

不可否認(rèn)，PPP模式的采用可以部分緩解政府財力應(yīng)對城市低收入者住房問題時的巨大壓力，但這并不意味著政府財政投入責(zé)任的消除，反之還必須通過各種制度設(shè)計和創(chuàng)新來確保政府財力的有效投入及其對PPP住房項(xiàng)目的直接推動，比如對項(xiàng)目的直接投資，對合作企業(yè)的資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保或貼息，對房屋產(chǎn)權(quán)的合理分配與讓利等。這當(dāng)中最主要的投入是土地及其附屬基礎(chǔ)設(shè)施的供給，這在當(dāng)前城市優(yōu)質(zhì)土地資源日益短缺和高地價效應(yīng)的背景下尤為重要。此外，我國的政策性住房金融體制也比較滯后，只有住房公積金這一單一化的制度供給，而且其運(yùn)行也存在著許多問題，對低收入者住房消費(fèi)的支持作用有限。我們應(yīng)盡快設(shè)立政策性住房銀行、住房保障銀行、住房貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)等專業(yè)化的金融保障機(jī)制，并對其運(yùn)作發(fā)展體系進(jìn)行科學(xué)化、集約化、親民化的設(shè)計與安排，努力夯實(shí)PPP住房模式運(yùn)行的政策性金融支持基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：張丹郁）

The PPP Mode and the Urban Public Housing Provision: The Policy Failures and Enlightenments from Nigeria

Wang Jianqiang
（School of Public Management，Shandong Institute of Business and Technology，Yantai 264005，China）

Abstract:Public housing problem for lower income people is an outstanding challenge for China in its new urbanization construction. Under the background of modern governance capability，PPP mode，which could efficiently integrate and mobilize more social resources to collaboratively resolve the problem，should become an important reform initiative. This paper analyzed and elaborated some major policy failures of the PPP mode of the public housing for urban lower income people in Nigeria as a representative of African urbanization，and proposed some relevant enlightenments and reform proposals for China to stimulate the improvement and popularization of PPP mode.

Key words:PPP Mode；public housing；Nigeria；policy enlightenments

作者簡介：汪建強(qiáng)（1975-），男，重慶人，山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)橹型馍鐣Ｕ现贫扰c住房問題比較研究。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目《非營利組織與多元住房供應(yīng)體系構(gòu)建研究》（11CGL106）；住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目計劃《我國公共租賃住房制度構(gòu)建的國際借鑒研究》（2011-R5-13）。

收稿日期：2015-09-23

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.007

[中圖分類號]F293.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1673-0461（2016）01-0036-06