新疆農民專業(yè)合作社微觀運行障礙調研與政府責任分析——以吉木薩爾縣為例

王曉明

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校經(jīng)濟學部，新疆烏魯木齊830002）

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新疆農民專業(yè)合作社微觀運行障礙調研與政府責任分析——以吉木薩爾縣為例

王曉明

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校經(jīng)濟學部，新疆烏魯木齊830002）

摘要：吉木薩爾縣地處新疆天山北坡經(jīng)濟帶，縣域經(jīng)濟實力相對較強，其農民專業(yè)合作社發(fā)展的經(jīng)驗和存在的問題也具有典型性和代表性。本文通過實地調研，對新疆農民專業(yè)合作社發(fā)展的微觀組織結構和政策環(huán)境進行了分析，提出了解決關鍵性緊迫問題的政策建議。

關鍵詞：吉木薩爾縣；農民專業(yè)合作社

農民專業(yè)合作社的發(fā)展絕不僅僅是一種農村經(jīng)濟組織發(fā)展的局部問題，它是黨和政府在未來進一步加快農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、推動農村社會全面進步的關鍵性舉措。

吉木薩爾縣地處新疆天山北坡經(jīng)濟帶，屬全疆農牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展較快區(qū)域，縣域經(jīng)濟實力相對較強，尤其是農牧業(yè)生產(chǎn)技術、市場經(jīng)營能力和農業(yè)生產(chǎn)者整體素質遠高于全疆平均水平。在農民專業(yè)合作社發(fā)展中，吉木薩爾縣的經(jīng)驗和存在的問題也具有典型性和代表性。

一、吉木薩爾縣農民專業(yè)合作社運行的瓶頸障礙

2006年10月31日全國人大常委會通過了《農民專業(yè)合作社法》，并于2007年7月1日起實施。此后，新疆的各地農民專業(yè)合作社和全國一樣，呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，農民專業(yè)合作社覆蓋的鄉(xiāng)村、農戶范圍不斷擴大，在農業(yè)發(fā)展和農村社會進步中的作用進一步凸現(xiàn)，同時正在發(fā)展的合作社也將不斷面臨挑戰(zhàn)。

在調研中發(fā)現(xiàn)，早在上世紀90年代中后期，新疆吉木薩爾縣農民就根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的需要創(chuàng)辦了專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社等各種形式的經(jīng)濟自助組織。這些組織在提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的社會化服務等方面起到了很好的作用，為農民的家庭經(jīng)營解決了一些難題。但是，這些組織都是在當時缺乏相應法律規(guī)范的條件下開展經(jīng)營活動的，僅從經(jīng)營身份來說，它們有的注冊為“社團”，有的注冊為“合伙企業(yè)”、也有的為“股份合作制企業(yè)”等等，在組織形式、運行機制和發(fā)展模式上其有很大差異。由于沒有完善的法律規(guī)范，制度建設的隨意性大，許多組織的內部運行機制不健全，無法實現(xiàn)真正的民主治理，不能有效保護組織成員的民主權利和經(jīng)濟利益，而且也沒有得到當?shù)卣畬嶋H有效的支持。

《農民專業(yè)化合作法》頒布施行以后，吉木薩爾縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都陸續(xù)注冊成立了數(shù)家到十幾家數(shù)量不等的農民專業(yè)合作社，其中規(guī)模較大的多分布在吉木薩爾縣經(jīng)濟發(fā)展相對較快，市場流通比較活躍，交通運輸便利，產(chǎn)業(yè)集中的烏奇公路沿線區(qū)域。

當前，吉木薩爾縣農民專業(yè)合作社在實踐中面臨的一個最突出的問題就是如何真正實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展，這與農民自身對于合作社的認知度、認可度可能是一個互為因果的關系。而在內部管理運作上，目前，吉木薩爾縣的相當一部分農民專業(yè)合作社都欠規(guī)范，管理上還存在一些不足之處。

一是農民專業(yè)合作社民主管理執(zhí)行不到位。農民專業(yè)合作社成員對自己的權利和義務基本上不甚了解，再加上成員大部分是農民專業(yè)合作社法人的鄰居、鄉(xiāng)親、親戚、朋友，管理上大多礙于情面，使農民專業(yè)合作社民主管理執(zhí)行不到位。制度規(guī)定和實際執(zhí)行錯位，制度歸制度，執(zhí)行歸執(zhí)行，成員大會演化為由法人代表一人說了算，“一人一票”形同虛設，“一言堂”現(xiàn)象比較普遍。吉木薩爾縣相當一部分合作社都是由大戶牽頭組建，這些人在當?shù)赜休^大社會影響力，又有成功經(jīng)歷，而且入社股金較多，所承擔的經(jīng)營風險也較大，自然也希望能對組織有所控制，以保護自己的利益。在這些情況下，“一言堂”很容易發(fā)生。

特別需要引起注意的是，一些合作社在管理上、人事上甚至經(jīng)濟上都和鄉(xiāng)村基層組織有千絲萬縷的聯(lián)系，這也從另一個角度加劇了這一問題。在合作社運行正常時，尚無問題，一旦合作社經(jīng)營遭受挫折，基層組織就很有可能無法置身其外。

二是內控制度不完善。農民專業(yè)合作社大都沒有建立起比較嚴密的內控制度，各項制度規(guī)定內容比較粗糙、簡單，章程比較“草”，理事會、監(jiān)事會運行規(guī)定比較“粗”，盈虧處理比較“缺”。這種“漏洞”百出的內控制度成了“聾子的耳朵——擺設”和中看不中用的“花拳繡腿”。加上一些農民文化水平較低，缺乏市場營銷知識和經(jīng)營管理知識。雖然合作社的組織制度規(guī)定了社員有權參與社內重大事務的決策，但是，如果他們不能了解其中的深刻含義，也就不能對此產(chǎn)生足夠的重視?；蛘唠m然社員對合作社的制度安排有所了解，但因知識所限，看不懂賬本，或不能理解某一決策的意義和效果等等，自然也不能有效參與合作社治理。同時，對一些經(jīng)常發(fā)生的財務費用，由于沒有社員共同認可的管理制度，造成“要么大家的事沒人操心，要么跑冒滴漏引起無休止的爭吵”。我們調研的三臺鎮(zhèn)天元糧油加工合作社的年終決算耗時十幾天，最后還不歡而散，就是典型的例子。

三是農民專業(yè)合作社沒有按照財政部門的規(guī)定建立賬冊。有的農民專業(yè)合作社根本沒有建立真正意義上的會計賬冊，甚至財務會計賬冊被簡化成了“流水賬”，從而無法供成員查閱。

四是監(jiān)事會流于形式。有的農民合作社并沒有監(jiān)事會和執(zhí)行監(jiān)事，有的農民專業(yè)合作社雖然有監(jiān)事，但這些監(jiān)事既不監(jiān)督又不議事，也不對本社的財務進行內部審計，對于不合規(guī)不合法的事情都是“睜一只眼閉一只眼”。

二、如何看待大戶領辦和控制的合作社

如何認識大戶領辦和實際控制的農民專業(yè)合作社，是調研中我們思考的焦點問題之一。

為了對大戶的控制決策權加以限制，《農民專業(yè)合作社法》第十七條規(guī)定，“農民專業(yè)合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權。出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權。本社的附加表決權總票數(shù)，不得超過本社成員基本表決權總票數(shù)的百分之二十”。

在吉木薩爾縣現(xiàn)已登記注冊的合作社中，大戶領辦的合作社往往成為主要形式。如三臺鎮(zhèn)羊圈臺子村12個合作社中，東梁生豬養(yǎng)殖合作社、農副產(chǎn)品供銷合作社等都是這種大戶領辦型的。

從合作組織的發(fā)起人來看，有種植、養(yǎng)殖或營銷專業(yè)大戶牽頭，有家族牽頭，也有幾個人合伙發(fā)起的。應該指出的是，合作社中大戶領辦和龍頭企業(yè)領辦在界限上很難劃清，而且吉木薩爾縣也確實出現(xiàn)了個別龍頭企業(yè)牽頭的合作社。

從吉木薩爾縣農民專業(yè)合作社經(jīng)營的實際來看，合作社的建立和發(fā)展確實需要具有一定社會活動能力和市場營銷能力的帶頭人，而且這個帶頭人還需具備一種品質，這就是奉獻精神。

由于合作社主要由農民組成，他們的文化水平大都較低，又缺乏市場營銷經(jīng)驗，因此，要使合作社能在市場競爭中站穩(wěn)腳跟，穩(wěn)步發(fā)展，就需要能人發(fā)揮帶頭作用，并且心甘情愿地為他人的利益作出貢獻，否則，民主治理的制度安排就可能成為一紙空文，出現(xiàn)“形似而神不似”。吉木薩爾縣的干部和農民都普遍表示，在農民合作社的發(fā)展中，最為稀缺和寶貴的就是這種具有奉獻精神的帶頭人。

當然，也需要警惕一些鄉(xiāng)村干部從政績考慮，貪大求多，甚至制造資金雄厚、覆蓋面廣的“好典型”，導致了大戶以大量股金入社，從而控制合作社的現(xiàn)象發(fā)生。為了防止大戶控制對合作社發(fā)展的不利影響，首先應該加強對社員的宣傳教育。對社員開展合作社教育，使他們對合作社的原則、宗旨以及自己的權利和義務有所了解，提高社員對合作社的認知水平以及參與能力。在此基礎上，鼓勵社員對合作社事務的參與，在保障社員參與決策權這個問題上要對結果和過程給予同等重視。

從吉木薩爾縣的現(xiàn)實情況看，目前階段，如果沒有大戶的加入，沒有合作社里的企業(yè)家，就沒有成功的合作社。關鍵是大戶社員和普通小農戶社員之間能否建立一個合理的利益聯(lián)結機制。從基層政府的角度來說，合作社的發(fā)展應該是社員自己努力的結果。農民專業(yè)合作社的經(jīng)濟實力太弱，是目前存在的主要問題之一，但是，以損害普通社員權利的辦法吸引大戶入社，在短期內把合作社做大、做強，也會導致“形似而神不似”。

合作社的一條重要原則是它扎根于當?shù)厣鐓^(qū)之中，以促進當?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展為其宗旨之一。一些本地農村大戶領辦合作社，在他們自身受益的同時，也帶動了其他農民增加收入、增強了共同抵御市場風險的能力，最終促進了農村經(jīng)濟社會的發(fā)展。這種經(jīng)濟現(xiàn)象有其存在和發(fā)展的合理性，即使是一些領辦農民專業(yè)合作社的大戶、公司企業(yè)和農戶社員之間的互利關系還不是完全平等，但在現(xiàn)階段條件下也值得肯定。

但是，對個別外來的工商企業(yè)，試圖進入合作社或領辦合作社，圈錢圈地、套取優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，一定要保持警惕，防止侵犯農民社員的利益和敗壞合作社形象的事件發(fā)生。

三、對于在發(fā)展農民專業(yè)合作社過程中發(fā)揮政府作用的建議

農民專業(yè)合作社的發(fā)展離不開政府支持。目前，一些農民專業(yè)合作社出現(xiàn)的“形似而神不似”的現(xiàn)象，就是與政府的監(jiān)管不到位有很大關系。農業(yè)管理體制改革的基本方向，是充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，把政府的經(jīng)濟管理職能轉變到為市場主體服務和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來。所以，政府對農民專業(yè)合作社的支持應當是為它們的發(fā)展提供更好的機會，創(chuàng)造更好的環(huán)境。這就要求擺正政府與市場的關系，做到凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預；即使政府有必要干預，也應更多采取經(jīng)濟手段和法律手段，而不是行政手段。

目前全疆各地的各級政府對于農民專業(yè)合作社的發(fā)展已經(jīng)采取了多種經(jīng)濟和政策扶持措施，取得了一些效果。同時，《農民專業(yè)合作社法》開始施行，其他相關的制度規(guī)定也將出臺，這就對政府提出了新的要求。這就要求政府依法管理和規(guī)范管理，實現(xiàn)農民專業(yè)合作社的規(guī)范化發(fā)展。

發(fā)揮市場的作用，就是尊重農民的選擇。要讓農民自己來決定是否建立合作社、建多大的合作社和由誰領導合作社等等。政府的作用應該體現(xiàn)在合作社知識的宣傳教育，資金、技術、政策的支持上，以及依法對組織治理和社員權利等方面實施監(jiān)管，促進合作社的規(guī)范、健康發(fā)展。

國際經(jīng)驗表明，對于合作社的發(fā)展，政府的不當干預（如人為做大等等），往往只會帶來相反的效果，或者削弱市場競爭能力。

現(xiàn)有合作社發(fā)展的不規(guī)范，主要是因為一方面農民對于合作社的理解有限，并且對于合作社管理的能力也有限，合作社規(guī)范發(fā)展缺乏內在動力；另一方面從外部來講，政府部門缺位，使得不少合作社基本上是“沒有花香，沒有樹高，沒人知道的小草”。對此，提出以下建議。

第一，加大宣傳，提高合作社在農民中的認知度。可以采取散發(fā)傳單、有線電視、宣傳車、宣傳欄等多種形式，利用巴扎、文藝演出、電影放映等經(jīng)濟文化活動的時機，深入各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村進行靈活多樣的宣傳，使廣大農民清楚認識到農民專業(yè)合作社是一種“農民辦、農民管、農民受益”的新型經(jīng)濟組織。

第二，建章立制，為農民專業(yè)合作社的規(guī)范運作再添“準繩”。建議盡快出臺“農民專業(yè)合作社管理條例”，進一步明確政府各有關部門對農民專業(yè)合作社管理服務的職責，將各部門給予農民專業(yè)合作社的指導、扶持和服務項目和內容進行細化、具體化。補充完善《農民專業(yè)合作社操作實施細則》，為農民專業(yè)合作社提供具體的、可參考的、現(xiàn)實的規(guī)范運作依據(jù)，進一步規(guī)范農民專業(yè)合作社的運行。制定下發(fā)“農民專業(yè)合作社財務會計制度”，以規(guī)范農民專業(yè)合作社的會計核算和財務管理，明確盈利的分配和提取。制定“農民專業(yè)合作社稅收優(yōu)惠管理辦法”，明確農民專業(yè)合作社應享受的優(yōu)惠稅收政策標準，以便于稅收管理部門的實際操作。

第三，強化政府責任，在政府引導下辦好合作社。各級政府應切實加強對合作社的組織領導，成立由相關部門參加的領導協(xié)調小組，使合作社工作有人抓、有人管、有人做。應當根據(jù)當?shù)剞r業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，用產(chǎn)業(yè)政策引導、鼓勵、支持農民創(chuàng)辦各種不同類型的農民專業(yè)合作社。同時，組織抓好對農民專業(yè)合作社的培訓工作，要制定培訓規(guī)劃，按照分類指導、分級負責、注重實效、方法靈活的原則，加強對農民專業(yè)合作社管理人才、經(jīng)營人才的培訓。

參考文獻

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（責任編輯：張瓊芳）