中國結(jié)構(gòu)性改革下的財政收入政策
——大國轉(zhuǎn)型增長與供給側(cè)發(fā)力策略

何代欣

(中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京　100028)

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·財政與稅收·

中國結(jié)構(gòu)性改革下的財政收入政策
——大國轉(zhuǎn)型增長與供給側(cè)發(fā)力策略

何代欣

(中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100028)

結(jié)構(gòu)性改革下中國政府收入體系和財政收入政策面臨大幅度調(diào)整的壓力。如何有效銜接供給側(cè)改革的減稅訴求與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)目標，成為檢驗未來財政收入政策成功與否的關(guān)鍵。當前財政收入政策調(diào)整主要包括四個環(huán)節(jié)：推動大國經(jīng)濟持續(xù)增長與兼顧宏觀調(diào)控，維持財政收入穩(wěn)定與政策延續(xù)性，同步實現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱，實施企業(yè)與個人微觀層面的有效減稅政策?；谥髁鹘?jīng)濟理論和對最新數(shù)據(jù)的分析與判斷，本文對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財政收入政策加以設(shè)計：致力于大國政府收入體系的形成與優(yōu)化，完善穩(wěn)定財政收入和助力供給側(cè)改革的方式方法，構(gòu)建有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代政府收入模式，準確把握減稅的外部條件、進度與力度，協(xié)調(diào)財政收入政策與財政支出需求和財政體制改革的關(guān)系。

結(jié)構(gòu)性改革；財政收入政策；供給側(cè)；大國轉(zhuǎn)型

一、引　言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革很可能是一個相對較長的過程，政策推出及效應(yīng)體現(xiàn)需要一定的時間。結(jié)構(gòu)調(diào)整更是長期性的，且與經(jīng)濟體量相關(guān)?，F(xiàn)實中，取得供給改革成功的美國和英國大都有相似的經(jīng)歷，略有不同的是，中國經(jīng)濟還面臨相互疊加的周期性問題和結(jié)構(gòu)性問題。未來一段時期，中國財政收入政策不是簡單的實施減稅，而是依據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的提法，*深化財稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、形成去全國統(tǒng)一市場、促進社會公平正義的現(xiàn)代財政制度，建立稅種科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。收稿日期：2016-06-22基金項目：國家自然科學基金青年科學基金項目“財力上移弱化地方政府借款約束的理論機制、趨勢預(yù)測及體制優(yōu)化策略”(71603273)；中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“深化財稅體制改革與建立現(xiàn)代財政制度研究”；人力資源和社會保障部留學人員科技活動擇優(yōu)資助項目“大國財政轉(zhuǎn)型：中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財稅政策”作者簡介：何代欣(1982-)，男，四川內(nèi)江人，副研究員，博士，主要從事財稅數(shù)據(jù)分析與政策模擬研究。E-mail:hedaixin@cass.org.cn建立具有大國財政特征的現(xiàn)代政府收入體系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。就這個意義上講，全面構(gòu)建供給側(cè)發(fā)力的結(jié)構(gòu)性改革下的財政收入政策，是一項復(fù)雜與艱巨的系統(tǒng)性工程。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財政收入政策，要有短期企穩(wěn)經(jīng)濟運行的能力，還要有助力解決中國中長期發(fā)展問題的作用。短期看，世界經(jīng)濟步入下行區(qū)間，穩(wěn)定外需的國際貿(mào)易政策和國際金融政策急需配套的稅收政策。客觀上，維持中國的國際競爭力并為轉(zhuǎn)型發(fā)展贏得時間的任務(wù)比較繁重。長期看，跨越中等收入陷阱、實現(xiàn)經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換、優(yōu)化要素配置和促進消費升級等戰(zhàn)略目標都離不開財政收入政策的支撐。伯格洛夫[1]的研究顯示：對新興經(jīng)濟體來說，在向高收入國家轉(zhuǎn)型的過程中，技術(shù)轉(zhuǎn)讓、要素流動、管理改善、通過直接或間接方式減少腐敗、加強中小企業(yè)發(fā)展和改進教育質(zhì)量等，都是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要因素。具體到財政收入政策，理應(yīng)呈現(xiàn)新的特點。

目前已有一些主流研究成果證實結(jié)構(gòu)性改革下的財政收入政策有助于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力改善的要素供給配置效率有賴于稅收政策的推動。貝納西-奎里等[2]認為稅收政策的三大功能：收入分配、資源配置和穩(wěn)定經(jīng)濟，都有強烈的供給側(cè)發(fā)力色彩。雖然對如何實施供給側(cè)改革及其側(cè)重點和先后順序等問題，大家有不同的看法，但減稅對促進產(chǎn)能出清、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和消費升級的作用廣受各方認可。Feldstein[3]和劉霞輝[4]指出減稅有利于削減社會總稅負水平，降低經(jīng)濟運行成本。高培勇[5]提出進一步優(yōu)化稅種和稅制結(jié)構(gòu)，實施間接稅向直接稅轉(zhuǎn)型。

為更好地分析如何構(gòu)建供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財政收入政策，打通供給側(cè)改革主要經(jīng)濟學原理和中國現(xiàn)實之間的連接通道，本文將從推動大國經(jīng)濟持續(xù)增長與兼顧宏觀調(diào)控、維持財政收入陷定與政策延續(xù)性、同步實現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱和實施對企業(yè)與個人微觀層面的有效減稅策略等四方面指出關(guān)鍵問題，并探索解決之道。

二、美國和英國供給改革策略、啟示與借鑒

(一)1980—1988年美國的轉(zhuǎn)型與消費再提升

與當前中國類似，實施過供給改革的美國里根政府(1980—1988年)，為中國下一步規(guī)劃提供了經(jīng)驗與啟示。*中國供給側(cè)改革源于供給學派理論，也借鑒了美國和英國供給改革實踐，名稱有輕微差異，但基本精神與具體措施大致相同。里根政府上臺的前兩年1981—1982年的消費情況十分糟糕。1978年以后美國國內(nèi)消費斷崖式下跌，擴大內(nèi)需任務(wù)艱巨。放眼全球，整個20世紀80年代國際經(jīng)濟貿(mào)易環(huán)境不好。1980—1988年美國商品和服務(wù)凈出口對GDP的拉動呈深V型結(jié)構(gòu)，政府消費支出和投資總額對GDP的拉動則相對平穩(wěn)。換言之，政府沒有堅持遵循傳統(tǒng)，刺激總需求，而是恢復(fù)市場活力。從數(shù)據(jù)來看，里根政府供給改革的最大成果是增強國內(nèi)生產(chǎn)最終銷售對GDP的拉動。比較遺憾的是，1988年上臺的老布什政府沒有持續(xù)擴大內(nèi)需，導(dǎo)致1988—1991年美國國內(nèi)生產(chǎn)最終銷售對GDP的拉動率再次大跌。

(二)1980—1990年英國的轉(zhuǎn)型與資本再積累

英國GDP總量與國際地位決定其轉(zhuǎn)型具有大國發(fā)展特征。撒切爾政府(1979—1990年)實施一系列供給改革措施，不僅成功激活了經(jīng)濟增長(其執(zhí)政時期年均增長2%以上)，而且盤活了國有資產(chǎn)和維持了財政收支平衡(社保減支)。通過計算1978—1992年支出法不變價統(tǒng)計口徑下英國GDP實際增速可以看出，在最困難的供給改革之初，GDP實際增速略有降低，其中1980年和1981年分別為-2.2%和-0.8%。至此之后，GDP實際增速轉(zhuǎn)為正。資本形成總額占GDP比重在1980—1990年波動最大，呈M型結(jié)構(gòu)。但1981—1989年資本形成總額占GDP比重高于相鄰年份，資本積累特征明顯。該期間政府最終消費支出占GDP比重沒有大的波動，始終維持在5%以下，可以理解為，沒有明顯的、擴展性的財政收支行動。

(三)美國和英國改革的啟示與借鑒

激發(fā)市場活力是供給改革的精髓，糾偏的起點往往源自扭轉(zhuǎn)政府對資源的錯配。作為消費主導(dǎo)的大型經(jīng)濟體，美國從消費端激活經(jīng)濟，著力提升非政府消費的占比。一方面，減少財政赤字，緩解政府支出壓力；另一方面，降低社會稅負水平，增強社會消費能力。作為資本主導(dǎo)的大型經(jīng)濟體，英國從供給端激活經(jīng)濟，削減國有企業(yè)比重，著力提升政府財政實力，減輕社會保障支出壓力。一方面，推動社會資本積累快速形成，提升資本運行效率；另一方面，財政狀況逐步恢復(fù)，政府有更多的力量去提升消費和解決就業(yè)問題。中國財政收入政策可以汲取美國和英國的經(jīng)驗：第一，維持財政收入規(guī)模與財政收入增速要有新的辦法。第二，財政減稅或增支要以經(jīng)濟穩(wěn)定為前提。第三，激活投資和消費的關(guān)鍵是政府退出競爭性領(lǐng)域，減輕財政和市場的雙重壓力。第四，供給側(cè)改革的成效要在市場中體現(xiàn)，消費、投資和進出口都有必要維持在與GDP增長目標相適應(yīng)的水平。

三、財政收入政策的關(guān)鍵問題與主要環(huán)節(jié)

(一)推動大國經(jīng)濟持續(xù)增長與兼顧宏觀調(diào)控

供給側(cè)改革關(guān)注要素的優(yōu)化配置，稅收的作用十分關(guān)鍵，但如何對勞動和資本征稅長期困擾經(jīng)濟學界和財稅學界。斯密、薩伊、馬歇爾和凱恩斯等不同時期的學者都給出了自己的理解，學者們所處的時代和國家政治經(jīng)濟環(huán)境很大程度上左右了他們對問題的分析判斷。21世紀初，中國GDP規(guī)模成功躋身世界第二。過去三十年，中國GDP增速大多數(shù)時候位居世界第一。此外，中國不僅是世界第一人口大國，還是第一大投資目的地國。上述事實說明，中國發(fā)展模式具有比較典型的大國特征，大國長期發(fā)展的制度基礎(chǔ)和宏觀調(diào)控的政策選擇具有一定專屬性。

1.大國經(jīng)濟增長體現(xiàn)出的大國財政特征

樓繼偉[6]與高培勇[5]指出大國財政的影響力和波及面不同以往。劉尚希和李成威[7]認為財政滲透到國家政治、經(jīng)濟和社會的諸多方面。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)代財政制度建立對應(yīng)著一套現(xiàn)代政府收入體系。放置在大國發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下，科學性、法制化和規(guī)范化等現(xiàn)代政府收入體系的典型特征尤為重要。從收入環(huán)節(jié)看，消費、投資和進出口是政府獲取收入的三個主要環(huán)節(jié)，大國經(jīng)濟增長下的政府收入體系脫離不開對這三個環(huán)節(jié)的把控。財政收入政策從組織收入邁向鞏固經(jīng)濟長遠發(fā)展的制度基礎(chǔ)，還有大量工作有待完成。

2.大國發(fā)展模式下宏觀調(diào)控的方式轉(zhuǎn)換與力度增強

歷史上大國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都經(jīng)歷了較長時期和比較艱苦的過程，因為大國不僅經(jīng)濟體量大，而且國際影響深遠，各方利益不易協(xié)調(diào)。當前中國政府收入體系的完備性和現(xiàn)代性特征初顯，但并不意味著現(xiàn)有制度已經(jīng)符合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。具體看，間接稅向直接稅轉(zhuǎn)型和廣義政府收入概念下全口徑預(yù)算管理都是未完成的工作。國際稅收競爭的影響不可低估，對資本輕稅和對勞動重稅不利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和收入分配，但有利于國際競爭，這也是美國經(jīng)濟戰(zhàn)勝歐洲經(jīng)濟的政策利器。理論上，政府收入中性原則在供給側(cè)調(diào)控下更為重要。勞動、資本、土地和創(chuàng)新等供給側(cè)要素的市場優(yōu)化配置，要更多地依靠市場機制，減少財政收入政策的扭曲。

(二)維持財政收入穩(wěn)定與政策延續(xù)性

維持相對穩(wěn)定的財政收入是穩(wěn)定經(jīng)濟增長和宏觀調(diào)控力度的重要環(huán)節(jié)，財政收入政策具有延續(xù)性有利于供給側(cè)改革中的市場行為者形成穩(wěn)定的政策預(yù)期。中國政府收入體系完善有力促進了財政收入的高增長，政府收入增加伴隨收入形式的規(guī)范。2008年國有資本經(jīng)營預(yù)算制度正式建立；2010年社會保險基金預(yù)算開始編制，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金納入預(yù)算管理范圍；2011年1月1日預(yù)算外收入徹底退出歷史舞臺，預(yù)算外資金管理的全部收入納入預(yù)算管理。至此，財政收入全部納入預(yù)算管理，并形成一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算并存的政府預(yù)算體系。政府預(yù)算體系的規(guī)范奠定了財政收入穩(wěn)定的基礎(chǔ)。高培勇[8]指出中國財政收入的高增長得益于經(jīng)濟快速增長、征管效率提高和收入制度完善。Knowles[9]、Trabandt和Uhlig[10]認為基于拉弗曲線的結(jié)構(gòu)性改革采用合適的稅率，降低了經(jīng)濟負擔，推動了經(jīng)濟增長，進而促進財政增收。相反，如果稅率過高，稅基收窄，經(jīng)濟受到抑制，財政增收也會很困難。當然，參考拉弗曲線的政策設(shè)計，需要注意如下問題：第一，稅率調(diào)整和收入變化的長期趨勢短期內(nèi)難以顯現(xiàn)。第二，勞動和資本的稅收負擔不一致，減稅的邊際效果也不同。第三，需要考慮開放經(jīng)濟下國際間稅收競爭和國內(nèi)微觀主體的預(yù)期，這對于供給側(cè)改革尤為重要。沒有大規(guī)模的刺激計劃，中國經(jīng)濟長期發(fā)展動能轉(zhuǎn)換有賴于各方面政策的穩(wěn)定。這種穩(wěn)定是政策延續(xù)性的體現(xiàn)，也是漸進式改革的新經(jīng)驗。

1.維持財政收入穩(wěn)定的核心工作是建立統(tǒng)一的政府收入體系

控制財政收入總規(guī)模和保證政府收入體系唯一性的任務(wù)依然艱巨。何代欣[11]認為如果不能控制財政收入總規(guī)模，政府對市場的干預(yù)程度便無法估算，減稅等后續(xù)政策如何制定更無從談起。如果不能保證政府收入體系唯一性，政府收入活動游離在監(jiān)管之外，政府收入的合法性將受到挑戰(zhàn)。目前簡政放權(quán)與政府收入體系的統(tǒng)一密切相關(guān)，放松管制是搞活經(jīng)濟和降低社會運行成本的體現(xiàn)。更進一步，越位行為導(dǎo)致的亂收費依然在干擾財政收入政策。除稅制調(diào)整，政府性基金收入改革、國有企業(yè)利潤處置和社會保障收入管理，在供給側(cè)改革下還應(yīng)有新的突破。

2.政府稅制改革與政策延續(xù)性

自1994年分稅制改革拉開序幕，中國稅制改革進程從未間斷。分稅制改革目標的逐步實現(xiàn)，為建立具有現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)意義上的稅收體系奠定了堅實基礎(chǔ)。中國稅制改革的頻率高于同等經(jīng)濟體，這是漸進式改革的結(jié)果，也是稅收政策變動較大的體現(xiàn)。其優(yōu)點是稅收政策與經(jīng)濟環(huán)境之間的互動性強，缺點是過于頻繁的稅制變動造成市場預(yù)期的不確定性增加。從籌集收入的角度，間接稅體制有優(yōu)勢，但從宏觀調(diào)控角度，直接稅勢在必行。世界大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體從直接稅往間接稅方向走，而中國是從間接稅往直接稅路上去，兩類稅種彼此平衡是世界趨勢。國家治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)在政府收入體系上就是與市場良性互動。

3.現(xiàn)代政府收入體系的整體性規(guī)劃

作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，政府收入體系的總體布局面臨整體性重構(gòu)的機遇與挑戰(zhàn)，稅收和政府其他收入形式都是未來調(diào)整的主要內(nèi)容。第一，除稅收的財政原則、公平原則外，效率原則在當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中有更多含義。長期以來，中國稅制設(shè)計的效率原則不夠突出，集中體現(xiàn)在減稅和增稅的宏觀效應(yīng)沒有被深刻理解與探究。相對于間接漸進的稅收政策調(diào)整，財政支出政策直接快速。但現(xiàn)階段在政府收入平衡面臨更大壓力、宏觀調(diào)控趨于精細化的大背景下，稅收政策參與宏觀調(diào)控的緊迫性陡增且難度不小。此外，實現(xiàn)效率原則還要求稅收不能局限于內(nèi)部運行，政策體系的更新應(yīng)與整個國家的前進步伐一致。如何設(shè)計出消耗盡可能少的人力、物力和財力，進而取得盡可能多的稅收收入，并通過稅收分配促使資源得到合理有效配置的制度體系，對新一輪的稅制改革是一種考驗。第二，政府其他收入形式也應(yīng)改善效率。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要為經(jīng)濟注入新動能，前提是政府要有新動能。如何為政府其他收入形式提供更有效的政策設(shè)計與制度安排有待縝密思索。

(三)同步實現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱

財政收入政策走向很大程度上決定創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和勞動創(chuàng)造，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的直接體現(xiàn)是技術(shù)進步，技術(shù)進步對邁向新階段的中國經(jīng)濟具有決定性意義。財政收入政策作為影響創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的主要經(jīng)濟手段之一，將對供給側(cè)要素配置優(yōu)化起到指引作用?？缭街械仁杖胂葳逍枰咚降漠a(chǎn)出支撐，更需要合理的收入分配做保障。現(xiàn)階段內(nèi)需不足特別是居民消費不足，很可能是中等收入陷阱的初期特征。創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)帶來的經(jīng)濟紅利，要靠有效消費轉(zhuǎn)化為社會福利總水平的改進。因此，實現(xiàn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱具有明顯的同進退特征。

1.有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的財政收入政策

2014年以來中國制定了大量創(chuàng)新轉(zhuǎn)型規(guī)劃，在財政收入政策領(lǐng)域主要有兩方面：一方面，抵扣創(chuàng)新過程中發(fā)生的費用；另一方面，為創(chuàng)新所得減免稅收。此外，行政審批費用減免政策和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新補貼政策也發(fā)揮了應(yīng)有作用。實際上，優(yōu)化支撐創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的財政收入政策需要厘清一些規(guī)律性經(jīng)驗。Acemoglu[12]認為距離技術(shù)前沿面較近的國家，需要盡可能鼓勵創(chuàng)新、保護知識產(chǎn)權(quán)、促進項目融資和鼓勵承擔風險；遠離技術(shù)前沿面的國家，利用現(xiàn)有技術(shù)和技術(shù)模仿是更優(yōu)選擇。因此，有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的財政收入政策，應(yīng)注意長期政策與短期政策的搭配?？傮w上，財政收入政策還要避免壓低全要素生產(chǎn)率和潛在有效產(chǎn)出。對此，需要鼓勵創(chuàng)業(yè)行為，其中重大創(chuàng)新依然需要集中力量來實現(xiàn)。

2.有利于跨越中等收入陷阱的財政收入政策

跨越國民收入分配格局下的中等收入陷阱，還需要調(diào)整財政收入政策。稅收的基本原則是對供給彈性較高和需求彈性較低的商品和服務(wù)征稅。從收入的可得性角度，稅收往往對流動能力強的要素(如資本)輕稅和對流動能力弱的要素(如勞動)重稅。供給側(cè)改革下依據(jù)可得性制定的政府收入體系，顯然有悖于跨越中等收入陷阱和擴大內(nèi)需。從勞動層面看，個人所得稅綜合與分類改革有利于降低勞動所得稅負，特別是工資薪金所得稅負。資本層面的問題復(fù)雜一些，人民幣國際化和美元升值周期決定了未來一段時期不具備對資本課征重稅的條件，這是為了防范投資特別是有效投資外流的短期風險。從長期看，跨越中等收入陷阱的財政收入政策是具有更強調(diào)控能力的制度安排。

(四)實施企業(yè)與個人微觀層面的有效減稅政策

供給側(cè)改革下的減稅政策直指產(chǎn)能出清和鼓勵有效勞動。稅制設(shè)計和稅率設(shè)置是兩個核心問題，減稅政策有利于實現(xiàn)要素的優(yōu)化配置是總方向，具體實施過程中則要結(jié)合現(xiàn)實經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展目標。供給側(cè)改革的一個主要目標是產(chǎn)能出清，削減過剩產(chǎn)能的低效產(chǎn)出，避免其占用要素資源。現(xiàn)實是當前稅制結(jié)構(gòu)傾向于大規(guī)模制造，在現(xiàn)有技術(shù)條件和生產(chǎn)工藝條件下，品類和工藝相似的大規(guī)模生產(chǎn)往往缺乏轉(zhuǎn)型升級動力，容易形成過剩產(chǎn)能。此外，不妥當?shù)谋Ｗo和補貼也導(dǎo)致產(chǎn)能出清困難。如果企業(yè)層面的減稅是促進資源重新配置，那么個人層面的減稅是增加勞動要素的有效供給。從供給側(cè)要素分類看，勞動的稅收供給彈性較低，較之資本，受稅制變動影響大。有效供給，除了資本的有效配置，還有勞動力的有效供給，稅收政策在促進勞動力有效供給方面仍有比較大的空間。

1.有利于產(chǎn)能出清的減稅政策

產(chǎn)能過剩的原因很多，產(chǎn)能出清困難也不止于財稅政策。從體制層面看，各級政府追求GDP和轄區(qū)財政收入兩大主要經(jīng)濟政績。中央層面的減稅政策容易觸及到這兩個層面，產(chǎn)能出清極易遇到困難。當然，對于一些大型國有企業(yè)，指令性減產(chǎn)還是有用的。但這畢竟是少數(shù)行業(yè)和少數(shù)企業(yè)。從經(jīng)濟學激勵相容角度看，鼓勵產(chǎn)能出清的稅收政策能縮短轉(zhuǎn)型陣痛，減緩GDP降速，并維持財政收入基本穩(wěn)定。這是最優(yōu)選擇，但不一定能完美實現(xiàn)。破除既有體制機制障礙十分重要，具體包括：分稅制財政體制下，減稅損失誰來承擔的問題；既有的、具有臨時性特征的財政稅費減免如何過渡到普惠式的減稅政策。此外，需要避免與減稅關(guān)聯(lián)度較高政策的沖突。比如，現(xiàn)階段對產(chǎn)能過剩的補貼扶持和優(yōu)惠信貸很可能會干擾到減稅政策的效果。

2.有利于鼓勵更有效率勞動的減稅政策

鼓勵有效勞動是典型的供給側(cè)管理，減稅政策會發(fā)揮比較大的作用，原因包括：第一，提升勞動供給效率是傳統(tǒng)需求側(cè)管理做到不到的，有賴于供給側(cè)改革的推動。第二，減稅的實質(zhì)是增加可支配收入，勞動力增收會有諸多正面效應(yīng)。比如，增加工作投入、智力資本投入和后代哺育。第三，創(chuàng)新的關(guān)鍵在人，高技術(shù)人才受益于減稅政策會產(chǎn)生更強的集聚效應(yīng)。勞動力有效供給也有規(guī)模效應(yīng)，對勞動減稅的長期效果突出，整個國家和子孫后代都將受益于尊重智力、勞動光榮的氛圍。更進一步，吸引各國智力資源是大國可持續(xù)發(fā)展的重要特征，對勞動減稅會促進更多優(yōu)秀人才。

3.廣義減稅涉及全口徑政府收入、公共支出和預(yù)算體系的全方位改革

給企業(yè)或個人減負比減稅難。廣義減稅包括收費、土地、稅收返還和非稅收入等政府收入體系層面的內(nèi)容；廣義減負包括交易成本和機會成本等方面的內(nèi)容。前者牽涉政府收入體系改革，后者牽涉市場機制完善。第一，企業(yè)或個人減負不僅僅是稅收，還牽涉必要的公共服務(wù)供給。當今世界主流研究已經(jīng)跨越就稅收談減稅的時代，政府收入與公共服務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系漸成共識。減稅不到位很大程度上源自政府收入體系沒有理順：有的部門財力不夠，需要自行收費補充；有的公權(quán)力部門不受約束進行牟利。前者是預(yù)算領(lǐng)域的問題，財政支出要跟進；后者是權(quán)力監(jiān)督與違法成本的問題，法治與管理都要配套。第二，廣義減負還要考慮企業(yè)或個人的交易成本和機會成本。政府減少各類收入確實能夠減輕企業(yè)負擔，但更為重要的是不能因為短期財政收入壓力扭曲市場機制。中國財政收入增速已經(jīng)告別高增長年代，但財政增收的思維慣性依然存在。如果不能減少各級政府追逐財政增收的沖動，那么不能快速帶來財政收入的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)就難以真正獲得生存空間。即使是有一定實力的大中型企業(yè)，當他們既面對市場壓力，又面臨各種稅費壓力時，轉(zhuǎn)型升級也會非常困難。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下財政收入政策的轉(zhuǎn)型設(shè)計

(一)致力于大國政府收入體系的形成與優(yōu)化

大國政府收入體系不僅僅組織收入，還牽涉改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。第一，GDP全球第二和人均GDP邁入中等收入國家的現(xiàn)實，決定了中國政府收入體系的現(xiàn)代化已經(jīng)起步。大多數(shù)大國政府收入體系具有全口徑、規(guī)范性和法制化特征，這要求未來一段時期中國政府組織收入不能再令出多門。稅收收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入和社會保障收入要涵蓋全部收入類別，游離在此體系外的其他收入，都將視作不合規(guī)、不合法的收入形式，應(yīng)盡快納入或停止。第二，將征稅環(huán)節(jié)與經(jīng)濟長期發(fā)展的關(guān)鍵因素對接，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，夯實長遠可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。盡快消除阻礙消費升級和居民增收的收入環(huán)節(jié)。將消費、投資和進出口環(huán)節(jié)的需求側(cè)收入模式與勞動和資本等供給側(cè)收入模式對接。在沿襲現(xiàn)有收入體系的情況下，準確估算要素之間的不同稅收負擔。第三，寄希望于大國政府收入體系支撐經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型與長遠發(fā)展。政府收入體系調(diào)整比一般性政策變動的周期更長，政府收入體系建設(shè)真正發(fā)揮作用是一個相對長的過程，這說明不能過高期望財政收入政策能短時間、大力度改變經(jīng)濟形態(tài)。第四，財政收入政策調(diào)整不能長期止步不前。個人所得稅改革、資源稅改革、環(huán)境稅改革和增值稅改革等關(guān)系轉(zhuǎn)型發(fā)展的大事，應(yīng)快速起步，逐步完善。國有企業(yè)資本經(jīng)營利潤充實社會保險基金的比例，距離大多數(shù)大國40%左右的標準依然存在差距。具有均等化和統(tǒng)一性特征的社會保障體系，也要依靠現(xiàn)代政府收入體系的支撐。

(二)完善穩(wěn)定財政收入和助力供給側(cè)改革的方式方法

認清中國財政收入步入中低增速的現(xiàn)實，理解供給側(cè)改革下財政穩(wěn)定增收的艱巨性。第一，不把財政剛性增收作為未來一段時期財政收入工作的重點。中國財政收入高增長的階段性高峰已過，通過特殊增收手段繼續(xù)維持過去十年年均15%左右的財政收入增速并不明智也很難實現(xiàn)。部分地方財政收入增速很可能在未來部分時段出現(xiàn)負增長，這與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有關(guān)，也與財政收入增長極限有關(guān)。第二，依靠做大蛋糕的思維營造拉弗曲線下財政收入增長新空間。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是下一輪財政增收的基礎(chǔ)。中國財政收入增長歷程伴隨多輪改革而生，有制度完善的因素，更有經(jīng)濟紅利的因素。做大稅基，完善稅制，下一個十年財政收入增速與GDP增速大致相當，甚至超越GDP增速的局面依然可期。第三，堅決遏制收入增速減緩和經(jīng)濟下行下亂收費和亂增稅現(xiàn)象。在考察亂收費和亂增稅的成因時可以看到：一方面，部分地方政府缺乏收入來源，因而籌集收入的動機比較強；另一方面，部分地方政府職權(quán)范圍較大，隨意向市場和社會伸手相對容易。為此，加強對地方政府的一般性財政轉(zhuǎn)移支付，在收入下滑情況下解決地方財政的短期困難。對政府職權(quán)帶來的收費進行更嚴格的監(jiān)管，簡政放權(quán)力度還需要更大一些。樹立政府做不好的事情先讓市場做的思維，運用市場手段優(yōu)化資源配置。亂增稅隱匿在亂收費背后不容易被發(fā)現(xiàn)，下達財政增收指標導(dǎo)致企業(yè)負擔加重和財政收入空轉(zhuǎn)等問題容易在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期集中發(fā)生。建議逐步取消政府收入增速與GDP增速掛鉤的預(yù)算制定標準，全面核算稅收增收潛力和收入執(zhí)行可行性，實施真正意義上的中期收入預(yù)算和零基收入預(yù)算。

(三)構(gòu)建有利于創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代政府收入模式

政府組織收入要與創(chuàng)新轉(zhuǎn)型契合，需要熟悉新時期經(jīng)濟發(fā)展特征與市場運行規(guī)律。事實上，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型與跨越中等收入陷阱目標下的政府收入模式具有一致性。未來政策設(shè)計需要關(guān)注三個層面的內(nèi)容：第一，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型要求對新技術(shù)和新工藝的創(chuàng)造和使用減負。加大對創(chuàng)新活動的稅負減免力度，將擴大研發(fā)費用扣除，特別是人力投入如何扣除作為下一階段的主要工作。增值稅和企業(yè)所得稅的抵扣應(yīng)成為主力軍，但對新產(chǎn)品和新技術(shù)的推廣主要使用補貼政策。第二，已占據(jù)創(chuàng)新前沿面的領(lǐng)域，稅費優(yōu)惠政策要適時退出。目前中國大部分稅收優(yōu)惠政策均設(shè)置進入時點和退出時點，較之以往已經(jīng)大為進步。但稅務(wù)機關(guān)畢竟不是經(jīng)濟信息的主要觀測與分析部門，加強更高層面的相關(guān)信息溝通，有助于稅收中性更好地發(fā)揮市場機制的決定性作用和有限財政資金的杠桿作用。第三，跨越中等收入陷阱要求現(xiàn)代政府收入模式具有更強的收入分配調(diào)節(jié)功能。從收入規(guī)?？?，中國具備了調(diào)節(jié)收入分配的能力。但從稅制結(jié)構(gòu)看，有利于調(diào)節(jié)收入分配的直接稅比重偏低，占比更高的間接稅不便于調(diào)節(jié)收入分配。調(diào)節(jié)收入分配不能忽視國際資本的影響，需要盡快研究跨境資本流動的資本稅。在人民幣國際化和利率市場化的大背景下，讓資本活動既有活力，又能被約束，稅制要發(fā)揮應(yīng)有作用。

(四)準確把握減稅的外部條件、進度與力度

減稅是供給側(cè)改革的經(jīng)典環(huán)節(jié)，也是各方面期待比較高的實質(zhì)性內(nèi)容。一方面，現(xiàn)有收入規(guī)模具備減稅的條件；另一方面，對如何減稅沒有太多經(jīng)驗，也沒有比較充分的準備。下一步的減稅計劃應(yīng)在外部條件判斷、實施進度和減稅力度三個方面協(xié)調(diào)推進。第一，立足降低企業(yè)和個人稅負。整體上的減稅與2010年前后“有增有減”的結(jié)構(gòu)性減稅有所不同。降低增值稅稅率、降低個人所得稅與企業(yè)所得稅實際稅負和降低消費環(huán)節(jié)稅負成為本次減稅的三大重點。從外部條件看，增值稅稅率在全面營改增后，需要盡快調(diào)整縮短過渡階段的多檔稅率使用時間。降低個人所得稅需要綜合與分類所得推進。降低個人所得稅與企業(yè)所得稅實際稅負應(yīng)從費用扣除和平衡稅率兩方面入手。降低消費環(huán)節(jié)稅負主要是營改增、消費稅稅目調(diào)整和進口環(huán)節(jié)關(guān)稅調(diào)整。第二，實施進度需要依據(jù)減稅成效和財力可承受范圍動態(tài)調(diào)整。減稅成效的評估十分關(guān)鍵，中國現(xiàn)行稅收效應(yīng)的評估基礎(chǔ)薄弱，微觀數(shù)據(jù)不足和稅收歸宿復(fù)雜是主要原因。相關(guān)部門應(yīng)盡快對減稅政策進行評估和壓力測試，這有利于弄清減稅進度安排，避免沖擊到財政的可持續(xù)性。現(xiàn)階段化解地方政府債務(wù)很可能不利于發(fā)揮地方政府減稅的積極性，中央政府應(yīng)承擔更多的減稅負擔。第三，減稅的力度把握。比較靜態(tài)的測算顯示，增值稅現(xiàn)行稅率每降低一個有效稅率大約減稅2 700億元。從其他國家轉(zhuǎn)型期的減稅經(jīng)驗看，以既有稅收收入的1.5%—3%作為減稅幅度相對可靠。如果考慮其他非稅收入的減免，這一標準可以適當降低。事實上，在沒有完成直接稅轉(zhuǎn)型之前，企業(yè)和個人只能依靠總稅負降低獲得減稅紅利。

(五)協(xié)調(diào)財政收入政策與財政支出需求和財政體制改革的關(guān)系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊時期，該時期財政收入政策與財政支出需求、財政體制改革存在更強的互動關(guān)系，促進發(fā)展和防范風險是改革過程中最值得關(guān)注的內(nèi)容。第一，財政收入政策調(diào)整應(yīng)與財政支出需求保持一致性。一致性不是傳統(tǒng)意義上的“以支定收”或者“以收定支”，而是利用更先進的方式方法確保財政收支偏離不出現(xiàn)大的風險。何代欣[13]認為在減稅大趨勢和剛性支出增長局面下，應(yīng)做好財政資金的跨期配置。財政領(lǐng)域應(yīng)盡快引入跨年度收支調(diào)節(jié)工具，至少做到相鄰年度收入差額的穩(wěn)定，再邁向多年度之間的收支平衡。第二，財政收入政策調(diào)整與財政體制改革的同步性初顯。最直接的例證是營改增之后，緊接著增值稅中央與地方分成比例調(diào)整。長期來看，事權(quán)與支出責任相匹配既要遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容性三原則，還要關(guān)注效率原則和經(jīng)濟性原則。未來任何財政收入政策調(diào)整背后都與財政體制的變動相關(guān)聯(lián)。第三，政策優(yōu)化與可持續(xù)發(fā)展之間的內(nèi)容更加豐富。財政收入政策有構(gòu)建現(xiàn)代收入體系、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)和保持收入穩(wěn)定的訴求，可持續(xù)發(fā)展有經(jīng)濟穩(wěn)定增長和各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的明確目標。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革試圖將二者彼此融入，并相互促進?？沙掷m(xù)發(fā)展依然是終極目標，財政收入政策調(diào)整“當快則快，該緩則緩”。前者更適用于當前個人所得稅綜合制改革，后者則更適用于房地產(chǎn)稅的討論。

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(責任編輯：孫艷)

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