發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制及啟示

張炳雷 ，秦海林

(1.吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心，吉林 長春 130012；2.工業(yè)和信息化部中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，北京 100846)

發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制及啟示

張炳雷1，秦海林2

(1.吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心，吉林 長春 130012；2.工業(yè)和信息化部中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，北京 100846)

國有企業(yè)經(jīng)營者選拔是中國國有企業(yè)改革過程中一個極其關(guān)鍵的問題。長久以來實(shí)行的行政任命制在市場化體系下一直為人詬病，選拔機(jī)制的全面市場化呼聲日益高漲。但市場化選拔機(jī)制是否真的有效，對何種企業(yè)有效，對哪層代理機(jī)制更為有效等問題尚爭議頗多。通過對發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)經(jīng)營者的選拔機(jī)制進(jìn)行研究，可以在相應(yīng)的問題上獲得有益的啟示。國有企業(yè)的經(jīng)營者與傳統(tǒng)意義上認(rèn)定的企業(yè)經(jīng)營者對象范圍有著很大差別，通過相關(guān)的研究，對國有企業(yè)委托—代理層次進(jìn)行清晰地劃分，可以認(rèn)識到行政任命體系與市場選拔體系的存在基礎(chǔ)與優(yōu)劣，從而為中國國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制在不同行業(yè)、不同企業(yè)管理層次如何選擇提供相關(guān)的參考，也為適當(dāng)?shù)摹凹睢s束”機(jī)制和選拔系統(tǒng)的整體構(gòu)建提供依據(jù)。

國有企業(yè)經(jīng)營者；行政任命與市場選拔；委托—代理

經(jīng)過長期的改革，中國國有企業(yè)已經(jīng)建立起完備的現(xiàn)代企業(yè)制度，在市場競爭中逐漸發(fā)展壯大，國有企業(yè)資產(chǎn)總額從1978年的7 233.9億元增長到2015年的1 192 048.8億元，增長速度之快令人咋舌。而高速增長帶來的雄厚資產(chǎn)，讓國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制的問題顯得尤為突出。企業(yè)的核心競爭力在于人才，而經(jīng)營者又是其中最重要的部分。中國國有企業(yè)的經(jīng)營者選拔機(jī)制正在向著市場化、職業(yè)化的方向前進(jìn)，但目前對經(jīng)營者的選擇還有很強(qiáng)的行政色彩，許多國有企業(yè)內(nèi)部依舊存在著行政級別，經(jīng)營者由上級指派為主，公開競爭、考試選拔等方式比重很低且流于形式。正因如此，對經(jīng)營者選拔機(jī)制全面市場化的呼聲越來越高。國有企業(yè)經(jīng)營者選拔是中國國有企業(yè)改革過程中一個極其關(guān)鍵的問題，中國的國有企業(yè)經(jīng)營者究竟應(yīng)該采取何種選拔機(jī)制？是否完全市場化才會構(gòu)成最合理的人才優(yōu)化配置？事實(shí)上，經(jīng)營者的選拔機(jī)制是一個極其復(fù)雜的問題，直接涉及到企業(yè)激勵機(jī)制的設(shè)置，并與企業(yè)產(chǎn)品、經(jīng)營范圍乃至經(jīng)營目的與功能緊密相關(guān)，簡單地把經(jīng)營者選拔機(jī)制市場化，絕不是一個妥善的解決方案。

一、國有企業(yè)經(jīng)營者與企業(yè)家的區(qū)別

一般情況下，企業(yè)的經(jīng)營者被認(rèn)為等同于企業(yè)家。但“企業(yè)家”自身是一個比較模糊的概念，從其誕生之日起對其就有著不同角度的解讀?？驳俾1]首次定義了“企業(yè)家”這一名詞，他認(rèn)為，企業(yè)家是利用別人尚未明確認(rèn)識到的市場機(jī)會獲得收益的人，而這一定義也為人們對企業(yè)家的認(rèn)識提供了最基礎(chǔ)的前提，即企業(yè)家是要冒一定風(fēng)險、通過判斷商品價格變動的趨勢進(jìn)行市場交換以獲得收益，這種收益存在著極大的不確定性。薩伊[2]認(rèn)為，企業(yè)家是將勞動、資本、土地和知識等生產(chǎn)要素結(jié)合起來的經(jīng)濟(jì)行為者。馬歇爾[3]認(rèn)為，企業(yè)家是發(fā)現(xiàn)并利用市場不均衡性，從而組織生產(chǎn)與交易的人。熊彼特[4]的研究對現(xiàn)代企業(yè)家理論產(chǎn)生了最重要的影響，他認(rèn)為，企業(yè)家的本質(zhì)是創(chuàng)新，是把生產(chǎn)要素進(jìn)行新的組合，創(chuàng)造出新的生產(chǎn)函數(shù)的人，這一理論成為對企業(yè)家認(rèn)識最重要的特征之一。而奈特[5]針對熊彼特理論的不足指出，企業(yè)家需要在不確定性中尋求機(jī)會，并為其決策承擔(dān)全部后果，這就注定他必須是工商企業(yè)主而不是經(jīng)理。

從對企業(yè)家的認(rèn)識可以看出，在西方市場經(jīng)濟(jì)體系下出現(xiàn)的“企業(yè)家”稱謂與經(jīng)營者幾乎完全重合，但從對它的職能定位界定上可以看出，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的“企業(yè)家”從起源上針對的就是私營企業(yè)主，并不涉及國有企業(yè)。這不是簡單的語言邏輯，而是涉及到企業(yè)所處的外部經(jīng)濟(jì)體系和企業(yè)自身的性質(zhì)。國有企業(yè)自身性質(zhì)與私營企業(yè)有很多不同，其中一個重要的關(guān)鍵點(diǎn)，就在于國有企業(yè)追求的并非企業(yè)利益最大化，而是社會總福利增加值的最大化[6]。大量存在的公共、準(zhǔn)公共品行業(yè)讓國有企業(yè)的經(jīng)營者直接面對著自然壟斷的分割市場，這樣的經(jīng)營者也就無法稱之為“企業(yè)家”了。同樣，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者也并不認(rèn)為這類企業(yè)的經(jīng)營者是企業(yè)家?！坝邢喈?dāng)數(shù)量的必不可少的服務(wù)乃是不可能由市場予以提供的；當(dāng)然，市場無法提供這類服務(wù)的原因也是顯而易見的：這類服務(wù)的提供者無法向這些服務(wù)的受益人索價，或者更為準(zhǔn)確地說，這些服務(wù)的提供者不可能只讓那些愿意支付費(fèi)用的人或者有能力支付費(fèi)用的人獨(dú)享這些服務(wù)的好處”[7]。這一類的企業(yè)顯然不被認(rèn)為是能夠進(jìn)行市場競爭的企業(yè)，其企業(yè)經(jīng)營者也就不可能被稱為“企業(yè)家”。在中國，這類企業(yè)卻一直在國有企業(yè)中占有相當(dāng)大的比重。

可見，國有企業(yè)的經(jīng)營者與企業(yè)家并非完全一致。不是所有的國有企業(yè)經(jīng)營者都可以稱之為“企業(yè)家”，“企業(yè)家”的稱謂更多的是針對面臨市場競爭、有一定經(jīng)營風(fēng)險的企業(yè)經(jīng)營者而言。這種對企業(yè)家與經(jīng)營者之間認(rèn)識的模糊，是造成國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)混亂的一個重要原因。因此，要清楚地判斷國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制是否合理，就需要對國有企業(yè)經(jīng)營者是否屬于企業(yè)家的范疇做出界定。而在做出這一界定之前，必須針對國有企業(yè)的具體產(chǎn)品與經(jīng)營范圍特性進(jìn)行區(qū)分。但這樣的區(qū)分也僅僅只是對經(jīng)營者選拔機(jī)制做出判斷的第一步，如果要準(zhǔn)確判斷選拔機(jī)制是否合理，還要確定選拔出的經(jīng)營者是何人：是企業(yè)的總經(jīng)理等高級管理人員，還是包括董事會諸多董事和董事長在內(nèi)的企業(yè)管理層。很顯然，最初的企業(yè)經(jīng)營者是企業(yè)主自己。企業(yè)邊界的提升帶來了股份公司的出現(xiàn)，董事會成為實(shí)際的企業(yè)經(jīng)營者，由企業(yè)經(jīng)理作為按照董事會經(jīng)營策略對企業(yè)進(jìn)行管理的執(zhí)行者。繼續(xù)擴(kuò)大的企業(yè)規(guī)模迫使企業(yè)讓專業(yè)化的人才(即職業(yè)經(jīng)理人)來經(jīng)營公司，企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營決策權(quán)也轉(zhuǎn)移到了職業(yè)經(jīng)理人的手中，董事會成為一個批準(zhǔn)職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營策略和進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。也正是在這一過程中，逐漸形成了被認(rèn)為是有效管理體制的現(xiàn)代企業(yè)制度，這一制度正是中國國有企業(yè)過去二十年一直強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)并已經(jīng)全面建立的機(jī)制。但國有企業(yè)由于其所有制性質(zhì)的特殊性，董事會的董事并非真正持有股份的股東，而是股東代表，這就注定他們只是委托—代理機(jī)制中的“代理”一環(huán)，也正是這一點(diǎn)決定了董事會中代表國有股份行使權(quán)力的董事、董事長都屬于企業(yè)的經(jīng)營者，而非現(xiàn)代西方私有企業(yè)管理制度中負(fù)責(zé)審議和監(jiān)督總經(jīng)理經(jīng)營計(jì)劃的股東代表。事實(shí)上，根據(jù)2012年的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》，國有獨(dú)資國有資本控股公司的董事長、副董事長、董事、列入國資委黨委管理的總經(jīng)理(總裁)、副總經(jīng)理(副總裁)、總會計(jì)師都是被考核對象，說明這些人都被默認(rèn)為企業(yè)的經(jīng)營者。只是董事會成員應(yīng)屬于決策層面的經(jīng)營者，總經(jīng)理等則屬于執(zhí)行層面的經(jīng)營者。

二、國有企業(yè)經(jīng)營范圍促使經(jīng)營者選拔機(jī)制改變

無論是中國還是發(fā)達(dá)國家，國有企業(yè)因其特殊性，經(jīng)營者選拔機(jī)制與私有企業(yè)有著很大的區(qū)別，這種區(qū)別的根本在于所有制結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)的經(jīng)營范圍存在差異。公有制與私有制的差別讓國有企業(yè)的經(jīng)營者構(gòu)建體系無法完全復(fù)制私有企業(yè)搭建的現(xiàn)代企業(yè)制度，多層的委托—代理機(jī)制是不可避免的。同時，國有企業(yè)由于其所處行業(yè)和經(jīng)營范圍的不同，企業(yè)追求的目標(biāo)也會有差異，因而經(jīng)營者選拔機(jī)制亦各不相同。

1.美國

美國現(xiàn)行法律和行政管理制度中沒有明確的國有企業(yè)概念和定義，但在聯(lián)邦范圍內(nèi)，有類似于中央國有企業(yè)的機(jī)構(gòu)或公司，分別稱為聯(lián)邦政府公司或政府資助企業(yè)。聯(lián)邦政府公司直接屬于政府的一部分，員工屬于政府雇員，政府資助企業(yè)則是市場化運(yùn)作的企業(yè)，包括聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會、聯(lián)邦住房貸款抵押公司、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)按揭公司、聯(lián)邦家庭貸款銀行系統(tǒng)和農(nóng)場信貸系統(tǒng)等。這些企業(yè)幾乎都處于市場失靈的領(lǐng)域，與私營企業(yè)不存在大規(guī)模的競爭，州與地區(qū)政府也設(shè)有國有企業(yè)，一般以公共管理局的形式存在。

盡管政府投資企業(yè)沒有其他股東，但基本上都由董事會作為管理機(jī)構(gòu)存在。多數(shù)公司設(shè)有兼職董事會，但這些董事來源于獨(dú)立董事、由總統(tǒng)和內(nèi)閣部長指派的董事，以及負(fù)責(zé)管理的政府官員，一些混合所有制公司和政府資助企業(yè)的董事會部分董事也由總統(tǒng)指派[8]。州和地方政府一級管理局的董事會董事也多由州長和市長指派，同時也有大量的主管官員成為董事。

2.德國

德國國有企業(yè)多為公私合營的股份公司，主要分為三種類型：中央級國有企業(yè)、省級國有企業(yè)和地方級國有企業(yè)。中央級國有企業(yè)主要為重工業(yè)和軍火類公司，省級國有企業(yè)多為銀行、劇院、無線電廣播電視公司和特別醫(yī)院等企業(yè)，地方類國有企業(yè)則為從事地方性水電、交通和其他服務(wù)性企業(yè)[9]。同時，德國政府針對國有企業(yè)的產(chǎn)品性質(zhì)，將企業(yè)分為盈利性企業(yè)與非盈利性企業(yè)，對滿足公共需求的聯(lián)邦郵政、水、電和煤氣等行業(yè)的國有企業(yè)均不以營利為目的。

按照德國法律的規(guī)定，對國有企業(yè)行使所有權(quán)的部門為財(cái)政部。同時，德國實(shí)行雙重董事會制度，即監(jiān)督董事會(監(jiān)事會)和管理董事會。監(jiān)督董事會為企業(yè)的實(shí)際決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，管理董事會則按照監(jiān)視董事會制定的決策執(zhí)行，其成員由監(jiān)督董事會任命?？梢姡聡鴩衅髽I(yè)的經(jīng)營者包括監(jiān)督董事會的董事，而這些監(jiān)督董事通常由財(cái)政部長推薦任命。對于國有企業(yè)的管理董事會成員和高級經(jīng)理，德國政府更傾向于市場化聘任，以簽訂合同的方式建立委托—代理關(guān)系，用市場機(jī)制來激勵企業(yè)經(jīng)營者更好地完成所有者的經(jīng)營目標(biāo)。這樣的選拔機(jī)制是建立在德國國有企業(yè)需要面臨嚴(yán)峻市場競爭的條件下，如其中央級國有企業(yè)大眾汽車、萊茵金屬公司等重工業(yè)與軍火類企業(yè)都直接面對著激烈的全球競爭。

3.日本

日本的國有企業(yè)按照經(jīng)營形態(tài)劃分，分為政府企業(yè)、公共法人企業(yè)和特殊股份企業(yè)三種。政府企業(yè)由政府直接管理，公共法人企業(yè)是政府出資并委托給經(jīng)營者經(jīng)營，特殊股份企業(yè)則是政府部分出資的股份有限公司[10]?？傮w而言，競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)一般采取股份公司的形式，不過此類企業(yè)極少，一般政府功能類國有企業(yè)都是采取特殊法人形式。但日本的國有企業(yè)受政府影響很大，自主權(quán)受到限制，經(jīng)營者大多都源于政府公務(wù)員，其薪酬也多由政府規(guī)定。同時，受到日本企業(yè)文化的影響，國有企業(yè)的經(jīng)營者也多在企業(yè)內(nèi)部選拔，逐級晉升，多由現(xiàn)任經(jīng)營者在幾位可能的人選中選定接班人進(jìn)行培養(yǎng)，少數(shù)通過企業(yè)內(nèi)部業(yè)績考核進(jìn)行競爭決定，經(jīng)營者選拔的市場化程度很低。

不過日本的國有企業(yè)大部分集中在電力、煤氣和供水等公共部門領(lǐng)域，屬于自然壟斷行業(yè)，且經(jīng)過長期民營化改革后，比重也在不斷降低，國有企業(yè)比重已經(jīng)遠(yuǎn)低于西歐國家的水平。

4.新加坡

新加坡的國有企業(yè)主要分為兩類：法定機(jī)構(gòu)和政聯(lián)公司。法定機(jī)構(gòu)通常隸屬于政府某一部門，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，主要集中在國家發(fā)展部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、裕廊鎮(zhèn)管理局、公共事業(yè)局、民航局和港務(wù)局等國家部門。政聯(lián)公司則是由政府設(shè)立，不受國會管轄的公司。這些公司通常由淡馬錫控股公司、新加坡政府投資公司等政府類投資公司投資設(shè)立。而新加坡現(xiàn)在最主要的國有企業(yè)是淡馬錫控股公司和裕廊集團(tuán)，兩者的管理模式基本一致，都是由董事會進(jìn)行管理，其中，獨(dú)立董事達(dá)到甚至超過了50%。淡馬錫控股公司董事會的四名董事由財(cái)政部直接派出，為司局級乃至副部級官員，其他六名獨(dú)立董事則采取聘任社會知名人士和業(yè)內(nèi)專家的方法，且董事受任期的嚴(yán)格限制。公司的董事長和職業(yè)經(jīng)理人人選需要經(jīng)財(cái)政部復(fù)審，由總統(tǒng)批準(zhǔn)。對于其下屬子公司的高級管理層多采取市場化選拔的方式，由職業(yè)經(jīng)理人管理。

從以上主要發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)的經(jīng)營者選拔機(jī)制中可以看出，決策層的經(jīng)營者基本都是由政府指定的，有些甚至由政府官員直接兼任。對于競爭行業(yè)內(nèi)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營管理的管理層，大部分采取市場化的方式進(jìn)行選拔，某些非競爭類行業(yè)的經(jīng)營者選拔，則并不采取市場化的手段。

三、不同經(jīng)營者選拔機(jī)制的實(shí)施條件

從現(xiàn)有的國內(nèi)外國有企業(yè)經(jīng)營者選拔模式可以看出，經(jīng)營者選拔機(jī)制與國有企業(yè)的行業(yè)與產(chǎn)品有著密切的關(guān)系，這主要是因?yàn)閲衅髽I(yè)所處的行業(yè)不同，能夠設(shè)立的經(jīng)營者“激勵—約束”機(jī)制也是不一樣的，不同的“激勵—約束”機(jī)制直接決定了選拔機(jī)制的選擇。

1.國有企業(yè)經(jīng)營者市場化選拔機(jī)制的實(shí)施條件

第一，國有企業(yè)實(shí)行經(jīng)營者市場化選拔機(jī)制的默認(rèn)前提，就是市場化的經(jīng)濟(jì)體系“激勵—約束”機(jī)制。國有企業(yè)的所有者需要用經(jīng)濟(jì)利益的激勵讓經(jīng)營者盡心竭力地為企業(yè)發(fā)展服務(wù)，一旦經(jīng)營者無法達(dá)到預(yù)期的經(jīng)營目標(biāo)就會被淘汰。這種選拔機(jī)制看上去最為公平直接，也簡便易行，只需要設(shè)定好企業(yè)預(yù)期達(dá)到的經(jīng)營指標(biāo)，通過長效與短期的激勵機(jī)制設(shè)計(jì)，就可以對市場化選聘的企業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行相應(yīng)的評價，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者的優(yōu)勝劣汰。

第二，用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量的“激勵—約束”機(jī)制的默認(rèn)前提必須是該國有企業(yè)需要以企業(yè)的經(jīng)營效益作為主要目標(biāo)函數(shù)。如果脫離了這一主要目標(biāo)函數(shù)，就無法設(shè)計(jì)出一個合理的機(jī)制來對經(jīng)營者的經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行衡量。而這就直接限制了能夠?qū)嵭薪?jīng)營者市場化選拔機(jī)制的企業(yè)范圍。這些企業(yè)或處于市場化競爭性行業(yè)，以企業(yè)盈利為主要經(jīng)營目的；或處于自然壟斷行業(yè)，但是存在內(nèi)部企業(yè)管理的提升空間。這兩種類型的國有企業(yè)的區(qū)別在于：一種是在給定的資金投入下通過市場競爭獲得更大的盈利；另一種則是在給定的資金投入、價格限制和盈利水平下提供更好的服務(wù)。對于市場化選拔的經(jīng)營者的獲利來源，一個是企業(yè)的盈利空間，另一個是企業(yè)成本的縮減空間，這兩者都存在著明顯的上限，也都可以通過量化指標(biāo)衡量，只是難易程度有所區(qū)別。

第三，市場化“激勵—約束”機(jī)制需要通暢、透明的信息溝通，尤其是委托人與代理人之間，這種信息流的溝通更為重要。作為代理人的企業(yè)經(jīng)營者，既擁有企業(yè)的信息優(yōu)勢，又存在著隱藏對自己不利信息的道德風(fēng)險。在某些極端情況下，如企業(yè)存在一旦業(yè)績不好就可能被私有化的預(yù)期下，他們甚至可以選擇惡意經(jīng)營以獲得企業(yè)的所有權(quán)[11]。從這一前提條件可以看出，處于市場競爭中的國有企業(yè)實(shí)行經(jīng)營者市場化選拔機(jī)制更容易，因?yàn)楹饬科髽I(yè)經(jīng)營業(yè)績的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)更清楚、明晰，市場競爭條件下信息流的傳遞也更通暢、更容易獲得且易于比較。而提供公共物品的天然壟斷行業(yè)，在給定投入、價格和盈利水平等一個或多個限制條件下，依靠管理水平的提升實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營和服務(wù)水平的改善，衡量指標(biāo)體系無法像競爭類企業(yè)那樣容易構(gòu)建，雖然能夠衡量卻易出現(xiàn)誤差，信息流無法像競爭性行業(yè)企業(yè)那樣通暢，企業(yè)內(nèi)部管理的“黑箱”為經(jīng)營者隱瞞不利信息提供了有效的途徑和手段。同時，通暢的信息意味著完備的職業(yè)經(jīng)理人市場體系。只有市場中有足夠多的各種類型的職業(yè)經(jīng)理人，才能夠在市場化選拔的過程中實(shí)現(xiàn)充分競爭，真正達(dá)到優(yōu)勝劣汰的目的。

2.國有企業(yè)經(jīng)營者行政任命制的實(shí)施條件

第一，國有企業(yè)的所有制性質(zhì)是國有企業(yè)管理者行政任命制實(shí)施的天然條件。國有企業(yè)最重要的特性在于其所有權(quán)的整體性與不可分割性。與私人所有制不同，國有企業(yè)的所有者為全體國民，無法指定出具體的所有人，這種特性決定只能由政府作為所有者代表對其進(jìn)行監(jiān)管。但政府的行政體系與企業(yè)運(yùn)行又存在著天然的沖突，這就需要有合適的代理人代替政府行使監(jiān)管權(quán)力，因而出現(xiàn)了董事會層次的企業(yè)管理層，董事、董事長由政府行政任命，直接對政府管理部門負(fù)責(zé)。從各發(fā)達(dá)國家的實(shí)際操作上看，在這一決策層面上，基本都采取行政任命而非市場化選擇的方式，其根本原因在于其代表的是所有者利益，而所有者利益不存在市場化的基礎(chǔ)。

第二，行政任命制的默認(rèn)前提是擁有政治體系的“激勵—約束”機(jī)制。行政任命的國有企業(yè)經(jīng)營者擁有一整套政治體系上的“激勵—約束”制度。根據(jù)其管理職能行使的履行程度，實(shí)現(xiàn)其政治收益或懲罰，從而保證政府對國有企業(yè)管理的有效性。對政府而言，政治體系內(nèi)的“激勵—約束”機(jī)制的實(shí)施，遠(yuǎn)比市場化的經(jīng)濟(jì)體系機(jī)制更便利，也更有約束性。只是在這種體系下，很容易形成政企不分和對企業(yè)過多的行政干預(yù)，因此，必須設(shè)計(jì)出有效的運(yùn)行與制約機(jī)制來保證國有企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，公司總經(jīng)理等執(zhí)行層面的行政任命制，除了要具備政治體系的“激勵—約束”機(jī)制，其企業(yè)性質(zhì)也需要更側(cè)重公益類或讓政府更易控制以實(shí)現(xiàn)政策意圖。這類企業(yè)所追求的目標(biāo)函數(shù)不是單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是更偏重于社會總福利的提升。因此，自然壟斷行業(yè)、軍工和某些涉及國計(jì)民生的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)可以采取這種控制力更強(qiáng)也更有效的方式。如果對于處于激烈市場競爭的企業(yè)選擇行政任命制進(jìn)行經(jīng)理層的聘任，則很可能會造成效率損失。

四、發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制對中國的啟示

從發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行的國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制可以看出，即使是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，在面對公有制性質(zhì)的企業(yè)時，其經(jīng)營者選拔也并非完全執(zhí)行市場化的原則，反倒是行政任命制成為其決策層經(jīng)營者的首選。對于執(zhí)行層面的經(jīng)營者，也會根據(jù)企業(yè)性質(zhì)的不同，采取不同的選拔機(jī)制，而這些選拔機(jī)制又與其歷史與制度文化有著千絲萬縷的聯(lián)系。這些現(xiàn)存的選拔機(jī)制對中國這樣一個擁有多種類型的國有企業(yè)國家，有著重要的借鑒意義和啟示。

1.各個國有企業(yè)的具體情況不同，選拔制度也不相同

不同行業(yè)的國有企業(yè)面臨的市場競爭環(huán)境是不同的，即使相同類型的國有企業(yè)，由于其企業(yè)具體情況、外部市場環(huán)境不同，其能夠設(shè)計(jì)的“激勵—約束”機(jī)制也必然有差別，某一企業(yè)成功的制度模式可能是另一企業(yè)的衰落之機(jī)，必須慎之又慎。因此，國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制必須針對各個企業(yè)的具體情況分別設(shè)計(jì)，不能采用“一刀切”的方式。一般而言，對于競爭性企業(yè)，可以采取市場化的選拔機(jī)制。如前文所述，處于市場競爭中的國有企業(yè)其經(jīng)營績效的評價體系很容易設(shè)立，市場化的“激勵—約束”機(jī)制易于實(shí)現(xiàn)。高風(fēng)險的付出意味著高收益的回報，只有市場化的激勵機(jī)制才更容易吸引勇于面對壓力、喜歡高風(fēng)險、富于開拓與競爭精神的人才，也只有此類經(jīng)營者才能夠讓國有企業(yè)在日益激烈的全球化競爭中占據(jù)有利地位，實(shí)現(xiàn)效益的提升。對于處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，其經(jīng)營風(fēng)險小，受到的非市場化影響因素多，這就需要其管理者更加謹(jǐn)慎和穩(wěn)重，政治提升空間要更符合此類人才的偏好。因此，對于此類國有企業(yè)，行政任命制是一個較好的選擇。但是，這種任命機(jī)制并非完全絕對，尤其是針對自然壟斷行業(yè)，如果其內(nèi)部經(jīng)營成本存在著極大的改善空間，也可以利用市場化機(jī)制吸引一些優(yōu)秀的管理人才。無論是市場化選拔還是行政化任命，應(yīng)根據(jù)企業(yè)自身情況因地制宜，才是國有企業(yè)經(jīng)營者選拔機(jī)制設(shè)計(jì)的根本。

2.針對國有企業(yè)的管理層次不同，選拔機(jī)制也應(yīng)不盡相同

由于國有企業(yè)由政府作為出資人代表進(jìn)行管理，這就決定了其經(jīng)營目標(biāo)的設(shè)計(jì)中，資產(chǎn)保值要列在第一位。在多層委托代理結(jié)構(gòu)中，處于企業(yè)決策與監(jiān)管層面的經(jīng)營者很難通過市場化的舉措進(jìn)行選拔，相對穩(wěn)妥、喜歡低風(fēng)險的政治型選拔機(jī)制成為不同國家的首選，這是由其首要的經(jīng)營目標(biāo)所決定。但對處于執(zhí)行層面的高級經(jīng)理層，完全可以設(shè)置出合理的市場化選拔機(jī)制，以激發(fā)起企業(yè)的內(nèi)在活力。更重要的是，高級經(jīng)理層可以制定出企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃提交給董事會，與相對傾向于保守的董事會形成一定程度的制約，在保持穩(wěn)定的情況下促進(jìn)企業(yè)管理水平的提升。同時，很多國有企業(yè)集團(tuán)存在著大量的二級、三級子公司，尤其是處于競爭行業(yè)的企業(yè)，這些子公司的管理層幾乎都可以采取市場化的選拔機(jī)制，對于某些自然壟斷行業(yè)，他們的子公司往往存在著不同的產(chǎn)品類型，也存在著采取經(jīng)營者市場化選拔的空間。經(jīng)營者選拔機(jī)制與其所處的委托—代理層次有著直接關(guān)系：政府主管部門可以看做是第一層次的代理關(guān)系，它對國有企業(yè)的所有者——全體國民負(fù)責(zé)；政府主管部門任命的董事會可以看作第二層次的代理關(guān)系，他們代表政府對企業(yè)決策進(jìn)行監(jiān)管，對上級主管部門負(fù)責(zé)；總經(jīng)理層的高級管理者為第三層次的代理關(guān)系，他們對董事會負(fù)責(zé)；其下的子公司又屬于第四層次的代理關(guān)系。隨著代理層次的增加，經(jīng)營者的自由度也逐漸增加，可以進(jìn)行市場化選拔的可行性也在不斷提升。

3.“黨管干部”原則與經(jīng)營者市場化選拔并非根本性沖突

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，行政任命制與企業(yè)的市場化運(yùn)行、經(jīng)營者市場化選拔并不存在沖突。實(shí)際上，中國現(xiàn)在實(shí)行的“黨管干部”原則，是將國有企業(yè)的經(jīng)營者納入到政治選拔體系內(nèi)，而政治體系參與者重視的是穩(wěn)定性與低風(fēng)險，對市場風(fēng)險是厭惡型，完全符合國有企業(yè)第一層與第二層代理機(jī)制的主要追求目標(biāo)，也是所有國家國有企業(yè)不可避免的選擇。因此，“黨管干部”原則與經(jīng)營者市場化選拔針對的完全是不同層次的代理結(jié)構(gòu)對象，兩者不存在根本性沖突。對于競爭性企業(yè)而言，總經(jīng)理層的經(jīng)營者完全可以采用市場化選拔的方式，甚至某些自然壟斷行業(yè)也可以在此層面進(jìn)行市場化選聘，只需保持董事會對企業(yè)決策的控制力即可。

4.用制度制約國有企業(yè)經(jīng)營者道德風(fēng)險發(fā)生的可能

無論是市場化選拔還是行政任命，國有企業(yè)經(jīng)營者發(fā)生隱藏信息道德風(fēng)險的情況是難以杜絕的，這就需要設(shè)計(jì)出良好的信息溝通發(fā)布渠道，利用制度上的設(shè)置來制約道德風(fēng)險發(fā)生的可能性。一般而言，這類道德風(fēng)險發(fā)生的主要方式就是在經(jīng)營過程中，經(jīng)營者對短期效益的過度追求而忽視了企業(yè)的長期發(fā)展[12]。在董事會的決策層面，由上級任命的董事會成員為了獲得個人的政治資本，可能選擇犧牲企業(yè)長期利益的決策；在執(zhí)行層面，以企業(yè)經(jīng)營效益為衡量指標(biāo)來獲得經(jīng)濟(jì)收益的管理者也可能會為了任期內(nèi)的收益最大，而做出損害企業(yè)長期發(fā)展的經(jīng)營策略。此類道德風(fēng)險的發(fā)生并不會違背法律，也屬于難以監(jiān)控的范圍，只能從制度設(shè)置上進(jìn)行規(guī)制。

5.建立長效的“激勵—約束”機(jī)制，允許經(jīng)營者試錯

對于某些國有企業(yè)尤其是競爭型企業(yè)而言，其經(jīng)營決策存在著很大的約束。市場上的收益與風(fēng)險是對應(yīng)的，高收益必然面臨著高風(fēng)險。面對某些市場機(jī)會，私營企業(yè)擁有更強(qiáng)的決策力，甚至可以暫時放棄贏利，進(jìn)行長期的市場布局與技術(shù)研發(fā)。但對于市場化選拔的國有企業(yè)管理者而言，他們很難做出放棄短期效益而追求長期的市場布局與研發(fā)，行政任命的國有企業(yè)管理者在這點(diǎn)上相對較好，但在常態(tài)的市場競爭中卻無法取得良好的激勵效果，因此，要建立盡可能長的“激勵—約束”機(jī)制，同時允許經(jīng)營者的試錯行為。但這種機(jī)制又不能變成縱容經(jīng)營者胡亂施政的軟約束，這就需要在決策層進(jìn)行慎重的討論，而且試錯的方向要與國家經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)布局等一致，以獲得最大的社會總福利的提升。

6.國有企業(yè)經(jīng)營者的市場化選拔要與企業(yè)內(nèi)部晉升選拔機(jī)制相結(jié)合

所謂的市場化選拔，并非只能針對企業(yè)外部，還要包括企業(yè)內(nèi)部員工。經(jīng)營者市場化選拔的優(yōu)勢在于人才的優(yōu)勝劣汰，這種機(jī)制可以最大限度地發(fā)揮激勵約束機(jī)制的作用。同樣，企業(yè)內(nèi)部優(yōu)良有序的晉升選拔機(jī)制也是必須的，其是企業(yè)留住人才、保持長期健康發(fā)展的前提。市場化選拔并不意味著限制企業(yè)內(nèi)部晉升選拔，企業(yè)內(nèi)部晉升體系也不是市場化選拔的阻礙。無論企業(yè)內(nèi)部還是企業(yè)外部的管理人才，只有兩者能夠處在同一個公平的機(jī)制下參與選拔，才是真正的市場化選拔機(jī)制。

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(責(zé)任編輯：徐雅雯)

2016-10-19

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國國有企業(yè)經(jīng)營者選拔制度創(chuàng)新”(451160302023)；吉林大學(xué)“985”工程項(xiàng)目資助

張炳雷(1977-)，男，吉林四平人，副教授，博士，主要從事國有企業(yè)改革研究。E-mail:zblei@jlu.edu.cn秦海林(1977-),男，江西南昌人，高級經(jīng)濟(jì)師，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財(cái)稅政策和公司治理研究。E-mail：qinhailin@ccidthinktank.com

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