喬金亮
促進(jìn)資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展
——農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮就《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》答記者問(wèn)
喬金亮
近日,農(nóng)業(yè)部會(huì)同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)?!斗桨浮烦雠_(tái)背景如何?有哪些政策創(chuàng)新?圍繞這些熱點(diǎn)問(wèn)題,記者采訪了農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮。
記者:《方案》出臺(tái)有什么背景?
余欣榮:黨中央、國(guó)務(wù)院作出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大部署,對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出了明確要求。近年來(lái),我國(guó)糧食連年增產(chǎn),農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局作出了重要貢獻(xiàn)。但是,我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放,農(nóng)業(yè)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來(lái)的一系列問(wèn)題日益凸顯,農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn),必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,推進(jìn)生態(tài)修復(fù)治理,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
黨的十八屆五中全會(huì)提出,利用現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧食供給充裕的時(shí)機(jī),在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕,既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。2016年《政府工作報(bào)告》和中央1號(hào)文件都對(duì)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求。近兩年,在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開(kāi)展綜合治理試點(diǎn),積累了一些農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。目前,國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存增加較多,國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧價(jià)倒掛明顯,開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)具備較好的條件,時(shí)機(jī)比較成熟,農(nóng)民也易于接受。
按照中央的部署,2015年11月以來(lái),農(nóng)業(yè)部在深入調(diào)研、聽(tīng)取基層干部和農(nóng)民意見(jiàn)、召開(kāi)專家座談會(huì)的基礎(chǔ)上,研究起草了方案征求意見(jiàn)稿,并對(duì)方案進(jìn)行多次修改完善。2016年5月20日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《方案》??梢哉f(shuō),《方案》凝聚了各方智慧,符合新發(fā)展理念的要求,是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)供求變化作出的重大決策部署。
記者:人多地少是我國(guó)的國(guó)情,探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)有何特殊意義?
余欣榮:我國(guó)先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦和超多人口的糧食供給壓力,使得耕地水資源超強(qiáng)度利用,資源環(huán)境已亮起“紅燈”。開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn),是主動(dòng)應(yīng)對(duì)生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。其意義體現(xiàn)在以下3個(gè)方面:
一是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國(guó)有悠久的輪作種植傳統(tǒng),將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植,可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài);休耕是讓耕地休養(yǎng)生息,實(shí)現(xiàn)用地、養(yǎng)地相結(jié)合,保護(hù)和提升地力,增強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。
二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。多年來(lái),在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下,耕地地力消耗過(guò)大,地下水開(kāi)采過(guò)度,化肥農(nóng)藥大量使用,農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù)。通過(guò)耕地輪作休耕,減輕開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度、減少化肥農(nóng)藥投入,利于農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù),緩解生態(tài)環(huán)境壓力,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競(jìng)爭(zhēng)力的需要。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)力弱的問(wèn)題日益凸顯,迫切需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)耕地輪作休耕,節(jié)約高效利用資源,調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給,滿足多元化消費(fèi)需求,全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。
記者:在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求壓力較大的情況下,開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)應(yīng)遵循什么原則?
余欣榮:十八屆五中全會(huì)明確提出,開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn),要以保障國(guó)家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提,休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上?!斗桨浮访鞔_提出,要遵循以下幾個(gè)原則:
一是鞏固提升產(chǎn)能,保障糧食安全。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線,提升耕地質(zhì)量,確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。對(duì)休耕地,在休耕期間采取土壤改良、培肥地力、污染修復(fù)等保護(hù)性措施,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)休耕地監(jiān)管,禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕。
二是加強(qiáng)政策引導(dǎo),穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵(lì)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向,調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持,建立利益補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助,確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入。
三是突出問(wèn)題導(dǎo)向,分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn),防治結(jié)合、以防為主,因地制宜、突出重點(diǎn),與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。
四是尊重農(nóng)民意愿,穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。要充分尊重農(nóng)民意愿,發(fā)揮其主觀能動(dòng)性,不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”。
記者:《方案》對(duì)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的區(qū)域、目標(biāo)和技術(shù)路徑都提出了哪些要求?
余欣榮:耕地輪作休耕要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理,輪作為主、休耕為輔,突出重點(diǎn)區(qū)域、加大政策扶持、強(qiáng)化科技支撐,加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。
在實(shí)施區(qū)域上,輪作主要在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開(kāi)展試點(diǎn),休耕主要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)及生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。
在試點(diǎn)目標(biāo)上,輪作面積33.3萬(wàn)hm2,其中黑龍江16.7萬(wàn)hm2、內(nèi)蒙古6.67萬(wàn)hm2、吉林6.67萬(wàn)hm2、遼寧3.33萬(wàn)hm2;休耕7.73萬(wàn)hm2,其中河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕6.67萬(wàn)hm2、湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)連年休耕0.67萬(wàn)hm2、貴州省和云南省石漠化區(qū)連年休耕0.27萬(wàn)hm2、甘肅省生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連年休耕0.13萬(wàn)hm2。力爭(zhēng)用3~5年時(shí)間,初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系,集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式,探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動(dòng)關(guān)系。
在技術(shù)路徑上,對(duì)于輪作,重點(diǎn)推廣“一主四輔”種植模式?!耙恢鳌笔菍?shí)行玉米與大豆輪作;“四輔”是實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類輪作,實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作,實(shí)行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱、耐瘠薄的雜糧雜豆輪作,實(shí)行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作。
對(duì)于休耕,地下水漏斗區(qū)連續(xù)多年季節(jié)性休耕,實(shí)行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”,將需抽水灌溉的冬小麥休耕,只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱、耐瘠薄的雜糧雜豆。重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕,采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施,以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施,修復(fù)治理污染耕地。生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)連續(xù)休耕3年,改種防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層的植物,同時(shí)減少農(nóng)事活動(dòng),促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。
記者:2016年國(guó)家有哪些政策保障試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民收入不受影響?
余欣榮:土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障。要讓農(nóng)民愿意開(kāi)展輪作休耕,必須保證其收益不減少,這樣才能真正把輪作休耕的任務(wù)落實(shí)下去。為此,十八屆五中全會(huì)明確提出,國(guó)家對(duì)開(kāi)展耕地輪作休耕給予必要的糧食或現(xiàn)金補(bǔ)助。
2016年,農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部整合部分項(xiàng)目資金,支持開(kāi)展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。中央財(cái)政安排14.36億元,其中輪作補(bǔ)助資金7.5億元、休耕補(bǔ)助資金6.86億元。對(duì)于輪作,與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接,互動(dòng)調(diào)整,保證農(nóng)民種植收益不降低。對(duì)于休耕,與原有的種植收益相當(dāng),不影響農(nóng)民收入。