加快發(fā)展我國政策性住宅金融機構

張煥波

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加快發(fā)展我國政策性住宅金融機構

張煥波

摘要：隨著我國中低收入群體的住房問題逐漸顯露，對政府加強住房保障和改善民生提出了新的挑戰(zhàn)。發(fā)展政策性住宅金融機構不僅有利于刺激經濟發(fā)展、防范金融危機、促進金融改革，而且對于解決社會問題、釋放消費能力、促進房地產業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。本文通過論述發(fā)展政策性住宅金融機構的必要性和緊迫性，分析我國現階段需要考慮的幾個主要問題，包括新設金融機構與現有體系關系問題、存量問題、介入環(huán)節(jié)和領域問題、定位問題、法律問題和配套體系問題等，從而結合我國具體國情，提出我國發(fā)展政策性住宅金融機構的幾種可選方案。

關鍵詞：政策性住宅金融機構房地產業(yè)中低收入住房

現階段我國房地產業(yè)迅速發(fā)展，居民的住房需求與日俱增，中低收入人群的住房需求與消費能力存在較大差距。建立政策性住宅金融機構，通過行政手段與市場機制相結合，合理引導政府財政資金和社會資金進入房地產業(yè)以滿足中低收入人群的住房需求，實現政府在住宅領域保障和改善民生的職能，引導房地產行業(yè)健康有序發(fā)展，是關系國計民生的長久之計。

一、發(fā)展政策性住宅金融機構的必要性和緊迫性

促進房地產業(yè)健康發(fā)展，既能促進經濟增長，又能滿足人民群眾日益增長的住宅需求，是各國政府追求的重要目標。近年來，我國房地產業(yè)發(fā)展受到諸多詬病，房價不斷攀升遠遠超出一般家庭承受能力，二、三線城市大量住宅空置，而中低收入群體特別是城市農民工群體居無定所，沒有能力購買房屋。其中，政策性住宅金融機構缺失，是造成當前困境的重要原因之一。加快建設政策性住宅金融機構，能夠滿足中低收入群體住房需求，化解房地產調控矛盾，刺激經濟增長，為經濟長期穩(wěn)定發(fā)展提供強大活力。同時，也有利于化解和隔離經濟風險，為金融改革創(chuàng)造條件，為新型城鎮(zhèn)化中城市農民工的市民化提供基礎，為全面建成小康社會提供保障。

(一)有利于消化存量地產

我國經濟發(fā)展已經進入新常態(tài)、進入中高速增長階段，同時經濟轉型升級效果也逐漸顯現，產業(yè)不斷向中高端方向發(fā)展。盡管我們在尋找并會出現新的增長點，但從世界各國經濟發(fā)展來看，房地產在整個經濟當中的支柱地位長久不衰。當前，我國經濟面臨較大下行壓力，一定程度上與房地產不景氣有很大關系。如果目前的存量房產不能合理消化，經濟可能面臨硬著陸的風險。我國房地產滯銷的根本原因在于出現了錯配。一是區(qū)域上的錯配，人口大量集中的一線城市房地產供給不足，而人口較少的二、三線城市供給相對過剩。二是收入錯配。房地產的高價格水平使得只有高收入群體能夠負擔，而對房地產有剛性需求的大量中低收入群體沒有能力購買。如果僅僅依靠現有商業(yè)貸款體系和公積金體系，包括保障房措施都不能解決這些問題。在當前高房價背景下，商業(yè)性貸款的高門檻、繁雜手續(xù)及高融資成本將許多有購房需求的人拒之門外。同時，住房公積金貸款歸集面過窄、使用率低，已經成為少數人的“盛宴”，多數人特別是中低收入者難以享受。公積金體系在實際上主要面向了行政事業(yè)單位和國有企業(yè)，大部分中低收入群體無法享受公積金貸款。保障房也主要是面向擁有城鎮(zhèn)戶口的群體，廣大城市農民工不在保障范圍之內。區(qū)域錯配的問題短時間內難以解決，而收入錯配的問題可以通過建設政策性住宅金融機構來解決。發(fā)達國家經驗表明，通過合理的政策性住宅金融體系，能夠有效解決房地產供需失衡問題。

(二)有利于隔離信貸風險

一般來說，住房支出是一個普通家庭最大額的支出，也是家庭貸款的主要負擔對象。對一個國家而言，房地產行業(yè)是國家經濟體量的重要組成部分，也是投資的重要源頭，住房貸款在整個金融貸款體系中占有很大份額。在房價不斷上漲的過程中，住房債務風險也在逐漸累積，因為一旦經濟下行和房價出現下調，許多家庭就有可能開始斷供，銀行不良資產會上升，最終導致金融危機爆發(fā)。美國20世紀30年代的經濟危機和2008年國際金融危機都表明了這種現象。經濟蕭條來臨，失業(yè)率上升，大批借款者失去還款的資金來源，無力償還抵押貸款，房屋價格貶值使得銀行貸款的抵押品價值大幅縮水，借款者違約的成本低于還款成本，金融系統(tǒng)處于崩潰邊緣。也是在兩次危機中，美國不斷完善政策性住宅金融體系，為擺脫危機，引導房地產業(yè)健康發(fā)展鋪平了道路。政策性住房金融的一個主要功能是把中低收入群體給隔離出一般的商業(yè)借貸系統(tǒng)，讓政府來做最后風險承擔者。因為經濟下行，房價下跌，最容易斷供的就是那些中低收入家庭。如果沒有特殊政策性支持，這些中低收入家庭抵押貸款與一般抵押貸款不加區(qū)分，少數家庭斷供通過擴大效應將波及整個金融系統(tǒng)而發(fā)生系統(tǒng)性危機。如果通過政策性住宅金融機構來運作，將容易發(fā)生問題的住宅貸款剝離，由政府來做支持或者擔保，能夠起到防火墻的作用。美國能從2008年國際金融危機中走出，沒有出現大規(guī)模的住房貸款危機，主要原因還是“兩房”(房利美與房地美，是帶有政府性質的聯(lián)邦住房貸款抵押融資公司)的存在，很好地起到了風險隔離和風險救助的功能。2008—2010 年，“兩房”為43.2萬個借款人提供了再融資服務，其中40.9 萬筆貸款的客戶終生價值(LTV)在80%～105%，2.8萬筆貸款的LTV 在105%～125%?！皟煞俊边€通過修改借貸條件、允許借款人自制還貸計劃、沖銷等多種方式，幫助160 多萬戶居民避免取消抵押贖回權的發(fā)生?！皟煞俊贝笠?guī)模救贖計劃不僅改善了購房者還貸能力，也降低了“兩房”持有貸款的壞賬率和信用虧損，進而維系了美國住宅金融市場的流動性、穩(wěn)定性和貸款購房的可支付性。

(三)有利于促進金融改革

政策性住宅抵押信貸制度，在眾多國家的住宅金融體制中是基本的金融工具。建立政策性住宅金融機構是解決我國目前住宅金融體系缺陷的有效途徑，對于進一步區(qū)分政策性住宅金融與商業(yè)性住宅金融以及維持我國住宅金融體系穩(wěn)定具有重要作用。將住宅作為儲蓄對象，使有住宅支付能力居民的需求轉移到住宅消費上來，又使暫時缺乏支付能力的居民獲得金融支持，提前實現住宅消費。伴隨住宅的全程使用逐步收回住宅資金，以達到住宅資金良性循環(huán)的目的。以住宅抵押擔保形式，既能保證金融機構的利益，也能體現消費者對住宅的消費有效需求。我國商業(yè)性住房貸款的來源主要是銀行吸收的各類存款，存在期限短、成本可能因利率市場化而上升的問題，這對住房信貸的擴張極為不利。而政策性住宅金融機構成立后，可以通過資產證券化或發(fā)行長期債券籌資，向銀行購買住房貸款，解決眾多不利問題，幫助和激勵銀行提供更多的住房按揭貸款，使購房者獲得更大范圍更有力的住房信貸支持。目前，央行已放開銀行貸款利率，但仍控制個人住房貸款利率，個人住房貸款成為商業(yè)銀行貸款期限最長、收益率最低的資產，與營利性和流動性商業(yè)目標相悖。銀行實際承擔商業(yè)性和政策性雙重職責，既削弱了貨幣政策的有效性，也加劇了房地產市場的波動性。設立政策性住宅金融機構，可以有效解決商業(yè)銀行“順周期”操作問題，避免房地產市場大起大落，拓展貨幣政策操作空間，為利率市場化改革創(chuàng)造條件。同時，政策性住宅金融機構也為住房抵押貸款證券化提供了可能，是我國金融證券化發(fā)展的重要方向。

(四)有利于解決農民工市民化問題

進入21世紀以來，在全球化的浪潮中，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經濟市場化快速推進。在這個過程中，城市房價快速攀升，城市普通居民住房可支付能力與市場房價之間的差距不斷增長，既造成了很多社會矛盾，加大了經濟運行風險，也給新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略帶來了重重阻力。2014年我國城鎮(zhèn)化率為54.77%，預計到2020年達到60%，2030年達到70%。也就是說，在相當長一段時期內，我國城鎮(zhèn)化仍處在快速發(fā)展階段，每年新增城鎮(zhèn)人口約1000多萬。同時，還有約兩億多進城農村人口，在城鎮(zhèn)購房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶區(qū)、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。如果全部變成城市居民，假定兩個人一個家庭，就是一億套房子，按每套60平方米算，僅這兩億城市農民工就可產生60億平方米的住房需求。這其中，大部分農民工應當屬于中低收入群體，在當前的住宅金融體系和戶籍條件下，不具備購房能力，既不能獲得公積金的支持，也不屬于保障住房的范圍。如果這個問題不解決，兩億城市農民工在城市居無定所的問題可能變成三億或者更多人的問題，因為新增的城鎮(zhèn)人口很大一部分都不符合公積金和保障房的條件。而同時，許多城市大量的樓盤空置、滯銷，許多房地產企業(yè)高額拿到的土地不敢開工，積累了大量的資金成本。這個問題如果不盡快解決，不但新型城鎮(zhèn)化無從談起，系統(tǒng)性經濟危機的爆發(fā)也不能排除。為此，需要盡快建立政策性住宅金融機構，為中低收入群體購房在首付、貸款、擔保等方面提供政策和資金上的支持，盡快扭轉需求和供給錯配局面，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅實基礎。

(五)有利于釋放巨大消費能力

長期以來，我們期望提高經濟增長的內生動力，但是內部有效需求不足的問題一直沒有解決，產能過剩的問題也一直困擾我國經濟。產能過剩并不是因為消費已經飽和沒有上升空間，我國人均收入水平還處于中高水平，屬于發(fā)展中國家，廣大人民群眾的生活水平與發(fā)達國家相比還有很大差距，問題在于我們的消費能力出現了問題。由于公積金覆蓋面窄，實際運作中大部分是行政事業(yè)單位和國企員工享受了低息貸款保障，而真正的中低收入群體沒有在公積金覆蓋范圍內。即便是一些交公積金的中低收入員工，由于首付能力不足，需要貸款比例大，受公積金貸款條件限制，也轉向了一般性的商業(yè)住房貸款，在整個公積金貸款中占比很小。中低收入群體通過高成本的商業(yè)貸款購買房屋，吸走了家庭的大部分收入，甚至是幾代的積蓄。在這種情況下，中低收入家庭的收入通過高房價轉移到了房地產相關企業(yè)和利益部門，進一步擴大了貧富收入差距。而房地產相關企業(yè)又吸走了銀行大比例的存款，造成其他行業(yè)借貸成本高、利潤率低、創(chuàng)新動力不足。我們認為，通過政策性住宅金融機構給中低收入家庭提供低成本的貸款支持，可以改善這些家庭的消費水平和傾向，為消費其他商品帶來了可能，將釋放巨大的消費潛能，為我國經濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展提供強大動力和保障。國家通過各種優(yōu)惠政策來補貼，可以直接補貼，也可以間接補貼，實際上是國家財政向中低收入群體傾斜，有利于改善收入分配結構，有利于降低基尼系數，在社會比較穩(wěn)定的同時刺激了經濟發(fā)展。當然，要對購買條件做限制，防止發(fā)生投機，使得房地產過熱，造成需求浪費。

(六)有利于全面建成小康社會

不斷改善國民特別是中低收入群體的居住條件，是各國政府的重要執(zhí)政目標。作為社會主義國家，在保障和滿足中低收入家庭住房需求方面，可以發(fā)揮更大作用。習近平總書記在2013年10月29日中共中央政治局住房問題專題學習后的講話中指出，“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業(yè)，關系經濟社會發(fā)展全局，關系社會和諧穩(wěn)定”。當前，我國大部分城市房價都遠遠超出了一般中低收入家庭的購買能力，不能指望通過房價的下跌來改善這種狀況，因為房價涉及到房地產公司、銀行資產，房地產的大幅向下波動可能引發(fā)債務危機乃至經濟危機。在穩(wěn)定房價的水平下，需要通過建立政策性住宅金融機構，在首付條件、貸款額度、還款年限等方面為中低收入人群提供更多的優(yōu)惠支持，既保障中低收入者住房權利，也可以有效地防止收入差距的擴大。從各國實踐經驗來看，政策性住宅金融機構實際具備一個收入調節(jié)器的功能。一方面，無論是政府對中低收入貸款提供擔保，還是對政策性金融機構在稅收等方面進行支持，實際都是通過全國財政來補貼中低收入群體，提高其購房能力，也即發(fā)揮了以國家財政補貼中低收入群體的功能。另一方面，一些政策性金融機構往往具有互助合作的特點，類似保險的功能，在吸收存款上高收入群體多交些，低收入群體少交些，但在貸款方面差別不大，實際上是一種高收入群體補貼中低收入群體的功能，具有“劫富濟貧”的效應。

(七)有利于房地產業(yè)健康發(fā)展

從世界主要國家發(fā)展經驗看，房地產在經濟中的重要作用長久不衰，對于一個處于快速城鎮(zhèn)化階段的國家，房地產地位更為突出。據預測，我國房地產部門對國內生產總值(GDP)貢獻了20%的比重。維持房地產市場健康發(fā)展對于宏觀經濟的穩(wěn)步增長意義重大。但是在缺乏政策性住宅金融機構的情況下，房地產的快速發(fā)展可能積累巨大的債務風險，政府在實施房地產政策中就會面臨左右為難的困境。一方面，希望房地產業(yè)繁榮發(fā)展，刺激經濟增長。另一方面，又擔心過高的房價讓居民失去購買能力。所以在房地產政策上出現了既不敢抓、又不敢放的局面。通過建立政策性住宅金融機構，將政策性與商業(yè)性房地產區(qū)分，可以對宏觀經濟的穩(wěn)定發(fā)展起到調節(jié)作用，避免房地產市場大起大落，政府在房地產政策方面就會有更大的操作空間。政策性住宅金融機構為中低收入者提供資金支持，在經濟繁榮時期，居民收入水平提高獲得政策性住宅貸款的數量減少，社會融資規(guī)?？s小；在經濟衰退期，居民收入水平降低，由于政策性住宅金融機構的存在，中低收入者可以獲得資金支持以刺激他們的住房消費需求。

二、發(fā)展政策性住宅金融機構需要考慮的問題

從美國來看，政策性住宅金融體系的發(fā)展和完善是一個長期的過程，而且在最開始往往都是房地產業(yè)遇到了巨大危機，不得不進行改革和創(chuàng)新。在此過程中，往往會面對很多問題，并最后作出艱難的選擇。例如2008年次貸危機中，就是否拯救“兩房”也有過較大的爭論。當前，我國房地產業(yè)盡管還沒有出現危機，但也面臨較大的問題，如果不進行改革，不排除危機發(fā)生的可能。然而，建立政策性金融機構并不能一蹴而就，牽涉到方方面面的改革及配套體系建設，將會遇到許多問題。

(一)新設金融機構與現有體系關系問題

從廣義范圍看，公積金體系、保障房體系、棚戶區(qū)改造體系都與政策性金融機構有聯(lián)系，在功能上有相似或者重合之處。也就是說，新設立政策性金融住宅機構將如何處理與現有體系的關系，是推倒重來完全整合？還是只是作為新的補充或者部分整合？不同的考慮，將會有不同的設計方案，在機構建設、政策制定、對象覆蓋、資金來源與使用方面都會有較大差異。

(二)存量問題

建立政策性住宅金融機構，需要考慮是否將那些已經通過商業(yè)貸款購房的中低收入群體加以甄別并提供支持。建立政策性住宅金融機構的一個重要目標，就是化解群體性斷供帶來的房地產危機進而轉化成為經濟危機。美國在歷次房貸危機中，都清算銀行的不良貸款，幫助破產的貸款發(fā)放機構走出困境。目前，在我國住宅金融體系中，已經抵押貸款購房的中低收入群體是很大的風險因素，特別是近幾年買房的群體，他們許多是在高位接盤，首付付出了幾代人的儲蓄，月還款額占收入很大比例，一旦房價出現較大向下波動，或者收入來源不穩(wěn)定，斷供的可能性很大。如果將存量群體考慮進來，操作難度較大，是將達標群體整體從商業(yè)貸款系統(tǒng)中剝離到新的政策性住宅金融機構？還是不剝離但要對這部分群體加以擔保？這都需要新設政策性住宅金融機構做好與現有商業(yè)貸款機構的銜接。

(三)介入環(huán)節(jié)和領域問題

從住宅的供需來看，住宅金融包含住宅生產、流通和消費三個環(huán)節(jié)。其他國家介入環(huán)節(jié)不盡相同，有的只是在其中一個環(huán)節(jié)介入，有的是多個環(huán)節(jié)都介入。從抵押貸款走向來看，又分為一級市場和二級市場，也存在在哪個市場介入或者都介入的問題。覆蓋對象也需要深入研究，中低收入群體如何界定、規(guī)模多大，這些都涉及到資金來源和使用問題。從美國來看，政策性金融機構主要介入住宅的流通和消費環(huán)節(jié)，沒有介入住宅生產環(huán)節(jié)，即政府并沒有為房地產企業(yè)住宅建設提供支持。日本政策性住宅金融機構是介入了住宅生產、流通和消費的全過程。依據相關法律，日本住宅金融公庫的業(yè)務范圍主要包括：為個人建房購房提供金融服務；為公營(地方政府)和公團(住宅整備公團)開發(fā)中低收入住宅提供資金支持；為民間企業(yè)開發(fā)租賃性住房提供長期低息資金支持，為舊城改造、城市重建提供金融支持等。當然，在住宅市場發(fā)展的不同階段，其資金扶持重點也有所不同。美國政府在一級市場和二級市場都介入。在一級市場，為中低收入者獲得住宅抵押貸款提供保險；在二級市場為住宅抵押貸款證券化做擔保，同時減免政府支持住宅機構的稅收。

(四)定位問題

政策性住宅金融本身是一種金融政策，應遵循金融市場相關規(guī)定，同時它又屬于政策性金融，離不開政府的調控。政府和市場作為資源配置的主體，可以在一定范圍內結合起來，以同時實現效率和公平。建立政策性住宅金融機構的一大難點，在于如何確定政府的作用，即政府在其中要發(fā)揮什么樣的作用、發(fā)揮多大的作用。從美國經驗來看，政府主要發(fā)揮的作用是擔保作用，即做最后的風險承擔者。在發(fā)生危機后，政府的錢即納稅人的錢才介入，政府并不直接出資參與抵押貸款，僅為抵押貸款風險做最后的兜底擔保。同時政府還對支持機構在稅收方面減免或者優(yōu)惠，也不是直接出資，而是間接的財政轉移手段。這樣做的好處是政府在財政收入上不會有很大的負擔，同時能夠充分依托利用現有商業(yè)性住宅金融體系。也就是說，美國的政策性住宅金融機構是受到政府擔?；蛘咧С郑谶\作方式上是商業(yè)化的，依托現有的商業(yè)金融體系，盡管在具體條件設定上會有差別。我國建立政策性住宅金融機構則需要考慮這個問題，政府是單獨設立一筆財政資金來直接補貼中低收入群體，還是通過擔?；蛘呙舛惖男问介g接提供支持；同時新設立的機構與現有商業(yè)性機構如何合作，是在抵押貸款一級市場方面合作，還是在抵押貸款證券化方面合作？日本《住宅金融支援機構法案》規(guī)定，日本住宅金融支援機構免繳所得稅、印花稅、執(zhí)照稅、不動產購置稅、車輛購置稅和特有土地持有稅等。新加坡規(guī)定，公積金投資虧損部分由政府動用國家儲備金彌補等。政策性住宅金融更多強調政策性，所以其管理更多受政府的監(jiān)督，其經營活動應由政府進行全程管理監(jiān)督。此外，政府還要根據宏觀經濟的發(fā)展及住宅市場的變化，及時制定相應政策，促進住宅金融市場有序發(fā)展。

(五)法律問題

通過對政策性住宅金融體制及運行機制的國際比較發(fā)現，住房問題解決得比較好的國家，大多都有專門的政策性住宅金融法，而且是先立法、后建機構或立法與組建機構同步進行。相關法律對政策性住宅金融機構的創(chuàng)設目的、法律地位、資金運用和業(yè)務范圍、資金來源、融資原則、國家信用支持和優(yōu)惠政策、組織體制、監(jiān)督檢查機制、法律責任等方面進行了法律性規(guī)范。要確定政策性住宅金融機構的法律地位、功能、架構、運行方式等，其他相關法律也需要修訂。例如，住房公積金法律上的許多問題還沒有明確，按照現行《住房公積金管理條例》，個人繳存的住房公積金及其利息收益歸個人所有，但對住房公積金作為一個財產集合體和其產生的增值收益應歸誰所有，是強制性儲蓄產生的孽息歸資金所有者所有還是一種獨立財產，其法律關系界定不清。

(六)配套體系問題

對于我國這樣一個人口眾多、資源匱乏的大國，要解決大多數人的住房困難，就必須加快建立和完善符合國情的基本住房保障體系。建立政策性住宅金融機構，不是僅僅建立一個單獨的銀行機構就能夠解決問題，除了立法上的要求，還需要監(jiān)管機構、保險機構、擔保機構、風險和信用評級機構等多方相關主體的參與，也包括既有商業(yè)銀行體系的參與。成立政策性住宅金融機構，就需要設定相應政府層面的規(guī)劃部門和監(jiān)管部門，由誰來監(jiān)管、監(jiān)管哪些內容，都需要提前考慮和設計。例如，美國住房與城市發(fā)展部(HUD)是美國核心公共住房政策的制定、實施和監(jiān)管部門，其任務是為所有人創(chuàng)建強大、可持續(xù)和普惠的社區(qū)，以及既保證質量又可負擔得起的住房，下設美國社區(qū)規(guī)劃與發(fā)展局、聯(lián)邦住房管理局、公共住宅與平等計劃辦公室、吉利美、住房咨詢辦公室、可持續(xù)社區(qū)辦公室等機構。我國建立政策性住宅金融機構，需要在政府層面進行一些體制機制創(chuàng)新，在政策性住宅的發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)管、擔保等方面提供全方位服務。例如，是否需要安排專門的擔保機構為中低收入群體抵押貸款進行擔保，并承擔保險；政府在哪個層次進行擔保，是由地方政府來承擔，還是由中央政府來承擔；中低收入群體的信用體系相對來說還不完善，缺乏基礎的信息，如何進行風險評價，劃定的標準是什么；如何抵押貸款證券化，還有合適的證券化機構和市場等等，都需要進行系統(tǒng)性設計。

三、發(fā)展政策性住宅金融機構的可行方案

政策性住宅金融并沒有統(tǒng)一的模式，即便在同一個國家，模式也不是一成不變的，而是隨著情況變化及時調整。我國政策性住宅金融機構的設計既要考慮世界其他國家積累的經驗，又要結合我國國情、發(fā)展階段、現有體系進行統(tǒng)一考慮，也可以考慮試點的辦法，逐步改進。根據我國國情，結合國際經驗，現階段我國政策性住宅金融機構建設有以下四種方案考慮。從難易程度和預計實施效果評估，第二種模式應該近期可行，未來隨著金融系統(tǒng)的完善，可以逐步實施第三種和第四種模式。

(一)政策性住宅金融銀行+商業(yè)銀行住宅金融機構+住房公積金+公共房租賃模式

該種模式是另起爐灶，建立一套全新的政策性住宅金融機構，與公共房租賃、住房公積金、商業(yè)貸款形成相互補充、相互搭配的住宅金融體系。從資產水平、還款能力方面看，公共房租賃、政策性住宅金融、公積金和商業(yè)銀行覆蓋人群分別處于最低、中下、中等、中高這樣的水平。政策性住宅金融銀行主要為中下收入群體提供住房貸款。公共租賃主要覆蓋沒有還款能力的，只能付出最低水平房租的群體，由國家開發(fā)銀行住宅開發(fā)部來負責。公共租賃房屋的建設可以發(fā)放債券的方式籌集資金。政策性住宅金融銀行和公共租賃要能完全覆蓋兩億城市農民工。需要說明的是，政策性住宅金融銀行支持的抵押貸款的房屋屬性應當與商品房一致，在開發(fā)建設和買賣上完全市場化，只是在面積、配套等方面可以做一些限定，以專門面向中低收入群體。

(二)政策性住宅金融銀行+商業(yè)銀行住宅金融機構+公共房租賃模式

該模式是在現有住房公積金管理機構的基礎上，打造政策性住宅銀行。改造各地住房公積金中心為專業(yè)政策性住宅金融機構，實行標準的金融機構運作準則，之后逐步形成全國集中決策、分散管理、資金統(tǒng)一調撥的特殊住房金融系統(tǒng)，納入國家統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。以改造后的住房公積金系統(tǒng)為核心，逐步建立成為我國的國家住房銀行，發(fā)揮類似德國的“合同儲蓄系統(tǒng)”、美國聯(lián)邦住房銀行系統(tǒng)(FHLS)、韓國國民住宅基金(KNHF)、巴西國家住房銀行那樣的住房金融系統(tǒng)中的中央儲備銀行功能。其他公共租賃體系和商業(yè)住房銀行體系仍然存在，與第一種模式一樣。政策性住宅銀行覆蓋群體是中等收入和中下等收入群體，在功能上仍然是提供抵押貸款服務，在具體貸款條件和支持政策方面，可以再具體劃分。

(三)政策性住宅金融擔保+商業(yè)銀行住宅金融機構+公共房租賃模式

該種模式中，公積金體系進行轉換，由貸款機構轉變?yōu)檎咝宰≌鹑趽C構，政府只負責對中低收入群體貸款進行擔保和部分利息優(yōu)惠支持。即由特定的政府機構為保障房購買者的抵押貸款提供保險，構成政策性住宅金融的一級市場；一級市場的保險人可以由新設立的政府部門擔任，也可以考慮設立政策性的專業(yè)保險公司統(tǒng)一承保。貸款依托現有商業(yè)銀行住宅金融體系，只是在對中低收入群體的利息優(yōu)惠方面，政府可通過財稅政策給予支持。

(四)政策性住宅金融擔保+政策性住宅金融證券化機構+商業(yè)銀行住宅金融機構+公共房租賃模式

各類住房貸款占用銀行信貸資金的存量較大，對于經濟結構調整十分不利，也容易造成金融資源在期限和結構上的錯配。建立住房貸款的再融資市場意義重大。此種模式在第三種模式基礎上，模仿美國“兩房”，增加設立政策性住宅金融證券化機構，進行抵押貸款證券化，為銀行抵押貸款提供充足流動性。二級市場上證券化產品的購買者可以是政策性銀行、全國社?；?、中央匯金公司等，另外也可以成立或指定特定的資產管理公司統(tǒng)一購買。當年為了解決不良資產、給商業(yè)銀行上市創(chuàng)造條件，華融、東方、長城、信達四大資產管理公司發(fā)揮了重要的作用，也積累了有益的經驗，從原理上講其與住宅金融二級市場的交易相似，可以利用這些現有資源。從長期來看，應以美國次貸危機后重建政策性住宅金融體系為參照，構建我國側重需求角度的政策性住宅金融的法制支持體系與主體結構。

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責任編輯：李蕊

作者簡介：張煥波，中國國際經濟交流中心經濟研究部副研究員。