“營改增”背景下增值稅中央與地方分享比例研究綜述

易夢潔

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川 成都 611130）

“營改增”背景下增值稅中央與地方分享比例研究綜述

易夢潔

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川 成都 611130）

“營改增”作為我國結(jié)構(gòu)性減稅的重大舉措，經(jīng)歷了上海試點(diǎn)及全面擴(kuò)圍，即將迎來收官。根據(jù)“十二五”規(guī)劃的整體思想，如何完善中央與地方增值稅分配體制，已成為國內(nèi)學(xué)者近兩年研究的熱點(diǎn)。本文對研究“營改增”后重構(gòu)增值稅中央與地方分享比例的動因、意義以及數(shù)值測算的成果進(jìn)行梳理總結(jié)，結(jié)合最新“營改增”政策，為改革實(shí)踐和相關(guān)研究提供參考。

營改增 ；財(cái)政收入效應(yīng)；中央與地方分享比例

一、“營改增”的財(cái)政收入效應(yīng)

全面推行“營改增”是我國實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的關(guān)鍵所在，牽扯到我國兩大稅種，影響范圍廣，覆蓋行業(yè)多，將會對國家及地區(qū)財(cái)政收入產(chǎn)生顯著的影響。近年來國內(nèi)眾多學(xué)者均在積極地關(guān)注“營改增”的財(cái)政收入效應(yīng)，改革過程中積極地發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而有效地解決問題是關(guān)乎到我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的重要課題。

1、短期效應(yīng)

有關(guān)“營改增”的財(cái)政收入效應(yīng)，眾多學(xué)者均著眼于其短期影響。李方（2015）統(tǒng)計(jì)截至2013年6月，試點(diǎn)地區(qū)平均減稅近30%，減稅總規(guī)模超過900億元。雷靜（2014）認(rèn)為“營改增”意味著地方主體稅種缺失，大幅度減少地方財(cái)政收入；稅務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限會減小。吳金光（2014）指出由于上海市“營改增”試點(diǎn)期間實(shí)行稅收收入與改革前保持不變的過渡性政策，財(cái)政收入沒有出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性波動，但是“營改增”全面推行之際，勢必對地方財(cái)政造成減稅影響，如何處理稅收收入的劃分，防止地方收入大的波動是無法回避的問題。張新（2013）將“營改增”的財(cái)政收入效應(yīng)分為兩點(diǎn)：一是總減稅效應(yīng)，體現(xiàn)在“營改增”全面推開給中央帶來的減收規(guī)模大于地方，而收入的降幅會略低于地方。二是稅收分成效應(yīng)，他認(rèn)為，除了減稅效應(yīng)給中央與地方帶來的同步?jīng)_擊，而營業(yè)稅作為地方政府掌握的幾乎惟一主體稅的消失，形成了地方收入單方面缺損。王曉丹（2014）認(rèn)為，“營改增”造成的地方財(cái)政收入銳減將使地方政府缺乏改革積極性，增加改革難度；且稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用不容忽視，經(jīng)濟(jì)增長受阻，進(jìn)一步減少地方財(cái)政收入；由于增值稅進(jìn)項(xiàng)和銷項(xiàng)稅額的地域問題較復(fù)雜，更是增加了地區(qū)間的利益紛爭，市場的統(tǒng)一性將會遭到破壞；地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加。吳家紅（2013）除了提到地方財(cái)政收入減少，還指出，在目前的財(cái)政分權(quán)框架下，地方本就承擔(dān)著與其財(cái)權(quán)不相匹配的事權(quán)而導(dǎo)致收支失衡已久，而公共產(chǎn)品需求的增加將迫使地方財(cái)政支出日益增加。這“一增一減”的情形下地方政府面臨的財(cái)政壓力不言而喻。

2、長期效應(yīng)

另外，也有不少學(xué)者針對“營改增”對財(cái)政收入的長短期影響進(jìn)行了分階段研究。胡怡建（2014）遵循“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅的主導(dǎo)思想，推算出短期內(nèi)全國2013年全面推行“營改增”將導(dǎo)致減稅1600億元，然而在長期過程中，參照一般均衡模型的原理，短期財(cái)政減收對經(jīng)濟(jì)增長的刺激將會使長期財(cái)政收入增長1.089%；崔丹等（2014）認(rèn)為短期內(nèi)由于市場信息不完全，供給和需求曲線不固定，導(dǎo)致財(cái)政減收；中期內(nèi)分析供求彈性與1的大小關(guān)系，來分析收入格局能否得到改善；長期內(nèi)，由于企業(yè)會擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模來抵銷“營改增”導(dǎo)致的企業(yè)所得稅的增長 ，市場的流通交易量增加，中央與地方的財(cái)政收入將會持續(xù)性增長。田志偉（2013）提出在短期內(nèi)，“營改增”的直接效應(yīng)顯著，結(jié)構(gòu)性減稅會使得國家稅收較大幅度下降，給國家財(cái)政造成巨大壓力。從長期來看，“營改增”的間接效應(yīng)更顯著，不但能彌補(bǔ)“營改增”的短期結(jié)構(gòu)性減稅帶來的財(cái)政損失，還將在降低宏觀稅負(fù)的同時刺激我國稅收產(chǎn)生正增長效應(yīng)。董俊杰（2014）提出“營改增”使地方財(cái)力在短期內(nèi)大幅減少，將會改變原有的財(cái)力分配格局。從長期看，營改增將促使增值稅的抵扣鏈條越來越完整，從而優(yōu)化稅制、減輕企業(yè)稅負(fù)，為地方政府財(cái)力的提升提供了較大的空間。高培勇（2013）認(rèn)為“營改增”的長期效應(yīng)，不僅可以跨越稅制改革領(lǐng)域而延伸至宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，而且可以跨越宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面而延伸至財(cái)稅體制改革領(lǐng)域。

從以上學(xué)者的研究看來，短期內(nèi)“營改增”的結(jié)構(gòu)性減稅影響將不可避免的減少地方政府財(cái)政收入，而且各地區(qū)試點(diǎn)已經(jīng)得到證實(shí)；還會降低地方政府改革積極性，加劇地區(qū)間利益紛爭，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加，中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)將更加不平衡。而從長期來看，由于增值稅的“稅收中性”等自身稅種的優(yōu)越性，“營改增”的間接效應(yīng)顯著，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，促使中央與地方財(cái)政收入持續(xù)增長。

二、“營改增”后重構(gòu)增值稅中央與地方分享比例的重要性

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，目前營業(yè)稅收入歸地方所有的舉措也是過渡政策，預(yù)計(jì)營改增全部完成后會有新的稅制結(jié)構(gòu)?！白罹哂胁僮骺赡苄缘木褪菍υ鲋刀惖姆窒肀壤稣{(diào)整，彌補(bǔ)地方稅源。

董文信（2015）指出增值稅擴(kuò)圍導(dǎo)致中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的不對稱，只有重構(gòu)分享比例，才能符合“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”的原則，穩(wěn)定國家財(cái)政體系。耿變?nèi)A（2013）提出三點(diǎn)意見，一是中央財(cái)政實(shí)力相對較強(qiáng)，增值稅擴(kuò)圍后財(cái)政收入進(jìn)一步向中央傾斜；二是地方政府改革動力不足，營業(yè)稅收入占地方財(cái)政收入高達(dá)30%，表明擴(kuò)圍對地方財(cái)政收入的負(fù)面影響很大；三是維持現(xiàn)行分稅體制不佳，試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)期間改增的增值稅仍歸地方，影響稅收制度的一致性，只能是作為改革初期的權(quán)宜之計(jì)。以故重構(gòu)分享比例是極其重要的。潘罡（2014）認(rèn)為，由于”營改增”的結(jié)構(gòu)性減稅影響，即使改革后稅收收入仍返還地方，地方政府稅收也將縮減，這將加劇地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的不對稱性，而且同一稅種兩種分享制度也將影響稅收制度的統(tǒng)一性，這都要求必須對目前增值稅分享比例進(jìn)行政策性的調(diào)整。張啟春（2014）也提出，試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)期間的稅收反還屬于過渡性政策，隨著”營改增”在全國和全行業(yè)內(nèi)全面推行，其所帶來的減稅效應(yīng)和改革成本仍然會落到地方政府的頭上，必須從根本制度層面落手，重構(gòu)中央和地方分享比例。

三、“營改增”后增值稅中央與地方分享比例的數(shù)值測算

國內(nèi)眾多學(xué)者對于重構(gòu)增值稅中央與地方分享比例的測算，就測算樣本來看有基于地方樣本，或基于全國樣本；就擴(kuò)圍進(jìn)度來看有采取“一步式”也有基于“分步式”，另外，結(jié)構(gòu)性減稅是否考慮以及其他細(xì)節(jié)之處，眾多學(xué)者均有自己的假定前提。

1、以地區(qū)收入為測算樣本

國內(nèi)不少學(xué)者以區(qū)域經(jīng)濟(jì)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)作為測算依據(jù)。張啟春（2014）基于“一步式”營改增和“不考慮減稅效應(yīng)”的前提假設(shè)，以75：25的比例模擬增值稅擴(kuò)圍后湖北省、北京市、上海市這三個省市2013年的地方稅收收入，測算出三個省市的地方財(cái)力損失占稅改后增值稅收入的比例分別為34%，27%和26%；以維持地方財(cái)力基本不變?yōu)橐罁?jù)，測算出三個省市新的地方增值稅分享比例分別為58.7%，51%和50%。松梅（2014）對云南省的8個樣本城市在2012～2013年的營業(yè)稅占所有稅收的比重進(jìn)行分析，在不減少中央和地方財(cái)政收入，不考慮減稅效應(yīng)的前提假設(shè)下，測算出8個城市新的地方分享比例，依據(jù)眾數(shù)來看應(yīng)不低于60%。同時提出，該種分配調(diào)整方式應(yīng)該在中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配體制并沒有進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)行。董其文（2010）通過對山西省相關(guān)數(shù)據(jù)的分析得出”營改增”后中央與地方的分享比例應(yīng)調(diào)整為69∶31。劉楚漢等（2014）基于”營改增”對湖北省各行各業(yè)的影響的分析基礎(chǔ)，提出應(yīng)提高增值稅地方分享比例至40%，同時應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，綜合考察各地區(qū)的人口規(guī)模、消費(fèi)能力、基本公共服務(wù)需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方政府的財(cái)政收入能力等因素，盡量縮小增值稅稅源與稅收背離所引致的區(qū)域間橫向財(cái)力差距。董俊杰（2014）運(yùn)用 2011 年的數(shù)據(jù)，在保持31個地區(qū)稅收收入不變的基礎(chǔ)上，假定當(dāng)年增值稅的納稅范圍包含了營業(yè)稅的全部應(yīng)稅項(xiàng)目，測算得到，除了陜西省的分享比例低于45%以外，其余的30個地區(qū)的新的分享比例均在45%以上。

2、以全國收入為測算樣本

基于某一省市的數(shù)據(jù)計(jì)算得出的分享比例，并未很好的對于全國范圍內(nèi)的適應(yīng)性問題加以詳細(xì)的分析，故而眾多學(xué)者直接以全國財(cái)政收入數(shù)據(jù)作為測算依據(jù)。耿變?nèi)A（2013）基于三點(diǎn)假設(shè)：保持地方財(cái)力不變；全部營業(yè)稅改征增值稅，收入共享；新的增值稅收入地方的分享比例是地方增值稅收入以及地方營業(yè)稅收入占中央與地方增值稅和營業(yè)稅收入總和的比值，并依此將2001-2010年的重構(gòu)增值稅地方分享比例求算術(shù)平均值得46.29%，且檢驗(yàn)合理。張秀蓮等（2014）不考慮“營改增”的減稅效應(yīng)，忽略歸中央政府的營業(yè)稅收入，認(rèn)為改革后的“國內(nèi)增值稅收入”等于改革前的“國內(nèi)增值稅收入和營業(yè)稅收入之和”，然后利用1994～2013年連續(xù)20年的面板數(shù)據(jù)對”營改增”后中央和地方增值稅分享比例進(jìn)行了測算，得出新的地方分享比例為30%。董文信（2015）將2001年到2012年的地方營業(yè)稅和全國增值稅收入按照“營改增”的方式全部視作增值稅收入，仍按75：25的比例分配，計(jì)算出地方財(cái)政相較原始值減少A%，他認(rèn)為，為了保持地方財(cái)力不變，應(yīng)將地方對增值稅的分配比例調(diào)整到A%，來彌補(bǔ)地方財(cái)政損失。最后加權(quán)平均得到地方增值稅分享比例為46.12%。劉明等（2013）考慮到改革過程的改革成本，以1994年到2012年的國內(nèi)增值稅為被解釋變量，并以相應(yīng)時間內(nèi)“營改增”改革后增值稅總收入、中央增值稅收入為解釋變量，構(gòu)造線性回歸模型，提出如果不考慮中央與地方事權(quán)的重新劃分問題，則由Eviews軟件求出“營改增”后增值稅地方分享比例為52.18%。

3、多步式“營改增”假定

在今年7月28日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院應(yīng)該會表決并宣布進(jìn)一步將“營改增”試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到建筑及房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，以全面完成“營改增”，這意味著新的“營改增”將會分成兩個階段出臺。邢樹東等（2013）當(dāng)時全面地分析了“一步到位”式改革與“分步式”改革兩種情況下歷年增值稅應(yīng)在中央與地方的分享比例，基于改革前后地方財(cái)力基本不變的前提下進(jìn)行的一步到位改革適用性較小，他通過2001 年到 2010 年10 年的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，預(yù)測未來中央與地方收入的分配比例，以算數(shù)平均得出擴(kuò)圍后地方增值稅分享比例為50.23%；而分步式“營改增”適用范圍較大，第一階段將不包括一些生活性服務(wù)業(yè)以及金融業(yè)在內(nèi)的行業(yè)納入增值稅征收范圍，可得改革后地方增值稅分享比例為 45.05%，第二階段將所有現(xiàn)行征收營業(yè)稅的行業(yè)納入增值稅范圍，以第一步改革后的地方財(cái)力作為改革前地方財(cái)力，用同樣的方法求得地方分享比例為46.85%。白彥鋒等（2012）提出全面推行“營改增”之后，地方財(cái)力變化較小的可實(shí)行“一步式”改革，利用2000年到2009年全國財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行地方財(cái)政收入減少百分比的測算，加權(quán)平均后提出地方增值稅分享比例為45.64%；對于地方財(cái)力變化較大的應(yīng)實(shí)行“兩步式”改革，第一步將交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)和銷售不動產(chǎn)業(yè)納入增值稅征收范圍，地方增值稅分享比例提高到 37.74%，第二步是實(shí)行徹底的增值稅“擴(kuò)圍”，地方增值稅分享比例由 37.74%提高到45.61%。兩種方式的分享比例差別甚微。

四、“營改增”的啟發(fā)與思考

總的來說，測算擴(kuò)圍后重構(gòu)中央與地方分享比例，部分學(xué)者直接將稅改之前的地方增值稅和營業(yè)稅的總收入與稅改之后的全國增值稅的比值作為重構(gòu)的地方財(cái)政分享比例；部分學(xué)者則沿用75：25的分享比例對增值稅擴(kuò)圍之后的增值稅收入進(jìn)行分配，以測算出地方財(cái)政相較而言減少的百分比作為重構(gòu)的地方財(cái)政分享比例；大部分學(xué)者則選擇相信建立在自己嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募僭O(shè)條件之上的模型，用歷年的全國財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行模型的求解與預(yù)測，加之適當(dāng)?shù)臅r間序列分析，以得到增值稅擴(kuò)圍之后重構(gòu)的地方財(cái)政收入分享比例。雖然國內(nèi)學(xué)者對我國增值稅擴(kuò)圍改革后重構(gòu)中央與地方分享比例的必要性以及測算方法均進(jìn)行了較為細(xì)致的研究，但均是各有側(cè)重，在真正的改革過程中，如何兼顧各種細(xì)節(jié)因素對測算結(jié)果造成的沖擊，是否應(yīng)該考慮減稅效應(yīng)，如何協(xié)調(diào)省市財(cái)政結(jié)構(gòu)與全國性稅收數(shù)據(jù)之間的差距，一步式改革還是分步式改革，如何平衡中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)分配等等，或許需要建立一個更加全面的模型對其進(jìn)行求解。但同時又應(yīng)該考慮到，全面的不一定是最好的，對于某一些變量該舍棄的則應(yīng)該果斷的舍棄。除此之外，應(yīng)在總體上尊重原有的中央與地方的稅收利益分配格局，同時充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、基本公共服務(wù)需要、人口數(shù)量及財(cái)力層次等綜合因素，確定更加科學(xué)合理的分享比例。全面”營改增”后重構(gòu)地方政府財(cái)力保障機(jī)制，還要結(jié)合中央轉(zhuǎn)移支付的手段進(jìn)行利益分配，同時完善制度設(shè)計(jì)，著力于培養(yǎng)地方新的主體稅種以完善地稅體系，跳出“零和博弈”的誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)中央與地方的共贏局面。在這種前提下，定能克服改革阻力，提高改革效率，那么增值稅“擴(kuò)圍”改革中央與地方分享比例的重構(gòu)，必將會為我國財(cái)政管理體制改革提供新的契機(jī)，為活躍我國經(jīng)濟(jì)市場起到錦上添花的作用。

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（責(zé)任編輯：高博）