新履職環(huán)境下人民銀行內(nèi)部審計(jì)的深化發(fā)展

■楊淑慧，趙城暉，吳志堅(jiān)

新履職環(huán)境下人民銀行內(nèi)部審計(jì)的深化發(fā)展

■楊淑慧，趙城暉，吳志堅(jiān)

十八大以來，面對(duì)以《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》為代表的系列制度的出臺(tái)，理論及實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為人民銀行內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展將趨于嚴(yán)苛。但對(duì)于新政策背景下，人民銀行內(nèi)部審計(jì)如何回應(yīng)新環(huán)境的期待，破解審計(jì)整改難、審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制不健全及同級(jí)審計(jì)監(jiān)督困難等內(nèi)部審計(jì)所存在的問題。本文從滿足公共治理環(huán)境、提高同級(jí)審計(jì)監(jiān)督效率、建立審計(jì)監(jiān)督體系和樹立內(nèi)審價(jià)值增值為審計(jì)中心工作等方面進(jìn)行了初步探討。

同級(jí)審計(jì)監(jiān)督；成果運(yùn)用；審計(jì)整改；價(jià)值增值

楊淑慧，趙城暉，吳志堅(jiān)，中國人民銀行南昌中心支行。（江西南昌330008）

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，對(duì)審計(jì)工作提出了新要求，將審計(jì)地位提升到了新高度，賦予了審計(jì)工作新的使命。面對(duì)新的履職環(huán)境，轉(zhuǎn)變新思路，找準(zhǔn)新位置，推動(dòng)組織機(jī)構(gòu)依法治理、內(nèi)部控制體系不斷健全和完善、高效有序提升績效，促進(jìn)內(nèi)審工作的深化發(fā)展，是人民銀行內(nèi)審人員當(dāng)前面臨的重大課題。

一、新環(huán)境對(duì)內(nèi)審工作的期待

十八大提出“要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等制度”,十八屆三中全會(huì)提出“要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”。審計(jì)監(jiān)督范圍擴(kuò)大和重點(diǎn)突出，對(duì)審計(jì)工作機(jī)制、發(fā)現(xiàn)問題、整改落實(shí)、審計(jì)能力提升和組織領(lǐng)導(dǎo)等提出明確的要求?；鶎友胄袃?nèi)審圍繞黨委重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，陸續(xù)將中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神執(zhí)行情況調(diào)查和“執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律暨糾正四風(fēng)、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神”專項(xiàng)督查納入審計(jì)視野。審計(jì)范圍由執(zhí)行中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神、“三公經(jīng)費(fèi)”延伸到水電、房屋出租等內(nèi)部管理各領(lǐng)域，充分發(fā)揮內(nèi)審的預(yù)防、揭示和抵御功能。及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞，提出加強(qiáng)管理和控制的建議，分析和促進(jìn)建立完善相關(guān)管理制度，調(diào)整管理方式，不斷凸顯其在維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的作用。

內(nèi)外部審計(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化，其實(shí)質(zhì)是審計(jì)監(jiān)督的全方位“升級(jí)”，人民銀行內(nèi)審工作自轉(zhuǎn)型以來，在審計(jì)功能定位、目標(biāo)任務(wù)、技術(shù)方法等方面有所新探索。但是，面對(duì)新環(huán)境發(fā)生的變化，內(nèi)審工作在同級(jí)監(jiān)督、成果運(yùn)用、審計(jì)質(zhì)量等方面尚有很大提升空間。

二、內(nèi)審工作的現(xiàn)狀及存在問題

（一）同級(jí)監(jiān)督壓力增大。2015年底中辦、國辦出臺(tái)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，提出公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況應(yīng)實(shí)行審計(jì)全覆蓋。對(duì)省會(huì)中心支行而言，在審計(jì)資源約束下實(shí)現(xiàn)全覆蓋，關(guān)鍵是處理好同級(jí)監(jiān)督和授權(quán)審計(jì)的關(guān)系?，F(xiàn)行內(nèi)審管理體制，各級(jí)內(nèi)審部門接受本行行長的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)業(yè)務(wù)上接受上級(jí)行內(nèi)審部門的領(lǐng)導(dǎo)。內(nèi)審部門與被審計(jì)部門在本單位處于平行地位，不能充分體現(xiàn)其獨(dú)立性。開展同級(jí)監(jiān)督時(shí)，內(nèi)審人員普遍存在怕得罪人的畏難情緒，主觀上不想開展同級(jí)監(jiān)督，在審計(jì)中難以堅(jiān)持原則，同級(jí)監(jiān)督壓力增大。

（二）確認(rèn)和咨詢功能失調(diào)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷變化發(fā)展，要求內(nèi)部審計(jì)職能從之前的“監(jiān)督和評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按_認(rèn)和咨詢”。確認(rèn)和咨詢活動(dòng)是內(nèi)部審計(jì)的核心和基礎(chǔ)，確認(rèn)主要是指對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，以合規(guī)型審計(jì)為主，偏重對(duì)基層央行的業(yè)務(wù)操作流程、財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)真實(shí)性的檢查，例如預(yù)算管理審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、反洗錢審計(jì)等；咨詢以管理型審計(jì)為主，主要是指對(duì)特定業(yè)務(wù)性質(zhì)和范圍提出合理化的建議，聚焦風(fēng)險(xiǎn)集中區(qū)域，助力改善業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，例如資源整合專項(xiàng)審計(jì)及管理隊(duì)伍專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等。就目前審計(jì)情況而言，審計(jì)確認(rèn)功能發(fā)揮遠(yuǎn)多于咨詢功能。

（三）成果運(yùn)用機(jī)制不夠健全。內(nèi)審工作重新定位以來，內(nèi)審部門從加強(qiáng)內(nèi)部管理的角度，采取問題通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)提示、后續(xù)審計(jì)等多種方式促進(jìn)審計(jì)成果運(yùn)用，內(nèi)部審計(jì)在加強(qiáng)管理、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面的作用日益彰顯。但目前，內(nèi)審成果運(yùn)用方式還比較零散，效果不夠理想，大量審計(jì)成果仍處于沉淀狀態(tài)，未能真正轉(zhuǎn)化成管理效益，內(nèi)審成果利用效果還有很大的提升空間。加強(qiáng)內(nèi)審成果運(yùn)用，是實(shí)現(xiàn)“為組織增加價(jià)值和改善組織運(yùn)營”目標(biāo)，優(yōu)化完善內(nèi)部治理、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。但成果運(yùn)用不可能在現(xiàn)場審計(jì)全部實(shí)現(xiàn)，大多數(shù)需要提煉挖掘?qū)徲?jì)發(fā)現(xiàn)、拓寬應(yīng)用渠道等才能體現(xiàn)。由于缺乏系統(tǒng)性的制度安排，部分領(lǐng)域仍然缺少對(duì)審計(jì)成果運(yùn)用的剛性約束。

（四）審計(jì)整改工作有待完善。內(nèi)審工作長期以來實(shí)行“檢查-報(bào)告-歸檔”的線性流程，對(duì)審計(jì)整改效果缺乏有效監(jiān)督,制約了審計(jì)效能。一是跟蹤問效乏力。如審計(jì)整改缺少相關(guān)的制度依據(jù)和程序規(guī)定，沒有形成可操作性的監(jiān)督責(zé)任制，缺少必要督促整改手段。二是整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。由于欠缺系統(tǒng)性的制度安排，目前內(nèi)審部門、業(yè)務(wù)主管部門和被審計(jì)部門三者之間的信息共享層次較低，責(zé)任分工也不清晰。三是缺乏責(zé)任追究手段。由于審計(jì)權(quán)與處理權(quán)不匹配，目前以內(nèi)審意見書、內(nèi)審結(jié)論和處理決定等形式，通知被審計(jì)對(duì)象限期整改，對(duì)于拒不整改或敷衍了事的單位，缺乏責(zé)任追究手段，以致少數(shù)部門存在屢審屢犯現(xiàn)象。

（五）審計(jì)信息化程度有待提升。當(dāng)前央行各項(xiàng)業(yè)務(wù)基本實(shí)現(xiàn)信息化，業(yè)務(wù)處理電子化，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)海量化，內(nèi)部控制隱性化，但審計(jì)電子化水平不高。一是計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)手段應(yīng)用較少。二是數(shù)據(jù)分析和運(yùn)用不夠，目前僅局限于查找單個(gè)問題，缺乏數(shù)據(jù)篩選、數(shù)據(jù)分析、函數(shù)計(jì)算等分析系統(tǒng)。三是內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合管理系統(tǒng)利用率低，目前只是錄入項(xiàng)目資料，“審計(jì)資料管理”、“內(nèi)審事務(wù)管理”等信息化功能還需要進(jìn)一步完善和推廣應(yīng)用。

三、內(nèi)審工作深化發(fā)展初探

面對(duì)新常態(tài)，要想把內(nèi)部事業(yè)推向更高的水平，在內(nèi)部審計(jì)理論與實(shí)踐已經(jīng)發(fā)展到一定階段的今天，必須通過將內(nèi)部審計(jì)工作深入推進(jìn)，從滿足公共治理、加強(qiáng)同級(jí)審計(jì)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)內(nèi)審價(jià)值增值和細(xì)化審計(jì)工作程式等方面入手。

（一）應(yīng)滿足公共治理環(huán)境的要求。人民銀行作為行政機(jī)關(guān)，其內(nèi)部審計(jì)的重心突出體現(xiàn)在對(duì)機(jī)關(guān)行政的內(nèi)控流程、風(fēng)險(xiǎn)管控、咨詢服務(wù)上，通過提供為政府決策有重要參考價(jià)值的審計(jì)建議來提升行政管理水平。各央行分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)部門，應(yīng)站在滿足公共治理的高度上履好職，從提高審計(jì)質(zhì)量、防控行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、提高機(jī)關(guān)依法行政水平上著手。

（二）加強(qiáng)同級(jí)審計(jì)監(jiān)督?；鶎有悬h委應(yīng)充分認(rèn)識(shí)同級(jí)監(jiān)督的重要性，把同級(jí)監(jiān)督作為減少被外部、上級(jí)行監(jiān)督問責(zé)的重要措施。持續(xù)關(guān)注“紅線”問題，圍繞敏感地帶、重要風(fēng)險(xiǎn)，要依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果立項(xiàng)選題，不斷提升同級(jí)監(jiān)督比例。合理、有序安排領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行周期循環(huán)審計(jì)，避免出現(xiàn)監(jiān)督空白和斷層。優(yōu)化項(xiàng)目管理，注重將兩種項(xiàng)目在內(nèi)容和組織方式上相結(jié)合，最大限度地利用審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)一審多用，提高同級(jí)審計(jì)監(jiān)督效率。

（三）建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。在基層行內(nèi)部監(jiān)督過程中，內(nèi)部審計(jì)體系是一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)也是展開控制的有效手段。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系的建立，應(yīng)當(dāng)保障審計(jì)人員的權(quán)威以及獨(dú)立性，使其具有一定的客觀性和職業(yè)素養(yǎng)，從而能夠有效評(píng)價(jià)相應(yīng)的控制活動(dòng)，特別是要有效評(píng)價(jià)各業(yè)務(wù)條線效能發(fā)揮等方面?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于制度執(zhí)行、業(yè)務(wù)督查和責(zé)任追究。建議各部門按周期對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)及管理情況進(jìn)行自查，形成各領(lǐng)域負(fù)責(zé)人簽批的報(bào)告，并提交至監(jiān)督部門。

（四）拓建內(nèi)審信息化平臺(tái)。推行國家審計(jì)信息化工程建設(shè)電子審計(jì)體系，在現(xiàn)有“人民銀行輔助審計(jì)系統(tǒng)”和“內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合管理系統(tǒng)”基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建央行內(nèi)審信息化平臺(tái)，完善管控內(nèi)容和技術(shù)功能，全面提升審計(jì)監(jiān)督效能?？蓪ⅰ叭嗣胥y行輔助審計(jì)系統(tǒng)”細(xì)分，對(duì)常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目根據(jù)性質(zhì)進(jìn)行分類，由簡單的輔助審計(jì)軟件逐步升級(jí)至計(jì)算機(jī)協(xié)同模式。逐步完善“內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合管理系統(tǒng)”內(nèi)容，建立審計(jì)對(duì)象資料庫、審計(jì)依據(jù)法規(guī)庫、審計(jì)人才資源庫、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)成果案例庫、審計(jì)工具方法模板庫，實(shí)現(xiàn)審計(jì)電子化向?qū)徲?jì)信息化提升。

（五）全面實(shí)現(xiàn)內(nèi)審價(jià)值增值。以價(jià)值增值作為審計(jì)中心內(nèi)審工作的最高目標(biāo)，致力于審計(jì)工作由事后審計(jì)監(jiān)督逐步向事前審計(jì)預(yù)警的積極轉(zhuǎn)變，由常規(guī)審計(jì)向信息化動(dòng)態(tài)審計(jì)的積極轉(zhuǎn)變，由日常業(yè)務(wù)審計(jì)向研究性審計(jì)的積極轉(zhuǎn)變，讓審計(jì)研究與審計(jì)職能發(fā)揮的有效結(jié)合，充分發(fā)揮信息審計(jì)的優(yōu)勢和特點(diǎn)，深度挖掘和提煉審計(jì)工作成果，實(shí)施“一個(gè)項(xiàng)目、兩項(xiàng)成果”制度，注重審計(jì)成果提煉和轉(zhuǎn)化，促進(jìn)審計(jì)價(jià)值的提升。課題化審計(jì)項(xiàng)目要體現(xiàn)“兩項(xiàng)成果”：一是審計(jì)報(bào)告；二是審計(jì)信息、審計(jì)總結(jié)案例或課題論文。審計(jì)報(bào)告著力于真實(shí)反應(yīng)基層行運(yùn)轉(zhuǎn)的合規(guī)性和真實(shí)性、制度政策落實(shí)的有效性，注重審計(jì)報(bào)告的建設(shè)性和多樣化。審計(jì)信息、案例或課題致力于積極探究和解決基層行制度層面設(shè)計(jì)缺陷，深入了解基層行制度落地的困難，提出合理化的管理建議。

（六）建立審計(jì)整改機(jī)制。從組織、機(jī)制、流程、系統(tǒng)、問責(zé)方面構(gòu)建“五位一體”內(nèi)審整改工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“檢查-報(bào)告-整改-完善-提升”的審計(jì)工作閉環(huán)，確保審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為管理成果。在組織管理上明確界定職責(zé)分工，建立縱向貫通、橫向協(xié)同的整改聯(lián)動(dòng)體系，明確“一把手”是整改工作第一責(zé)任人，黨委集中研究整改工作，并將重要問題納入行內(nèi)督查督辦事項(xiàng)。機(jī)制建設(shè)上完善整改跟進(jìn)機(jī)制，對(duì)授權(quán)審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)信息反饋和共享，內(nèi)審部門及時(shí)將審計(jì)結(jié)論和整改情況，抄送對(duì)口的業(yè)務(wù)主管部門，由業(yè)務(wù)主管部門將下級(jí)對(duì)口部門的整改落實(shí)情況，納入業(yè)務(wù)考核范圍。流程改造上對(duì)不同問題設(shè)定相應(yīng)整改方式，明確整改計(jì)劃制定、整改結(jié)果提交等重要時(shí)點(diǎn)。系統(tǒng)設(shè)置上構(gòu)建跟進(jìn)平臺(tái)，支撐持續(xù)監(jiān)控。問責(zé)上加大通報(bào)、考核和責(zé)任追究，保障整改效果。

（七）細(xì)化審計(jì)工作程式。探索建立立項(xiàng)決策、方案會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)行、報(bào)告反饋、跟蹤催辦、審計(jì)結(jié)果通報(bào)六項(xiàng)行之有效的工作模式，固化工作流程，形成有效的審計(jì)閉環(huán)管理系統(tǒng)，保證各項(xiàng)工作的有序推進(jìn)。

一是立項(xiàng)決策。內(nèi)部審計(jì)部門提出年度審計(jì)計(jì)劃時(shí)，結(jié)合單位廉潔從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)領(lǐng)域，提出內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)建議，經(jīng)過行務(wù)會(huì)充分討論后做出審計(jì)立項(xiàng)決策，并下達(dá)審計(jì)指令。

二是方案會(huì)商。在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施前，內(nèi)部審計(jì)部門要進(jìn)行審前調(diào)查，制訂出審計(jì)方案初稿，征求分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的意見，借鑒兄弟單位經(jīng)驗(yàn)，少走彎路。

三是聯(lián)合執(zhí)行。內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)覆蓋分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制管理的各個(gè)層面，審計(jì)范圍橫向到邊、縱向到底，要求內(nèi)部審計(jì)工作突破部門、專業(yè)限制，統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)組人員實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目，組合聯(lián)動(dòng)共同實(shí)施審計(jì)任務(wù)。

四是報(bào)告反饋。第一，審計(jì)報(bào)告要與被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行當(dāng)面反饋，說明發(fā)現(xiàn)問題及處理意見、建議；第二，將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題和隱患、審計(jì)報(bào)告初稿向主管行領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)；第三，形成征求意見稿，征求相關(guān)管理部門意見；最后，確定整改方案，反饋到被審計(jì)部門具體實(shí)施整改。

五是跟蹤催辦。審計(jì)結(jié)果發(fā)送相關(guān)業(yè)務(wù)部門，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成審計(jì)整改任務(wù)，并將完成情況報(bào)送內(nèi)審方可完成工作流程。建立計(jì)劃、執(zhí)行、考核、修正的循環(huán)管理機(jī)制，每年底對(duì)各審計(jì)項(xiàng)目的組織實(shí)施情況及審計(jì)意見落實(shí)整改情況進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估。

六是審計(jì)結(jié)果通報(bào)。審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，要由分管領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)組長通報(bào)審計(jì)情況。通過不同層次的審計(jì)情況通報(bào)，讓職工了解、配合審計(jì)工作，不斷擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)成果的影響力。

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[9]王兵，鞠秋萍，李維納.新加坡內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展與借鑒，載《中國內(nèi)部審計(jì)》，2014，（8）.

[10]王秋平.芻議內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展對(duì)內(nèi)審人員的要求，載《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2015，（6）.

[11]張蔚如.分析內(nèi)部審計(jì)定位及其發(fā)展趨勢，載《會(huì)計(jì)審計(jì)》，2014，（6）.

[12]李奎.內(nèi)部審計(jì)模式的演變及其發(fā)展趨勢探討，載《經(jīng)營管理者》，2014，（2）.

[13]張玉.后安然時(shí)代國際內(nèi)部審計(jì)發(fā)展趨勢綜述，載《審計(jì)研究》，2015，（5）.

[14]唐兆珍.IIA內(nèi)部審計(jì)定義演變對(duì)我國內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的啟示，載《財(cái)會(huì)通訊》，2012，（2）.

[15]劉新.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下內(nèi)部審計(jì)價(jià)值提升，載《中國內(nèi)部審計(jì)》，2015，（12）.

[16]陳燕.新時(shí)期我國企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)研究，載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2015，（5）.

[17]薛留想.新形勢下行政事業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督研究，載《經(jīng)營管理者》，2015，（10）.

[18]劉起安.新形勢下如何防范內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，載《審計(jì)監(jiān)督》，2015，（12）.

[19]李碧霞.新形勢下推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的對(duì)策分析，載《當(dāng)代會(huì)計(jì)》，2015，（7）.

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1006-169X（2016）12-0080-04