地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的國際實(shí)踐與中國借鑒

■朱文蔚，全春霞

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的國際實(shí)踐與中國借鑒

■朱文蔚，全春霞

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一個(gè)重大問題。本文主要從舉債權(quán)限、規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警三方面對美國、日本、德國、法國和英國等國家有關(guān)地方政府債務(wù)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理與總結(jié)，并認(rèn)為國外地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐給我國的主要借鑒在于:地方政府債務(wù)監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程，當(dāng)前我國應(yīng)下放舉債權(quán)限，改變舉債方式，嚴(yán)控地方政府舉債規(guī)模，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，建立與完善債務(wù)信息披露制度。

地方政府債務(wù)；國際實(shí)踐；債務(wù)監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

朱文蔚（1977-），湖南郴州人，湖南科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)檎畟鶆?wù)；全春霞（1982-），湖南雙牌人，湖南科技學(xué)院外國語學(xué)院教師。（湖南永州425199）

近幾年我國各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模的快速膨脹，引起了中央與地方政府的高度關(guān)注。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一個(gè)重大問題，以致于中共十八屆三中全會(huì)提出，要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。2014年8月31日通過的《預(yù)算法》修正案，再次強(qiáng)調(diào)要控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要求國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。2015年12月22日，財(cái)政部副部長張少春向全國人大常委會(huì)作《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告》提到，至2015年末，地方政府的債務(wù)率為86%。而全國人大常委會(huì)委員姚勝粗略計(jì)算，2015年底我國的政府債務(wù)規(guī)模大概已經(jīng)達(dá)到36萬多億左右，估計(jì)占到GDP的60%左右，約是2015年全國財(cái)政預(yù)算收入的1.78倍。地方政府債中，負(fù)有償還責(zé)任的是16萬億，是2015年地方本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入數(shù)的1.23倍，如果加上或有債務(wù)，則達(dá)到1.84倍。全國人大常委會(huì)副委員長陳竺也提到，當(dāng)前我國100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)的債務(wù)率超過100%。由此可見，當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

在地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的背景下，通過總結(jié)國外地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于監(jiān)管及防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必然具有很強(qiáng)的借鑒價(jià)值。下面我們主要從舉債權(quán)限、規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警三方面對美國、日本、德國、法國和英國等國家有關(guān)地方政府債務(wù)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理與總結(jié)，探索其對我國地方政府債務(wù)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示。

一、美國地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐

美國地方政府首次舉債是發(fā)生在1817年，當(dāng)時(shí)紐約州為了開鑿伊利運(yùn)河首次通過發(fā)行地方政府債券來籌措資金。因?yàn)檫@件事的成功，引起了其他地方政府的效法，也導(dǎo)致了美國地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎洝τ诘胤秸膫鶆?wù)管理，美國采取的是聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的“三級(jí)管理模式”。

在舉債權(quán)限方面，州政府和地方政府都擁有發(fā)行債券的權(quán)利，聯(lián)邦政府不為其債務(wù)提供擔(dān)保，也不直接干預(yù)，但并不表示地方政府就可以隨意發(fā)債。地方政府的舉債權(quán)是通過地方立法（主要是州法律）加以限制的，且很多地方政府舉債還需經(jīng)過全民聽證、議會(huì)或鎮(zhèn)民代表大會(huì)批準(zhǔn)，或進(jìn)行全民公決。也就是說地方政府舉債民眾有很大的監(jiān)督權(quán)。

在規(guī)?？刂品矫妫绹鴮Φ胤秸e債規(guī)模的控制主要采取衡量債務(wù)負(fù)擔(dān)比率的指標(biāo)（如人均債務(wù)、債務(wù)占個(gè)人收入總額的百分比、債務(wù)占州生產(chǎn)總值的百分比、債務(wù)占總收入百分比、債務(wù)本息占總收入百分比等）來限制地方政府舉債。有些地方政府使用其中一個(gè)指標(biāo)，有些地方政府使用多個(gè)指標(biāo)，通過指標(biāo)上限來限制地方政府舉債規(guī)模。同時(shí)，美國聯(lián)邦政府專門設(shè)立了兩個(gè)監(jiān)管地方債券的機(jī)構(gòu)，即美國證券交易委員會(huì)市場監(jiān)管部的市政債券辦公室和美國市政債券規(guī)則委員會(huì)。市政債券辦公室的權(quán)利是根據(jù)反欺詐條款進(jìn)行事后監(jiān)管，并要求債券的參與人履行信息披露義務(wù)；而市政債券規(guī)則委員會(huì)主要職能是負(fù)責(zé)制定債券公平交易的規(guī)則，防止交易過程中的欺詐及操縱事件的發(fā)生。另外美國很注重利用市場（尤其是信用評級(jí)機(jī)構(gòu)）對地方政府舉債進(jìn)行監(jiān)督。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，美國地方政府舉債已有有很長的一段時(shí)間，已建立了比較完備的政府債務(wù)監(jiān)控體系。其中以俄亥俄州的“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”最具代表性，該計(jì)劃在1979年獲得議會(huì)通過。為了該計(jì)劃的能最終執(zhí)行，該州政府使用法律的手段于1985年修訂了《地方政府緊急狀態(tài)法》，詳細(xì)列出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)控體系和危機(jī)化解機(jī)制。州審計(jì)局也制定了一系列的數(shù)據(jù)指標(biāo)監(jiān)控政府的財(cái)政狀況，由審計(jì)局監(jiān)控地方政府的財(cái)政狀況，如果接近緊急狀況標(biāo)準(zhǔn)或者超過該標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)進(jìn)入“預(yù)警名單”或“危機(jī)名單”。

此外，為了保護(hù)投資人的利益，也為了對政府的債務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督。美國制定了專門的法律法規(guī)，通過法律對政府舉債進(jìn)行約束。在《政府會(huì)計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告》中有明確的規(guī)定：“地方政府要遵循政府債務(wù)報(bào)告基本準(zhǔn)則，記錄和報(bào)告政府債務(wù)?！蓖瑫r(shí)，政府還出臺(tái)了新的債券市場交易披露制度，制度要求債務(wù)信息的披露具有及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性的特征。而且公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)直接在網(wǎng)上查詢政府債務(wù)狀況的具體信息。

二、日本地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐

日本作為一個(gè)地方自治的國家，它的財(cái)政管理體制的主體也是三個(gè)層次：中央、都道府縣和市町村三級(jí)。日本的地方政府債務(wù)最早出現(xiàn)在明治初年，1879年日本政府明確規(guī)定地方政府舉借債務(wù)必須通過議會(huì)決定，這是日本對地方政府舉借債務(wù)進(jìn)行約束的的里程碑。上世紀(jì)90年代前，日本地方政府債務(wù)規(guī)模比較小，但90年代后由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的長期衰退，地方政府債務(wù)規(guī)?？焖侔l(fā)展。自1992年的79兆日元上升到2010年的200兆日元，增長了2.5倍。日本地方政府債務(wù)主要包括地方債券、交付稅特別會(huì)計(jì)借款和發(fā)行公營企業(yè)債三種形式，其中地方債券是主要形式，2010年地方債券總額占地方政府債務(wù)總額的比高達(dá)67.5%。

在舉債權(quán)限方面，根據(jù)日本《地方自治法》、《地方財(cái)政法》等法律的規(guī)定，日本地方自治體、特別地區(qū)、地方公共團(tuán)體聯(lián)合組織以及地方開發(fā)事業(yè)等特殊地方公共團(tuán)體均有舉債權(quán)。2006年前，日本實(shí)行的是嚴(yán)格的審批制，地方政府舉債，必須中央政府批準(zhǔn)，舉債的基本程序是：各地方政府首先要向總務(wù)省申報(bào)，提供舉債資金來源、發(fā)債額度等信息，然后總務(wù)省將各地舉債信息會(huì)商財(cái)務(wù)省，再統(tǒng)一下達(dá)各地區(qū)的發(fā)債額度①我國當(dāng)前地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)做法與日本審批制相似，發(fā)債規(guī)模需要國務(wù)院的審批。試點(diǎn)?。ㄊ校┌l(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。。不過2006年以后，日本逐漸實(shí)現(xiàn)了由審批制向協(xié)商制的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變使得地方政府舉債有了更多的選擇權(quán)。不過對于獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府也要滿足一定的條件，要考慮其過去的負(fù)債情況和財(cái)政狀況等。

在債務(wù)規(guī)?？刂品矫?，日本政府主要從兩方面著手：一是對地方政府債務(wù)發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。為了準(zhǔn)確掌握地方政府的債務(wù)規(guī)模，有效地避免地方政府債務(wù)規(guī)模過大和防范地方政府盲目舉債，地方政府發(fā)行債券需自治大臣審議批準(zhǔn)才能實(shí)施。并且自第二次世界大戰(zhàn)之后，日本中央政府每年都要編制地方政府債務(wù)計(jì)劃，主要內(nèi)容包括地方政府債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額，并以此作為地方債務(wù)運(yùn)用的基本依據(jù)。二是根據(jù)地方政府債務(wù)依存度和財(cái)政赤字率等指標(biāo)限制地方政府的舉債。如債務(wù)依存度超過30%的地方政府不得發(fā)行一般事業(yè)債券，債務(wù)依存度在超過20%的地方政府不得發(fā)行基礎(chǔ)建設(shè)債券，財(cái)政赤字率超過15%的都道府、超過20%的市町村限制發(fā)債。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，日本中央政府要求地方政府必須披露四項(xiàng)財(cái)政指標(biāo)，即實(shí)際赤字率（赤字額/標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）、綜合實(shí)際赤字率（赤字額/政府綜合財(cái)政收入）、實(shí)際償債率（用于償還債務(wù)的一半財(cái)政收入/標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）和未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額/標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入）。然后根據(jù)這四大財(cái)政指標(biāo)構(gòu)建了日本地方政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。整個(gè)預(yù)警體系分為早期預(yù)警①早期預(yù)警指標(biāo)：（1）實(shí)際赤字率。都、道、府、縣的臨界值為3.75%，市、町、村根據(jù)財(cái)政收入規(guī)模不同，臨界值從11.25%～15%不等；（2）綜合實(shí)際赤字率。都、道、府、縣政府的臨界值為8.75%，市、町、村根據(jù)財(cái)政收入規(guī)模不同，臨界值從16.25%～20%不等；（3）實(shí)際償債率。都、道、府、縣和市、町、村的臨界值均為25%；（4）未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率。都、道、府、縣和指定城市的臨界值為400%，市、町、村的臨界值為350%。和財(cái)政重建兩大部分。一旦某地方政府某一數(shù)據(jù)突破了早期預(yù)警的四大財(cái)政指標(biāo)的臨界值，就需要在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)管下制定財(cái)政重組計(jì)劃。財(cái)政重建要求地方政府必須采取各種措施增加收入，降低支出，以改善其財(cái)政狀況。

三、德國地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐

德國是一個(gè)典型的三級(jí)政府結(jié)構(gòu)的聯(lián)邦制國家，其聯(lián)邦政府相當(dāng)于我國的中央政府，地方政府包括州政府和地區(qū)政府。從德國各級(jí)政府負(fù)債比重來看，聯(lián)邦政府債務(wù)占比最大，州政府次之，地區(qū)政府債務(wù)占比相對較低。截至2012年，德國三級(jí)政府債務(wù)總額達(dá)到了2.147萬億歐元，其中聯(lián)邦政府債務(wù)約為1.34萬億歐元，占全國政府債務(wù)比重62.41%，各州政府債務(wù)所占比重為31.07%，地區(qū)政府債務(wù)所占比重為6.52%，呈現(xiàn)出政府層級(jí)越高負(fù)債越高的特點(diǎn)。

在舉債權(quán)限方面，根據(jù)德國的法律和財(cái)政體制，地方政府有一定額度的舉債權(quán)限。地方政府舉債的主要形式是發(fā)行債券，原則上只能發(fā)行籌集投資性經(jīng)費(fèi)的地方債，但經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)也可以破例發(fā)行赤字債。地方政府發(fā)債還需列入年度預(yù)算，且以地方政府的稅收收入還本付息。地方政府除了發(fā)債融資外，也可以通過各類銀行，如戴普發(fā)銀行（DEPFA）、儲(chǔ)蓄銀行及其州清算銀行貸款。地區(qū)政府舉債額度由州政府確定，但是控制地區(qū)政府舉債規(guī)模的法律規(guī)定在各州各有不同，地區(qū)政府必須向聯(lián)邦財(cái)政部或其相應(yīng)的地區(qū)機(jī)構(gòu)提交預(yù)算。這些規(guī)定提高了地方預(yù)算的透明度，上級(jí)政府也能清楚下級(jí)政府的財(cái)政狀況，從而有利于上級(jí)政府對地方財(cái)政實(shí)施早期預(yù)警。在一些極端情況下，如果某地區(qū)政府出現(xiàn)財(cái)政困難時(shí)，該地區(qū)的預(yù)算申請會(huì)被財(cái)政部拒絕批準(zhǔn)，該地區(qū)若要舉債需將預(yù)算修改后重新提交。為了避免地區(qū)政府破產(chǎn)，當(dāng)?shù)貐^(qū)政府面臨財(cái)政困難時(shí)，州政府有義務(wù)幫助地區(qū)政府彌補(bǔ)債務(wù)缺口。

在債務(wù)規(guī)?？刂品矫妫聡鴺?gòu)建了被稱之為“債務(wù)剎車”的運(yùn)行機(jī)制，也就是說直接在憲法中規(guī)定了國家負(fù)債的最高限額?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》第115條對政府舉債進(jìn)行了明確規(guī)定：“政府債務(wù)收入不得超過預(yù)算草案中的投資性支出，扭轉(zhuǎn)宏觀經(jīng)濟(jì)失衡時(shí)允許例外。有關(guān)政府舉債的詳細(xì)規(guī)定必須由聯(lián)邦立法”。2009年7月，又增補(bǔ)了如下規(guī)定：自2016年起，不考慮經(jīng)濟(jì)周期引起的赤字，德國結(jié)構(gòu)性赤字不能超過其名義GDP的0.35%。并且，各聯(lián)邦州自2020年開始，不能新增任何債務(wù)。在德國，市政府預(yù)算部門與市政會(huì)議（市長）是相互獨(dú)立的。市長支出必須經(jīng)市政會(huì)議授權(quán)并通過地方預(yù)算部門執(zhí)行，且未經(jīng)市政會(huì)議或市長許可，地方預(yù)算部門不得改變資金用途。在每個(gè)預(yù)算年度結(jié)束后4個(gè)月內(nèi)，地方市政會(huì)議（市長）必須完成年度財(cái)務(wù)報(bào)告，并提交給地方議會(huì)和地方審計(jì)辦公室。同級(jí)審計(jì)辦公室監(jiān)察所有預(yù)算數(shù)據(jù)，并對市政財(cái)政狀況出具審計(jì)意見。地方議會(huì)有權(quán)查看任一年度任一預(yù)算項(xiàng)目詳細(xì)情況。

在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，德國各地方政府并沒有構(gòu)建具體的預(yù)警指標(biāo)體系，只是在德國憲法層面上通過財(cái)政赤字率和負(fù)債率上限限定政府的舉債。且在不同經(jīng)濟(jì)形式下，指標(biāo)上限也有變化。由德國發(fā)起并于1997年歐元區(qū)國家共同制定的《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定，歐元區(qū)各國的年財(cái)政赤字率不得連續(xù)3年超過3%，負(fù)債率不得超過60%，否則將面臨歐盟相當(dāng)于其GDP的0.5%的罰款②但德國并沒有嚴(yán)格遵守這一規(guī)定，其財(cái)政赤字率本世紀(jì)初連續(xù)3年超過了3%。。2009年，德國憲法關(guān)于政府舉債限額又修訂為“自2016年起，不考慮經(jīng)濟(jì)周期引起的赤字，財(cái)政赤字率不能超過0.35%”。

四、法國的地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐

法國是中央集權(quán)的單一制國家，實(shí)行中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級(jí)政府管理體制，這種集權(quán)式的財(cái)政體制有利于中央政府對地方政府的嚴(yán)格把控，但中央與地方以及地方各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)非常明晰，三級(jí)財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，這種制度安排使得防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有了很好的體制保障。

在舉債權(quán)限方面，地方政府舉債有較大的自主權(quán)。1982年法國進(jìn)行了政治體制改革，在改革以前，法國地方政府融資的主要渠道是銀行借款，而且一般情況下是中長期借款，期限約為10～15年，并且要以市鎮(zhèn)政府財(cái)產(chǎn)作為質(zhì)押，只有在中央政府特許的情況下，地方政府才允許發(fā)行政府債券。1982年改革以后，地方政府舉債自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，省級(jí)政府不需中央政府批準(zhǔn)可自主決定發(fā)行地方政府債券。不過，發(fā)行地方債券，通常要以地方政府財(cái)政作擔(dān)保，利率水平介于國債利率與企業(yè)債券利率之間。

在債務(wù)規(guī)模控制方面，雖然地方政府舉債有很大的自主權(quán)，中央政府原則上不干預(yù)地方政府對外舉債，但政府債務(wù)必須完全納入公共預(yù)算管理，地方政府負(fù)債的形成、償還和變更等事項(xiàng)必須遵守預(yù)算編制程序與原則，并向中央政府反映和報(bào)告。也就是說地方政府債務(wù)規(guī)模的控制主要是通過公共預(yù)算加以控制的。并且，為了履行對歐盟承擔(dān)的義務(wù)，政府債務(wù)總額占GDP比重不能超過60%，財(cái)政赤字率不能超過3%，這也是地方政府債務(wù)規(guī)模不能違背的財(cái)政規(guī)則。同時(shí)，地方政府的舉債收到諸多機(jī)構(gòu)的監(jiān)控，議會(huì)、審計(jì)法院、財(cái)政部以及財(cái)政部派駐各省、市鎮(zhèn)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對地方舉債進(jìn)行直接監(jiān)控，銀行金融機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行間接監(jiān)控。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，法國雖然沒有構(gòu)建完整的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，但構(gòu)建了立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和銀行間接監(jiān)控的四維監(jiān)控機(jī)制，首先，如前所述，政府舉債要納入預(yù)算管理，議會(huì)通過對財(cái)政預(yù)算草案的審查批準(zhǔn)對地方政府舉債進(jìn)行法律性和事前性的監(jiān)控。其次，法國財(cái)政部國庫司于2001年8月成立了債務(wù)管理中心，專門負(fù)責(zé)對各級(jí)政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)督和管理，同時(shí)法國財(cái)政部派駐各地的財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)對各級(jí)地方政府的財(cái)政運(yùn)行狀況和負(fù)債情況進(jìn)行監(jiān)督。再次，法國的審計(jì)法院既是檢查政府資金使用情況的最高司法機(jī)關(guān)，又是對政府進(jìn)行事后財(cái)政監(jiān)督的機(jī)關(guān)。審計(jì)法院對行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)賬目每年審查一次，對國有企業(yè)兩年審查一次，對審查中發(fā)現(xiàn)的問題，可以要求相關(guān)人員賠償損失，甚至采取刑事強(qiáng)制措施如逮捕等。這使得各級(jí)地方政府在對外舉債決策時(shí)會(huì)非常謹(jǐn)慎。最后，法國各級(jí)地方政府對外舉債通常都由銀行代理，并在銀行設(shè)立了專門的資金賬戶，銀行能夠隨時(shí)掌握地方政府的財(cái)政運(yùn)行情況和對外負(fù)債情況，一旦地方財(cái)政出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，銀行就會(huì)向地方政府提出警告。

此外，法國還建立了較完善的債務(wù)違約的應(yīng)急機(jī)制。一旦出現(xiàn)地方政府債務(wù)違約，即對外負(fù)債或發(fā)行地方債券不能按期償還、地方政府財(cái)政周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題時(shí)，則由法國總統(tǒng)代表各省省長直接執(zhí)政，原有的地方政府或地方議會(huì)宣告解散，其負(fù)債由中央政府先代為償還，待新的地方議會(huì)和政府經(jīng)選舉成立后，通過制定新的增稅計(jì)劃逐步償還原有債務(wù)和中央政府代為償還的墊付資金。

五、英國的地方政府債務(wù)監(jiān)管

英國是一個(gè)中央集權(quán)程度很高的三級(jí)政府的單一制國家，地方政府主要包括蘇格蘭、威爾士、英格蘭和北愛爾蘭4個(gè)地區(qū)及其下轄郡、區(qū)。20世紀(jì)70年代以前，英國的城市基礎(chǔ)設(shè)施主要采取政府投資運(yùn)營的模式，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重短缺。自撒切爾夫人上臺(tái)后，由其領(lǐng)導(dǎo)下的英國政府開始推行以市場化為基本導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革?？傮w來看，英國地方政府舉債規(guī)模不大。2012年英國地方政府凈借款為845億英鎊，不到英國公共部門凈借款的10%。截至2012年3月31日，英格蘭地區(qū)地方政府的債務(wù)余額為673億英鎊，其中超過99%為長期款項(xiàng)，短期借款不到1%。

從舉債權(quán)限來看，2004年之前，沒有中央政府的批準(zhǔn)，地方政府無權(quán)征收地方稅，也無權(quán)進(jìn)行舉債，且中央批準(zhǔn)后的地方政府舉債資金不能用于經(jīng)常性支出，且設(shè)有上限。自2003年4月1日起，英國《地方政府法案2003》取消了原先的信貸批準(zhǔn)制度，地方政府用于資本支出的信貸和借款融資改為通過新的“審慎資本融資系統(tǒng)”進(jìn)行，地方政府在其自身收入來源能夠?qū)徤髫?fù)擔(dān)的范圍之內(nèi)，可以無需中央政府批準(zhǔn)進(jìn)行借款，從而為地方政府舉債融資突破了法律上的約束。

從規(guī)?？刂品矫鎭砜?，歷史上英國地方政府舉債非常謹(jǐn)慎，且規(guī)模較小。上世紀(jì)90年代英國地方政府每年凈借款基本為零。本世紀(jì)以來，英國地方政府僅在嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)階段小幅舉債。為了保障良好的財(cái)政秩序和保證公共部門債務(wù)維持在較低且可持續(xù)的水平之上，英國中央政府正致力于使地方政府債務(wù)余額占GDP的比重控制在4%以內(nèi)。2012年英格蘭地方政府總負(fù)債為673億英鎊，也僅占其當(dāng)年收入的41%，而我國很多地方政府債務(wù)率都在100%以上。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，英國也沒有專門構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，但是構(gòu)建了地方政府債務(wù)融資的謹(jǐn)慎性監(jiān)管框架。包括謹(jǐn)慎性準(zhǔn)則、謹(jǐn)慎性指標(biāo)以及執(zhí)行謹(jǐn)慎性制度。在謹(jǐn)慎性準(zhǔn)則中規(guī)定，地方政府的資本性支出計(jì)劃不得超過地方政府承債能力。而評價(jià)承債能力的謹(jǐn)慎性指標(biāo)主要包括資本融資計(jì)劃（內(nèi)容包括融資和借款的渠道、借款占總體融資額的比例等）、資本融資計(jì)劃的債務(wù)規(guī)模和債務(wù)到期情況、對現(xiàn)有債務(wù)的還本付息承諾、可獲得的收入來源、其他長期負(fù)債與投資等。當(dāng)?shù)胤秸`法或其借款計(jì)劃超出承債能力時(shí)，中央政府將對地方政府采取謹(jǐn)慎性約束制度。包括提前提取償債準(zhǔn)備金、出售地方政府資產(chǎn)、接管地方政府等措施。

六、國外地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐對我國的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

縱觀上述國家地方政府債務(wù)監(jiān)管實(shí)踐，雖然各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史背景各不相同，但是這些國家在地方政府債務(wù)監(jiān)管方面的一些做法仍值得我國效法或借鑒。

（一）下放舉債權(quán)限，改變舉債方式。下放舉債權(quán)限主要是指地方政府發(fā)行債券的自主權(quán)應(yīng)逐步放開，并應(yīng)成為地方政府融資的主要形式。文中所涉及的國家其地方政府基本都有發(fā)債權(quán)利，只不過這種權(quán)利是在上級(jí)主管部門或同級(jí)監(jiān)管部門的監(jiān)控之下才能行使。雖然我國當(dāng)前已為地方政府發(fā)行地方債券開閘，但面卻很窄。2014年5月21日，國務(wù)院出臺(tái)文件批準(zhǔn)了上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等地試點(diǎn)，地方政府債券自發(fā)自還，也就是說當(dāng)前我國還有絕大部分省市還不能自行發(fā)債，更甭說一般的市級(jí)和縣級(jí)政府。因此，我國當(dāng)前應(yīng)該進(jìn)一步深化改革，完善我國現(xiàn)有財(cái)政體制，在嚴(yán)格劃分中央與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步放開地方政府對外負(fù)債和發(fā)行地方債券，甚至可以嘗試市、縣級(jí)政府自行發(fā)債。此外，國外地方政府的舉債方式盡管也存在銀行借貸及租賃融資等形式，但主要是以發(fā)行市政債券為主，而我國地方政府的舉債方式卻主要是銀行借貸為主①根據(jù)審計(jì)署的債務(wù)審計(jì)報(bào)告，2010年底，銀行貸款占我國地方政府債務(wù)總額的比重高達(dá)79.01%，截至2013年6月，該比重雖然已下降，但仍高達(dá)56.56%。。發(fā)債融資有利于市場監(jiān)督，而銀行借貸很難對地方政府的借貸行為進(jìn)行約束。因此當(dāng)前我國應(yīng)加快地方政府發(fā)債試點(diǎn)面的推廣，應(yīng)逐步取代銀行借貸方式，使地方政府債務(wù)更透明，更有利于公眾的監(jiān)督。

（二）多舉并措嚴(yán)控地方政府舉債規(guī)模。首先，必須從源頭上加強(qiáng)對地方政府舉債的監(jiān)管，構(gòu)建相對完整的法律體系。從上述國家債務(wù)的監(jiān)管中可以看出，它們在債務(wù)監(jiān)管方面的法律法規(guī)都比較完善，大都是通過立法的手段對地方債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。只是有些國家是通過中央或聯(lián)邦政府立法，有些國家是地方政府立法。我國對地方政府債務(wù)監(jiān)管的相關(guān)法律主要體現(xiàn)在《預(yù)算法》相關(guān)條款中，之前《預(yù)算法》限制地方政府發(fā)債，不過隨著《預(yù)算法》的修訂，地方政府發(fā)債已有了法律的保障。其次，我國應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身情況設(shè)置一個(gè)合理的規(guī)?？刂票壤騻鶆?wù)上限，以維持各級(jí)政府處于可承受的負(fù)債水平和具備一定的償還能力。文中所述國家對地方政府債務(wù)舉債規(guī)模都有一定的限制，如華盛頓特區(qū)的償債率要求控制在6%～15%，日本財(cái)政赤字率超過一定限度（都道府縣超過15%；市町村超過20%）是限制發(fā)債的，英國也致力于將地方政府債務(wù)余額占GDP的比重控制在4%以內(nèi)。因此我國也應(yīng)盡快建立規(guī)?？刂茩C(jī)制，并努力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。

（三）構(gòu)建完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。我國《預(yù)算法》修正案明確要求國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制，各省市也先后出臺(tái)了一些地方政府債務(wù)監(jiān)管的相關(guān)文件，其中也提及到地方政府債務(wù)預(yù)警①如2013年1月31日湖南省人民政府出臺(tái)了《湖南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的意見》，該《意見》特別提出了“建立政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，省級(jí)財(cái)政部門綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率等指標(biāo)建立政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，定期評定和發(fā)布各市州、縣市區(qū)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。廣州市在2011年7月公布了《廣州市政府性債務(wù)管理辦法》，該辦法也規(guī)定了廣州市政府舉債的兩條“紅線”：一是債務(wù)率不能超100%；二是償債率不能超20%。。不過梳理這些地方政府債務(wù)監(jiān)管措施及相關(guān)規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)各地方政府現(xiàn)有的債務(wù)預(yù)警機(jī)制與國外的相比較，還是顯得極不成熟。一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，應(yīng)該報(bào)告預(yù)警目標(biāo)、方法、一系列評估指標(biāo)、危機(jī)處理等內(nèi)容。而在我國地方政府債務(wù)監(jiān)管文件中，我們發(fā)現(xiàn)框架性東西多，預(yù)警指標(biāo)單一，可操作性不強(qiáng)。這不能實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。因此我國可以借鑒國外的有效經(jīng)驗(yàn)，例如：美國俄亥俄州在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面出臺(tái)的“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”，建立多重預(yù)警機(jī)制。我國各地方政府也應(yīng)該從多個(gè)維度構(gòu)建比較完整的指標(biāo)體系，通過不同層級(jí)多個(gè)部門的共同監(jiān)控，才能防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)?；蛘呓梃b歐洲德、法、英的做法，構(gòu)建多部門多層級(jí)的監(jiān)管機(jī)制。

（四）建立與完善債務(wù)信息披露制度。有了可靠的債務(wù)信息，中央政府才能評估與判斷地方政府的債務(wù)規(guī)模是否過大，從而有的放矢，果斷應(yīng)對。目前，我國地方政府債務(wù)管理還缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算辦法和信息管理系統(tǒng)，地方政府債務(wù)情況難以實(shí)時(shí)掌握，舉債方和監(jiān)管方信息極不對稱，這不利于國家的宏觀管理。當(dāng)前各地方政府對債務(wù)信息的披露很少。以湖南為例，湖南省政府所公布的債務(wù)數(shù)據(jù)僅僅只是在政府年度審計(jì)報(bào)告中有所涉及，所提供的數(shù)據(jù)指標(biāo)中也沒有涉及政府逾期未償債務(wù)等較為敏感的數(shù)據(jù)信息，在統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站和其他的數(shù)據(jù)系統(tǒng)中也基本找不到有關(guān)的信息，其他省市也差不多，很難查詢到政府債務(wù)的相關(guān)信息。由此可見，我國各地方政府的債務(wù)信息是很不透明的。但是在美國，對債務(wù)信息的披露有一套體系，公眾可以通過互連網(wǎng)在地方債務(wù)系統(tǒng)中了解當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)狀況，這樣不僅有利于公眾了解地方政府的債務(wù)情況，還能有效的監(jiān)督政府舉債行為。

總之，地方政府債務(wù)監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程。從國外對于地方政府債務(wù)的監(jiān)管實(shí)踐我們可以看出，地方政府債務(wù)監(jiān)管既有來自上下級(jí)的縱向監(jiān)管，也有來自同級(jí)的橫向監(jiān)控。因此，當(dāng)前我國各地方政府舉債不僅要以《預(yù)算法》為準(zhǔn)繩，還應(yīng)該充分發(fā)揮同級(jí)人大、各審計(jì)部門、財(cái)政部門以及參與地方政府債務(wù)借貸的金融機(jī)構(gòu)等在債務(wù)監(jiān)管過程中的作用，共同發(fā)力，才能真正有效地防范與化解當(dāng)前我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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F830.91

A

1006-169X（2016）10-0063-06

湖南省社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào):15YBA173）；湖南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號(hào):XJK016BJG006）。