美、英金融監(jiān)管體制改革的比較與借鑒

■張曉東

美、英金融監(jiān)管體制改革的比較與借鑒

■張曉東

2008年全球金融危機的恐慌和喧囂漸歸平靜之后，美、英作為全球舉足輕重的金融中心和金融大國，對金融監(jiān)管體制進行了深刻反思和重大調整。基于金融監(jiān)管理念、資源、目標等因素之于危機的作用分析，并不可避免受到本國改革傳統(tǒng)的路徑依賴的影響，危機核心中的美國進行了補丁式改革，而受危機影響較大的英國則進行了系統(tǒng)性改革。比較美、英多個政府版本的改革方案及其最終法案，可以得出：改革本身具有緊迫性，然而并沒有完美的普世范本，但這并不妨礙總結這些方案背后的共識，或者不同舉措之后的實質理念和追求目標，而這正是兩國監(jiān)管體制改革中值得思考和借鑒的所在，也是金融監(jiān)管體制多樣化和本土化的淵源。

金融監(jiān)管；監(jiān)管理念；監(jiān)管體制；目標監(jiān)管

張曉東（1981-），安徽廬江人，中國人民銀行金融研究所博士后，中國人民銀行西安分行，研究方向為金融法律與金融監(jiān)管。（陜西西安710075）

金融監(jiān)管是金融作為現(xiàn)代經濟核心的“安全閥門”，金融的現(xiàn)代化離不開金融監(jiān)管的現(xiàn)代化，而在其中金融監(jiān)管體制又扮演了監(jiān)管的具體執(zhí)行角色。當前，2008年全球金融危機之后的國際金融監(jiān)管體制改革已經基本告一段落，在恐慌和喧囂漸歸平靜之后，平和理性的反思往往會集中體現(xiàn)在金融監(jiān)管層面的制度調整和變革。美、英作為本輪金融危機的風暴中心，同時也作為全球舉足輕重的金融中心和金融大國，更是對金融監(jiān)管體制進行了深刻反思和調整。大幕落下，使得我們此刻有機會對這場“二戰(zhàn)”以來全球最嚴重金融危機的監(jiān)管因素及體制變革進行一個全景式分析，比較借鑒發(fā)達市場在金融監(jiān)管現(xiàn)代化方面的路徑探索。

一、國際金融危機前的美、英金融監(jiān)管體制

金融監(jiān)管體制或模式是金融監(jiān)管改革研究的主要內容之一。盡管有專家認為，金融監(jiān)管具體“做什么”比“由誰來做”更加重要（特納，2014）。但是，金融監(jiān)管體制涉及到具體執(zhí)行者的問題，亦包括背后的職能發(fā)現(xiàn)和實現(xiàn)問題，顯然它是金融監(jiān)管改革中不可忽視的一方面。所有的金融監(jiān)管體制改革都有一個共同的目標：用最佳的方式來有效規(guī)范和監(jiān)管金融市場和金融機構，但在具體實現(xiàn)方式上并不一致。2008年金融危機之前，從全球范圍看，比較代表性的監(jiān)管體制模式主要有四類：機構監(jiān)管、功能監(jiān)管、綜合（單一）監(jiān)管、雙峰監(jiān)管。G30 （2008）指出各國長期以來形成的監(jiān)管模式和監(jiān)督方法反映了其特殊的歷史、政治、文化、經濟發(fā)展和當?shù)氐纳虡I(yè)結構。同樣，任何特定的監(jiān)管模式的有效性也要受到本國獨特因素的影響。美、英兩國作為全球性金融中心，雖然文化傳統(tǒng)相近，但是監(jiān)管體制卻存在較大差異。

（一）美國在次貸危機前是機構監(jiān)管與功能監(jiān)管交錯

美國金融監(jiān)管體制的形成與一系列重大歷史事件尤其是金融危機密切相關，如1907年金融恐慌后誕生了美聯(lián)儲，1930年代大蕭條催生了聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦證券交易委員會，1980年代儲貸機構危機后成立了儲貸機構監(jiān)理署，漫長歷史長河中陸續(xù)出現(xiàn)的監(jiān)管機構形成了美國較為復雜的監(jiān)管體制。盡管后來也發(fā)生了很多改革，但是由于其強大的體制慣性，美國的監(jiān)管體制基本上都在原來體制基礎上修補的。根據(jù)美國整體的金融監(jiān)管格局安排，美國可歸納為機構監(jiān)管，1999年《金融服務現(xiàn)代化法案》增添了其一些功能監(jiān)管的成分：貨幣監(jiān)理署負責對聯(lián)邦銀行的監(jiān)管，美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司及州銀行業(yè)監(jiān)管者負責對州銀行監(jiān)管，聯(lián)邦證券交易委員會對證券業(yè)進行功能監(jiān)管，包括對銀行從事證券業(yè)務的功能監(jiān)管，州保險監(jiān)管者對保險機構進行監(jiān)管。美國財政部將其又稱之為“機構為基礎的功能監(jiān)管”，而并非純粹的功能監(jiān)管。同時，由于其復雜的政治分權制衡傳統(tǒng)，美國的監(jiān)管模式較一般的機構監(jiān)管模式更為復雜，如對銀行業(yè)的機構監(jiān)管涉及到聯(lián)邦和州兩級監(jiān)管，聯(lián)邦層面又進一步涉及到貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司的分權。也有學者將美國監(jiān)管體制歸結為傘形監(jiān)管，雖然這種說法提煉了美國金融監(jiān)管體制中比較有特色的部分，但是它沒有將美國整體的金融監(jiān)管情形予以涵蓋。美聯(lián)儲對銀行控股公司和金融控股公司的傘形監(jiān)管安排只是其監(jiān)管體制的一部分，類似于我國“三會”對金融控股公司的主監(jiān)管模式①中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三方于2003年6月簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，其中第八條規(guī)定：對金融控股公司的監(jiān)管應堅持分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務性質，歸屬相應的監(jiān)管機構，對金融控股公司內相關機構、業(yè)務的監(jiān)管，按照業(yè)務性質實施分業(yè)監(jiān)管。《國務院辦公廳關于印發(fā)中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕83號）中規(guī)定，中國人民銀行負責會同金融監(jiān)管部門制定金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務的標準、規(guī)范，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測。兩者似不一致。，但并不能由此得出我國是傘形監(jiān)管體制的結論。

（二）英國在次貸危機前是綜合監(jiān)管模式

與美國相比，英國金融監(jiān)管體制受到其自律性金融監(jiān)管文化的影響，其確立時間相對較晚。在《1979年銀行法》實施之前，英國沒有正式授權的法定監(jiān)管體制，而是依賴于英格蘭銀行的道德勸誡和一些行業(yè)自律組織的自律監(jiān)管?！?979年銀行法》確立了英格蘭銀行對銀行業(yè)監(jiān)管，《1986年金融服務法》授權新成立的證券與投資委員會制定復雜的“規(guī)范手冊”，用以規(guī)范證券公司的活動。1997年英國工黨在大選獲勝后，宣布對英國金融監(jiān)管體制進行根本性改革。工黨政府認為，隨著金融業(yè)綜合經營的發(fā)展，不同類型金融機構——銀行、證券、保險公司之間的界限正變得日益模糊，因而構建了綜合監(jiān)管模式。2000年6月14日，英國《金融服務與市場法》獲得通過，正式確立了英國金融監(jiān)管體制的重大變革，即從《1986年金融服務法》確立的“成文法框架下的行業(yè)自律”體制轉變?yōu)椤俺晌姆ㄒ?guī)范的單一監(jiān)管機構”體制（Statutory Single Regulator），并且確立了金融服務局的單一監(jiān)管機構地位。盡管英國并非全球首個推行綜合監(jiān)管的國家，但卻是金融大國中第一個實行綜合監(jiān)管的國家，隨著金融綜合經營的發(fā)展和普遍，英國的綜合監(jiān)管模式受到廣泛關注和移植，一度被視為代表21世紀的監(jiān)管體制。

二、美、英金融危機過程中監(jiān)管體制因素

2008年國際金融危機，被美國政府稱之為“二戰(zhàn)”以來最為嚴重的金融危機之一，被英國政府稱之為過去100年來最嚴重的金融危機，時至今日，危機的影響仍然深刻反映在很多國家的經濟金融之中。危機后，政府、學術機構等各界對危機原因進行了深入分析，普遍達成共識的因素包括如國際貿易失衡、美聯(lián)儲過于寬松的貨幣政策誘發(fā)泡沫、金融創(chuàng)新過分偏離實體經濟需求、發(fā)達的影子銀行體系脫離監(jiān)管、不可持續(xù)的銀行融資模式和商業(yè)模式、資產證券化和信用評級體系的道德風險等，這些因素很多都與監(jiān)管有關，引發(fā)學者、政策制定者和廣大公眾普遍質疑危機前金融監(jiān)管的有效性。

（一）金融監(jiān)管價值理念不合時宜

金融監(jiān)管實質國家公權力對金融市場與金融交易的外在干預，旨在糾正自由市場失靈，很大程度上是凱恩斯國家干預主義理論的體現(xiàn)。20世紀30年代的大蕭條使人們認識到自由放任的金融市場絕非經濟發(fā)展和金融穩(wěn)定之福，在殘酷的現(xiàn)實面前，凱恩斯干預主義的思想得到了普遍認可，美國正式建立了現(xiàn)代意義上金融監(jiān)管體制，但是到了1970年代以后，凱恩斯主義在西方國家遭遇到了滯脹危機的考驗，自由主義重新登上歷史舞臺，并在金融監(jiān)管領域也得到了充分體現(xiàn)，如英國金融大爆炸事件。20世紀八九十年代以來，美、英也出現(xiàn)過一些小規(guī)模的金融危機或金融風險事件，如美國80年代儲貸機構危機、英國巴林銀行倒閉事件等，但總體上看，這些風險沒有真正觸發(fā)監(jiān)管體制的方向性變革，相反在全球化背景下大國之間金融資源爭奪的競爭，導致了監(jiān)管體制上競相放松管制。金融監(jiān)管改革在理論上主要受到了金融自由主義的影響，在政策選擇上也更加傾向于放松監(jiān)管以促進金融效率，很大程度上已將監(jiān)管視作金融業(yè)發(fā)展繁榮的障礙而非保障。這種訴求有其時代合理性，但是不顧現(xiàn)實變化片面強調金融效率而忽視金融安全，“像戒鴉片一樣戒除管制”最終導致金融監(jiān)管趕不上金融創(chuàng)新步伐，為金融體系的長遠穩(wěn)健發(fā)展埋下隱患。

（二）金融監(jiān)管資源配置不合理

金融體系的風險既有個體的風險，也有跨機構、跨行業(yè)的交叉性、系統(tǒng)性風險，尤其隨著金融市場化、混業(yè)化、全球化發(fā)展，后者越加明顯。遺憾的是，危機之前無論是美國的機構監(jiān)管還是英國的綜合監(jiān)管，都沒有專門針對系統(tǒng)性風險監(jiān)管。本輪全球金融危機表明，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管已經難以獨立承擔維護金融穩(wěn)定的任務，資本監(jiān)管制度和整個金融監(jiān)管的順周期性特征更是凸顯了傳統(tǒng)金融監(jiān)管的“合成謬誤”。如在英國，金融危機之前英格蘭銀行在宏觀審慎事務方面投入的資源就在減少。雖然各方都認為應當由英格蘭銀行負責審慎監(jiān)管，但是立法沒有明確，也沒有授予英格蘭銀行相關職責、權限和資源，導致其沒有權力和資源對系統(tǒng)性風險進行實質性應對。時任美國財政部長的蓋特納在檢討危機原因時，認為舊的監(jiān)管體制的首要問題在于，只關注單個機構的穩(wěn)健與否，而沒有關注金融系統(tǒng)整體的穩(wěn)定性。

（三）金融監(jiān)管目標沖突

金融監(jiān)管目標沖突主要表現(xiàn)在審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管暨金融消費者保護之間的沖突。隨著消費金融在整個金融體系中的規(guī)模、份額提升，金融創(chuàng)新及其伴隨而來的金融消費者保護問題，已日益成為影響金融穩(wěn)定的一個重要因素。美、英危機前監(jiān)管體制中并沒有專門的金融消費者保護機構，消費者保護與審慎監(jiān)管統(tǒng)一在相同機構體系內，如英國金融服務局的四個法定目標中就包括金融消費者保護，美國貨幣監(jiān)理署既是國民銀行的審慎監(jiān)管者，也是其行為監(jiān)管者。目標混合容易導致監(jiān)管機構顧此失彼，既可能導致監(jiān)管機構為取悅民眾過于強調消費者保護，也可能導致監(jiān)管機構受到監(jiān)管俘獲而忽視消費者保護。美國參議院銀行委員會資深委員謝爾比指出，“現(xiàn)有的金融監(jiān)管系統(tǒng)沒有給消費者提供充足的保護……金融危機已經揭示，監(jiān)管者在消費者保護職責面前玩忽職守，更加關注他們所監(jiān)管機構的完好性而不是消費者”。尤其是，針對次級抵押貸款的消費者保護不足應當對金融危機承擔重大責任。此外，審慎監(jiān)管與消費者保護的價值取向、監(jiān)管要求、人員專業(yè)結構等都存在明顯差異。

三、美、英金融監(jiān)管體制改革的路徑選擇

歷史經驗表明，重大金融市場動蕩后接踵而至的通常是一系列的監(jiān)管體制改革。這種改革大致有兩種模式：一類是立足于現(xiàn)有基礎的補丁式改革，有針對性地提高現(xiàn)有的監(jiān)管體制適應能力；另一類則是推倒重來的系統(tǒng)性改革，完全建立一套新的監(jiān)管體制以取代舊的體制。危機后，美、英針對危機中暴露出的金融監(jiān)管體制問題，各自先后分別公布了兩套完整的監(jiān)管體制改革方案，并最終藉由立法確定了當前的監(jiān)管體制。

（一）美國金融監(jiān)管改革方案及其補丁式改革路徑

美國是本輪金融危機的源頭，也是全球最重要的金融中心，擁有全球最復雜的金融體系和金融創(chuàng)新能力，因而其金融監(jiān)管體制改革的動向成為各界關注的焦點。危機之后，美國經歷小布什和奧巴馬兩屆政府，他們各自針對金融監(jiān)管體制改革，先后提出了兩套金融監(jiān)管體制改革方案。

1.方案一：小布什政府方案。2008年3月，時任美國財長的保爾森公布了《美國金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》，提出了短期和中期的金融監(jiān)管體制改革建議以及長期的最優(yōu)監(jiān)管框架設想。短期建議主要是要解決當下問題，中期和長期建議更具有研究參考價值。其中，中期建議主要有：（1）撤銷儲貸機構監(jiān)理署，其職責由貨幣監(jiān)理署等承擔。由于監(jiān)管放松，聯(lián)邦儲貸機構業(yè)務不斷拓展，居民住房抵押貸款中的比例大幅度縮減，此類機構和其他銀行業(yè)機構差異縮小，因此建議取消此類機構牌照和相應監(jiān)管機構。（2）完善州銀行的聯(lián)邦監(jiān)管權行使。目前州銀行由州和聯(lián)邦共同監(jiān)管，如果該州銀行是聯(lián)儲成員，則由美聯(lián)儲行使聯(lián)邦監(jiān)管權，其他由聯(lián)邦存款保險公司行使監(jiān)管權，方案建議研究由美聯(lián)儲或聯(lián)邦存款保險公司完全行使聯(lián)邦監(jiān)管權，不再按照其是否為聯(lián)儲成員銀行而做出區(qū)分。（3）擬在財政部下設國民保險辦公室。參考銀行業(yè)做法設立聯(lián)邦保險牌照，負責監(jiān)管按照聯(lián)邦保險章程從事保險業(yè)的公司，逐步改變目前保險業(yè)主要由州政府監(jiān)管的局面。（4）合并美國證券交易委員會和美國商品期貨交易委員會。主要考慮到兩者交叉性業(yè)務越來越多，隨著其重要性增加，需要統(tǒng)一監(jiān)管。長期建議則是根據(jù)金融監(jiān)管的不同目標徹底重構美國金融監(jiān)管體系——類似于雙峰監(jiān)管的目標監(jiān)管體制。該方案認為金融監(jiān)管有以下三個主要目標：市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管，同時方案計劃將聯(lián)邦金融牌照整合為三類牌照：聯(lián)邦存款機構、聯(lián)邦保險機構、聯(lián)邦金融服務機構（即前兩類機構之外的各類金融服務機構）?；诖?，方案建議：（1）以美聯(lián)儲作為市場穩(wěn)定監(jiān)管者，負責監(jiān)管系統(tǒng)性風險，其監(jiān)管權限涵蓋可能給金融體系造成風險的各類金融機構和金融基礎設施（如清算結算系統(tǒng)），其他監(jiān)管者應當與美聯(lián)儲分享各類檢查報告，協(xié)商制定監(jiān)管規(guī)則。（2）設立審慎金融監(jiān)管局，整合聯(lián)邦銀行和保險監(jiān)管權，把目前由多個聯(lián)邦機構負責的日常銀行監(jiān)管事務收歸“金融審慎管理局”統(tǒng)一負責。（3）設立商業(yè)行為監(jiān)管局，負責規(guī)范各類金融機構的商業(yè)行為和保護消費者利益，主要行使目前證券交易委員會和商品期貨交易委員會的職能。

2.方案二：奧巴馬政府方案及最終法案。奧巴馬政府上臺以后，針對美國金融監(jiān)管不力的現(xiàn)狀，提出要進行徹底的金融監(jiān)管改革，2009年6月17日，美國政府正式公布了《金融監(jiān)管改革：新基礎》白皮書，提出加強對金融機構和金融市場的監(jiān)管、保護消費者和投資者、賦予美聯(lián)儲更大的權力以監(jiān)管系統(tǒng)性風險等。

以此為基礎，美國于2010年7月15日正式頒布了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》。根據(jù)該法：（1）成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負責監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險。該委員會共有15名成員，10名有投票權，5名無投票權，10名有投票權的成員為財政部部長、美聯(lián)儲主席、貨幣監(jiān)理署署長、金融消費者保護局局長、聯(lián)邦證監(jiān)交易委員會主席、聯(lián)邦存款保險公司主席、商品與期貨交易委員會主席、聯(lián)邦住房金融署署長、全國信用社管理局局長以及一名具有保險業(yè)專長的獨立成員，并由財政部長擔任金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會主席。委員會有權認定哪些非銀行金融機構可能對市場產生系統(tǒng)性沖擊，從而交由美聯(lián)儲監(jiān)管，并在資本金和流動性等方面對這些機構提出更加嚴格的審慎監(jiān)管要求。（2）設立金融消費者保護局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的金融機構實施監(jiān)管。對資產規(guī)模超過100億美元的大型銀行和信用社進行定期檢查，該規(guī)模以下銀行和信用社仍保持危機前監(jiān)管格局，由其審慎監(jiān)管者負責行為監(jiān)管，以減輕小型金融機構監(jiān)管負擔。金融消費者保護局負責人由總統(tǒng)提名，參議院任命，任期五年，每半年直接向國會參議院銀行委員會和眾議院金融委員會報告一次。該機構需接受美國總審計局的財務審計。（3）賦予美聯(lián)儲更大的監(jiān)管職責。美聯(lián)儲在監(jiān)管體制改革中獲得了更大的監(jiān)管職責，尤其表現(xiàn)在系統(tǒng)重要性非銀行金融機構和金融基礎設施監(jiān)管方面，根據(jù)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會要求，美聯(lián)儲負責制定針對上述機構和基礎設施的監(jiān)管規(guī)則，并負責實施，從而確立了美聯(lián)儲在美國宏觀審慎監(jiān)管體系中的核心地位。新的法案規(guī)定，美聯(lián)儲不僅對金融控股公司層面實施并表監(jiān)管，還有權對接受具體功能監(jiān)管的子公司實施直接監(jiān)管。法案還規(guī)定，美聯(lián)儲設立專職監(jiān)管的副主席，負責擴大后的美聯(lián)儲監(jiān)管事務。（4）設立聯(lián)邦保險辦公室。該辦公室設立于財政部，其主要職責對保險業(yè)進行全方位監(jiān)測，提供相關建議，就全國重要性的保險事項與國際重要性的保險事項與各州協(xié)商。辦公室主任由財政部部長任命。

（二）英國金融監(jiān)管改革方案及其系統(tǒng)性改革路徑

英國是本輪金融危機除美國外受影響最大國家之一，其本身也是世界主要的金融中心。非常巧合的是，由于選舉導致政府更替，危機之后英國也先后提出了兩套金融監(jiān)管體制改革方案。

1.方案一：英國工黨方案。2009年7月8日，時任英國財長達林發(fā)布了名為《改革金融市場》金融監(jiān)管改革白皮書。這份白皮書系統(tǒng)分析了全球金融市場現(xiàn)狀、現(xiàn)有應對危機的措施以及導致危機爆發(fā)的根源，主要內容包括改革監(jiān)管機構、培育競爭市場、控制系統(tǒng)風險、增強消費者保護以及加強國際和歐洲層面監(jiān)管合作。由于白皮書將金融危機主要歸因于銀行不負責任的經營活動而非監(jiān)管體制的失敗，因此其改革方案全面維護了既有的監(jiān)管體制，將重點放在建立財政部、英格蘭銀行與金融服務局正式合作機制和擴大金融服務局職權上。在加強金融消費者保護方面，白皮書提出了完善代表訴訟、簡化爭端解決程序、完善金融服務賠償計劃等。2010年4月，英國議會在大選前夕緊急通過了《2010年金融服務法》，將白皮書中的若干內容以立法形式確立下來。

2.方案二：英國聯(lián)合政府方案及最終法案。2010年英國議會選舉，保守黨與自由民主黨組成了聯(lián)合政府，聯(lián)合政府認為三方監(jiān)管體系是監(jiān)管失敗的根本原因，前政府組建一個獨立監(jiān)管部門的試驗并不成功，其目標過于繁雜，三方監(jiān)管體系還導致英國在金融危機初期階段政策反應不力，但上述方案并沒有對此進行針對性改革。2010年7月，英國財政部發(fā)布了題為《金融監(jiān)管新方法：判斷、焦點與穩(wěn)定》的金融監(jiān)管改革方案征求意見稿，啟動了公開咨詢程序。2011年2月，英國財政部發(fā)布了新的征求意見稿《金融監(jiān)管新方法：建立更強大的系統(tǒng)》，提出了更加詳細和具體的改革方案。2011年6月，英國財政部正式發(fā)布了《金融監(jiān)管新方法：改革藍圖》的白皮書，其中包括《2012年金融服務法草案》，全面闡述了政府的監(jiān)管改革設想。2012年12月英國議會通過了《2012年金融服務法》。

《2012年金融服務法》對英國金融監(jiān)管體制進行了系統(tǒng)性改革：（1）建立金融政策委員會，作為英格蘭銀行內設機構（類似于貨幣政策委員會）。金融政策委員會首要目標是識別、監(jiān)測并采取措施消除或減少系統(tǒng)性風險，以保護和提高英國金融體系的韌性，其次還肩負支持政府經濟政策的目標。為履行上述職責，金融政策委員會每半年發(fā)布一期金融穩(wěn)定報告，有權向審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局做出指令；有權向英格蘭銀行、財政部、審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局提出政策建議。金融政策委員會共11名委員，其中6名來自英格蘭銀行，5名來自英格蘭銀行之外（包括金融行為監(jiān)管局局長），此外還包括1名無投票權的財政部成員，由英格蘭銀行行長擔任委員會主席。（2）新設審慎監(jiān)管局，作為英格蘭銀行的附屬機構。審慎監(jiān)管局負責傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管，以提升其監(jiān)管機構的安全和穩(wěn)健為主要目標。為實現(xiàn)其監(jiān)管目標，審慎監(jiān)管局制定監(jiān)管規(guī)則并實施監(jiān)管，評估監(jiān)管的公司對其目標的威脅，并在必要時采取措施以降低威脅。受其監(jiān)管機構包括吸收存款機構（銀行、互助社和信用社）、保險公司和系統(tǒng)重要性投資公司，目前其監(jiān)管機構數(shù)約為2000家。審慎監(jiān)管局局長由英格蘭銀行分管副行長擔任。（3）新設金融行為監(jiān)管局。行為監(jiān)管者有三大目標：保護消費者權益、提高市場誠信、提高有效市場競爭。金融行為監(jiān)管局負責對所有在英金融機構進行行為監(jiān)管，還負責對審慎監(jiān)管局監(jiān)管范圍外的約2萬家金融機構（多數(shù)為小型金融服務機構）進行審慎監(jiān)管。此外，金融行為監(jiān)管局還是英國上市事宜的監(jiān)管當局，自2015年起還被賦予監(jiān)管支付服務的職責。金融行為監(jiān)管局作為獨立機構，直接對英國財政部并通過財政部向議會負責。行為監(jiān)管局局長由財政部任命。

四、美、英金融監(jiān)管體制改革的評析、比較與啟示

（一）金融監(jiān)管體制改革具有內在緊迫性

金融監(jiān)管本質上是對金融市場的映射，金融市場的變化客觀上要求金融監(jiān)管包括相應的體制也要隨之變化，因此任何金融監(jiān)管體系都不可能一勞永逸地解決金融市場監(jiān)管問題，其本身亦要與時俱進地反思、修補和完善。美、英在上世紀80年代以來推行了一系列的金融改革，其核心是不斷放松金融監(jiān)管，以市場化、自由化為標志的金融改革，在釋放市場活力的同時，也衍生了一些新的問題，如次級抵押貸款規(guī)模不斷增加，越來越多的普通消費者主動或被動引誘到這個市場中，眼花撩亂的金融創(chuàng)新還使得這些風險較大的信貸產品以資產證券化形式流入到金融市場之中，并通過外部評級和分層技術讓這些風險較大的金融衍生品成為合格投資品，將更多的投資者卷入其中。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管對于這些跨市場風險變化和消費者的訴求難以做到針對性回應，人們在享受自由化帶來金融效率提升、金融業(yè)整體長期繁榮的背景下，很容易忽略金融自由化對金融監(jiān)管的需求變化。這種非顯性變化在金融危機背景下集中爆發(fā)，并得到廣泛重視，也為金融監(jiān)管體制改革提供了契機。從金融監(jiān)管體制變革的歷史長河看，正是這樣一次又一次的金融危機在不斷提醒著人們不斷反思和完善過去金融監(jiān)管體制的缺陷，推動著現(xiàn)代金融監(jiān)管體制的形成并隨著市場的發(fā)展和需求的變化而不斷完善。

（二）金融監(jiān)管體制改革沒有范本

縱觀美、英金融監(jiān)管改革的進程可以發(fā)現(xiàn)，金融監(jiān)管體制改革沒有所謂的范本?？傮w比較看，美、英同為世界級的金融中心，同樣遭受了危機的重大損害，但是兩國不同執(zhí)政當局先后提出的方案并不相同，而且最終的改革結果也差異明顯：美國是在原有監(jiān)管體制基礎上進行了補丁式改革，而英國則進行了推倒重來的系統(tǒng)性改革。兩者孰優(yōu)孰劣既需要符合本國國情，更有待時間和市場檢驗。比較而言，英國的改革較為激進，與過去的體制進行了了斷，新成立的審慎監(jiān)管局與行為監(jiān)管局權力集中，目標明確。美國的改革則是體制修補，它既承認舊的體制有問題，又不打破舊體制的基本格局，而是針對性地對舊體制修補增刪。究其原因，很明顯地看到政治因素和改革方式的路徑依賴在其中發(fā)揮了很重要的影響。

政治因素的影響體現(xiàn)在：在國家決策層面上，美、英均出現(xiàn)了兩個明顯有差異的金融監(jiān)管體制改革方案，這些方案都是由當時執(zhí)政當局所提出來的，但是隨著議會選舉和總統(tǒng)選舉導致的執(zhí)政者更替，各國的第一方案都遭到了遺棄，最后的監(jiān)管體制改革結果主要體現(xiàn)的是當政者的愿望。改革方式的路徑依賴體現(xiàn)在：各國過去的金融監(jiān)管改革方式會影響其當下改革的思路。如美國自1930年代建立起現(xiàn)代金融監(jiān)管體制以來，其以后歷次監(jiān)管體制改革都是在這個基礎上進行的，顯示了其較為穩(wěn)健的風格；而英國的金融監(jiān)管體制建立明顯較晚，1986年英國推出了所謂金融大爆炸式改革，且在1997年推出了“創(chuàng)設單一監(jiān)管機構這一令人始料未及的激進性改革”，顯示了其一貫較為激進的風格。此外，監(jiān)管體制改革最終結果也有各方利益妥協(xié)的因素，如美國金融消費者保護局最后委身于美聯(lián)儲，且只有部分合并原來分散在各個審慎監(jiān)管機構的職能，某種程度上就是民主黨與共和黨、平民街與華爾街相互妥協(xié)的產物。英國金融行為監(jiān)管局設立過程中也有類似的經歷，其名稱由最初提議的“金融消費者保護與市場監(jiān)管局”改為“金融行為監(jiān)管局”。

（三）金融監(jiān)管體制改革的趨勢共性與差異

雖然無法得出最佳金融監(jiān)管體制改革范本，但是這并不妨礙我們透過這些不同改革方案總結這些方案背后的共識，或者不同舉措之后的實質理念和追求目標，并且鑒于金融全球化的深入推進，這些共識對于其他國家金融監(jiān)管改革也具有相當?shù)膮⒖純r值?？v觀美、英危機中與危機后政府四個版本的監(jiān)管改革方案可以發(fā)現(xiàn)一個有趣的結論，目標監(jiān)管得到了進一步重視和實踐，兩國最終確立的監(jiān)管體制均是朝著《美國金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》中關于長期的最優(yōu)監(jiān)管框架邁進。英國聯(lián)合政府的最終改革方案是比較經典的目標監(jiān)管模式，美國最終改革方案并非如小布什政府長期方案所設計那樣的典型，但是最終通過的方案仍然有滲透著目標監(jiān)管的基本精神和理念，正如法案名稱《華爾街改革與消費保護法》所揭示的，“華爾街改革”主要體現(xiàn)在宏觀審慎監(jiān)管方面，美國專門成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，并且美聯(lián)儲在其中將扮演重要的執(zhí)行角色，同時美聯(lián)儲自身也是這個委員會的決策者之一，而“消費者保護”則體現(xiàn)在金融消費者保護局的設置上，盡管最終的法案做了很大的妥協(xié)，金融消費者保護局并沒有完全獨立設置，消費者保護的職能仍然分散在不同的機構之中，但是畢竟這朝著獨立的金融消費者保護邁進了一步。同時，在這些目標監(jiān)管的共同點之外，兩國最終的宏觀審慎監(jiān)管和金融消費者保護體制方面又存在著明顯差異，體現(xiàn)了金融監(jiān)管體制的多樣性和本土性需求，具體而言：

1.美、英宏觀審慎監(jiān)管體制方面的比較。在宏觀審慎監(jiān)管方面，其共同點在于：美、英均認識到過去的審慎監(jiān)管主要是微觀視角的，只見樹木不見森林（Obama，2009），而個體的審慎經營并不意味著整體的審慎穩(wěn)健，因而必須要有機構針對金融體系的整體和系統(tǒng)性風險進行識別、監(jiān)測和監(jiān)管，而在此之前的金融監(jiān)管體制上忽略了這一點。作為監(jiān)管體制改革的回應，美、英針對系統(tǒng)性風險威脅均建立了宏觀審慎監(jiān)管機構。其區(qū)別在于：首先，建立的基礎不同。美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會是在傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制基礎上設立的，注重借助現(xiàn)有的各個監(jiān)管機構的專業(yè)知識，英國金融政策委員會則是對傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制進行大幅度改革基礎上新建的，其本身是英格蘭銀行董事會的一部分。其次，主導機構不同。美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會由財政部主導，財政部部長是委員會的主席，重要表決需要兼任金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會主席的財政部長的贊成票。英國金融政策委員會是由中央銀行主導的，英格蘭銀行行長是委員會的主席，代表財政部的委員無投票權。第三，委員構成不同。美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會代表來源更為廣泛，而英國金融政策委員會的代表來源比較集中，其中英格蘭銀行就占有過半數(shù)表決權席位，當然，這與英格蘭銀行的“超級央行”角色有關。第四，從監(jiān)管職責履行上看，美國金融穩(wěn)定委員會職責履行很大程度上依賴于美聯(lián)儲，而英國貨幣政策委員會主要依賴于審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局執(zhí)行其決議，鑒于審慎監(jiān)管局就是英格蘭銀行下屬機構，其協(xié)調成本將更低。

2.美、英行為監(jiān)管體制方面的比較。在行為監(jiān)管方面，美、英均認識到金融消費者保護是現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的主要目標，消費者保護與審慎監(jiān)管相互之間存在利益沖突，因而消費者保護需要專門的行為監(jiān)管者負責，為此美、英均在金融監(jiān)管體制改革中設立了金融消費者保護部門。其區(qū)別在于，首先，從職能的專屬性上看，美國金融消費者保護局是建立在保留原有金融消費者保護體系基礎上有限度的存量改革，除金融消費者保護局外，其他審慎監(jiān)管機構依然承擔金融消費者保護職能，包括貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會等。英國行為監(jiān)管局則是直接分離原金融服務局職能基礎上建立的，它對英國金融消費者保護擁有唯一監(jiān)管權。其次，從職能的外延性上看，美國金融消費者保護局僅承擔金融消費者保護職能，英國行為監(jiān)管局除了承擔消費者保護職能外，還承擔了大量非系統(tǒng)重要性金融機構（實質是銀行、保險和重要投資公司之外的金融機構）的審慎監(jiān)管職能。第三，在與央行的關系上，美國金融消費者保護局置身于美聯(lián)儲，對國會負責；而英國行為監(jiān)管局則是完全獨立于央行，對財政部和議會負責。

（四）金融監(jiān)管體制改革不能替代其他金融監(jiān)管改革

金融監(jiān)管體制改革主要解決“由誰來做”的問題，盡管作為執(zhí)行者固然十分重要，但是除此之外，金融監(jiān)管改革還涉及以下兩個方面內容：一方面，是“做什么”。如針對行為監(jiān)管，建立消費者保護機構只是整個進程的第一步，背后仍然還有大量實質性工作需要去做，包括建立系統(tǒng)的金融消費者保護法律法規(guī)，明晰金融消費者的基本權利，包括實體權利和程序權利，并且這些權利還應當落實到具體的金融產品和服務中，而不是只談”權利”和“保護”。另一方面，是“如何去做”。這涉及到金融監(jiān)管機構的治理結構問題以及對監(jiān)管者的再監(jiān)管問題。美國此次金融監(jiān)管改革過程中，就比較強調完善監(jiān)管機構的治理結構問題，如《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》在賦予美聯(lián)儲更大職權的同時，亦修改了《1913年聯(lián)邦儲備法案》第4條，規(guī)定聯(lián)儲銀行行長由銀行的B類和C類董事任命，這兩類董事代表公眾，而代表成員銀行的A類董事將無權投票選舉行長，以防止與被監(jiān)管金融機構的利益沖突。同時，美、英監(jiān)管體制改革也非常強調對監(jiān)管機構的再監(jiān)管問題，如法案規(guī)定了美聯(lián)儲的緊急貸款權，同時也要求美聯(lián)儲在批準貸款的7天內，必須向國會詳細報告有關事項：提供該項貸款的理由、被援助對象的身份、援助的核心條款、納稅人的預期成本等。這些涉及監(jiān)管權運行的透明性和問責性要求，在很大程度上體現(xiàn)和加強了權責一致的現(xiàn)代監(jiān)管理念。

［1］G30：“the Structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace”［R］.Washington，DC，2008.

［2］Timothy Geithner and Lawrence Summers：“The Case for Financial Regulatory Reform”（June 15，2009），http：//www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/06/14/AR2009061402443.htm l.

［3］U.S. Treasury Department：“Financial Regulatory Reform：A New Foundation”，https：//www. treasury.gov/initiatives/wsr/Documents/FinalReport_we b.pdf

［4］Dodd- Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173ENR/pdf/BILLS-111hr4173ENR. pdf.

［5］U.S.Treasury Department：“Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure”，https：//www.treasury.gov/press-center/press- releases/Documents/Blueprint.pdf.

［6］HM Treasury：“Reforming financialmarkets”https：//www.gov.uk/government/publications/reformingfinancial-markets.

［7］HM Treasury：“A new approach to financial regulation：judgement，focusand stability”（July 2010），

https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81389consult/_financ ial_regulation_condoc.pdf.

［8］HM Treasury：“A new approach to financial regulation：buildinga stronger system（February 2011），

［9］https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81411/consult_newfinan cial_regulation170211.pdf.

［10］HM treasury：“ A new approach to financial regulation：the blueprint for reform”（June 2011）.http：//www.hm-treasury.gov.uk/consult_finreg_blueprint. htm

［11］UKFinancial Services Act 2012，http：//services.parliament.uk/bills/2010-11/financialservices/documents.html.

［12］廖凡，張怡.英國金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示［J］.金融監(jiān)管研究，2012，（02）.

F831

A

1006-169X（2016）06-0039-08

中國博士后科學基金第55批面上資助項目：《后危機時代金融監(jiān)管改革研究——監(jiān)管新架構與中國對策》。