經(jīng)濟(jì)法視野下農(nóng)民工社會(huì)保障制度研究

徐春燕

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130117)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，完善農(nóng)民工城市化的社會(huì)保障體系是社會(huì)保障制度改革的核心目標(biāo)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。截至2015年，我國農(nóng)民工總量2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億人；全國就業(yè)人員中，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比最高，達(dá)40．6%。由此可見，農(nóng)民工對(duì)于城市的建設(shè)、社會(huì)的進(jìn)步和國家綜合實(shí)力的增強(qiáng)起到了至關(guān)重要的作用。因此，提高農(nóng)民工社會(huì)保障水平是迫切的課題，而通過立法建立和健全農(nóng)民工社會(huì)保障體系，引導(dǎo)和助推農(nóng)民工合理地規(guī)避醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建公平合理的有中國特色的農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度體系是當(dāng)務(wù)之急。

健全中國特色社會(huì)保障體系的基本思路首先是明確社會(huì)保障的公平價(jià)值取向。[1]社會(huì)保障法是基于公平的社會(huì)安全的價(jià)值取向，解決某些特殊社會(huì)群體的生活困難或提高生活質(zhì)量而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)互助行為的法律規(guī)范的總稱。社會(huì)保障法律制度體系的建設(shè)應(yīng)秉持公平優(yōu)先、兼顧效率的理念，這與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)所提倡的效率優(yōu)先、兼顧公平的理念有著本質(zhì)的不同。社會(huì)保障法律制度旨在通過立法體系和經(jīng)濟(jì)手段，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置更加趨于公平合理，從而更好地促進(jìn)社會(huì)的和諧進(jìn)步；通過公平和效率的有機(jī)統(tǒng)一，搭建一整套完善的社會(huì)福利設(shè)施與服務(wù)體系，促進(jìn)形成合理的勞動(dòng)力資源配置和公平的分配機(jī)制。

在社會(huì)保障制度的變革中，既要強(qiáng)化政府和企業(yè)的社會(huì)保障職責(zé)，也要強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任承擔(dān)，而不是單純地將全部責(zé)任歸于政府和企業(yè)，從而構(gòu)建起國家、企業(yè)和個(gè)人三方共擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的體制機(jī)制。這充分體現(xiàn)了社會(huì)保障法律體系的公平理念。比如在現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)立法中，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)建立在用人單位與參保人繳費(fèi)的基礎(chǔ)之上，再加上政府補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是三方分擔(dān)責(zé)任；在強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任的同時(shí)，民間的慈善公益事業(yè)也在不斷發(fā)展；在各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展中，福利彩票公益金也成為重要的資金來源。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度的缺失

(一)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的缺失

中國社會(huì)保險(xiǎn)法目前在險(xiǎn)種分配上尚未足夠波及各類人群，尤其是農(nóng)民工，甚至失業(yè)保險(xiǎn)中并不包含農(nóng)民工這一群體。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員以及靈活就業(yè)人員尚未參加社會(huì)保險(xiǎn)，而這部分人群占從業(yè)人員的比例卻在逐年增大。部分省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，僅有1.2%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，1.6%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，2.1%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前的社會(huì)保險(xiǎn)法沒有專門針對(duì)農(nóng)民工這一特殊群體的立法規(guī)定，且其繳費(fèi)基數(shù)較高，制度設(shè)計(jì)不夠完善，比如沒有充分考慮到農(nóng)民工居住地和參保地往往不一致的情況，導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)用報(bào)銷方面成本增加。社會(huì)保險(xiǎn)制度并沒有在全國各個(gè)省份之間建立有效的接軌體制。目前在農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面仍然沒有建立起完備的、統(tǒng)一的、適用范圍廣泛的法律制度，保障程度較低。農(nóng)民工是流動(dòng)性較強(qiáng)的群體，而現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度規(guī)定繳費(fèi)群體跨地區(qū)流動(dòng)只移轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不移轉(zhuǎn)社會(huì)統(tǒng)籌資金，導(dǎo)致農(nóng)民工社保關(guān)系的移轉(zhuǎn)困難重重。而且現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)條例還沒有將農(nóng)民工這一群體囊括進(jìn)來。不僅如此，目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在城鄉(xiāng)分割、責(zé)任負(fù)擔(dān)失調(diào)、不能異地流動(dòng)、缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等問題，尤其是缺乏針對(duì)失地農(nóng)民的有效而統(tǒng)一的政策或法律規(guī)范。此外，由于缺乏社保糾紛解決機(jī)制，當(dāng)農(nóng)民工在社會(huì)保障方面發(fā)生爭(zhēng)議糾紛時(shí)，往往尋求不到法律的援助。

(二)農(nóng)民工社會(huì)救助法律制度的缺失

農(nóng)民工社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助兩大塊。在構(gòu)建社會(huì)保障制度的過程中，我們更多關(guān)注的是社會(huì)保險(xiǎn)法律體系的改革和重塑，而對(duì)社會(huì)救助體系的改革則研究較少。按照現(xiàn)行的社會(huì)保障制度框架，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目與社會(huì)救助項(xiàng)目由不同的部門管理，這使得社會(huì)保障制度體系缺乏統(tǒng)一性，沒有充分考慮到某些無勞動(dòng)能力、無固定工作單位、無法定贍養(yǎng)人這一類的農(nóng)民工，使這類人群在現(xiàn)行社會(huì)福利援助制度下無法獲得法定的救濟(jì)。2014年5月1日我國出臺(tái)了首部《社會(huì)救助法》，該法律主要涉及最低生活保障制度、農(nóng)村五保制度以及自然災(zāi)害救助制度，而并沒有針對(duì)農(nóng)民工這一特殊群體作出差異性的規(guī)定，也并未有效地建立農(nóng)民工應(yīng)急救助基金制度，致使農(nóng)民工在遇有突發(fā)和緊急情況時(shí)無法求助于法律迅速解決問題。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工的社會(huì)最低生活保障所依據(jù)的法律規(guī)范也不一致，城鎮(zhèn)居民適用的是國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，農(nóng)民工所適用的則是國務(wù)院發(fā)布的政策性文件，法律效力差別很大，欠缺對(duì)應(yīng)農(nóng)民工這一特殊群體的制度設(shè)計(jì)。

(三)農(nóng)民工勞動(dòng)合同法律制度的缺失

勞動(dòng)合同是具有法律效力的協(xié)議文本，也是保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益最有力的法律武器。但在我國，據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)際上能夠真正簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比例僅為40%，而且其中還不乏有很多損害農(nóng)民工權(quán)益的條款。一方面，農(nóng)民工的勞動(dòng)法意識(shí)普遍淡薄，很少有機(jī)會(huì)和相應(yīng)的知識(shí)水平了解和掌握相關(guān)的法律規(guī)定；另一方面，政府及司法部門也缺乏有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民工開展法律知識(shí)普及。這使得許多農(nóng)民工不能有意識(shí)地通過法律途徑來保障自己的合法權(quán)益，也難以通過制度化渠道來表達(dá)自身的社會(huì)保障訴求?，F(xiàn)行的《勞動(dòng)法》對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的規(guī)定并沒有作出詳細(xì)的、具有可操作性的規(guī)定，且對(duì)違法行為的處罰力度較輕，企業(yè)違法成本較低；而農(nóng)民工維權(quán)的訴訟成本相對(duì)較高，農(nóng)民工群體的合法權(quán)益得不到法律與體制機(jī)制的充分保障。

二、經(jīng)濟(jì)法理念與農(nóng)民工社會(huì)保障制度

法理念是一種高度系統(tǒng)化、抽象化的終極法律意識(shí)，是對(duì)法的本質(zhì)的一種深刻反映，是法的生命之所在。正所謂“法律制度乃運(yùn)用之最高原理，為之法律之理念”。[2]就經(jīng)濟(jì)法理念而言，其與農(nóng)民工社會(huì)保障制度的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)理念與農(nóng)民工社會(huì)保障制度

經(jīng)濟(jì)法賦予競(jìng)爭(zhēng)者平等的市場(chǎng)主體地位與公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。正如“天賦人權(quán)”、“人生而平等”的法則一樣，經(jīng)濟(jì)法所要賦予市場(chǎng)主體的也是一種平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，而不論市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)能力之強(qiáng)弱。就經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)公平原則而言，其目的是達(dá)到社會(huì)利益的全面均衡，為達(dá)此目的，就需要為某些特殊群體提供傾向性的保護(hù)。因此，經(jīng)濟(jì)法制度對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)是公平原則的體現(xiàn)，建立體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法公平理念的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，符合經(jīng)濟(jì)法的精神和宗旨。

(二)可持續(xù)發(fā)展理念與農(nóng)民工社會(huì)保障制度

可持續(xù)發(fā)展以追求社會(huì)整體利益和資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)人、自然與社會(huì)的和諧統(tǒng)一為最高準(zhǔn)則。而經(jīng)濟(jì)法作為國家調(diào)整和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基本法律規(guī)范，旨在通過一系列法律制度的建立來促進(jìn)自然與社會(huì)資源的合理配置和有效利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧、有秩序地運(yùn)行和發(fā)展。因此，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念就成為構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法律制度的重要原則，這也構(gòu)成了現(xiàn)代文明的重要基石。農(nóng)民工作為重要的社會(huì)成員，只有建立起保障其就業(yè)、生活等與生存和發(fā)展息息相關(guān)的法律制度，通過法律來保障其應(yīng)該享有的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法意義上的實(shí)質(zhì)公平，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧有序發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

(三)有序競(jìng)爭(zhēng)理念與農(nóng)民工社會(huì)保障制度

有序競(jìng)爭(zhēng)作為經(jīng)濟(jì)法的一項(xiàng)基本理念，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的目的，即賦予每一個(gè)社會(huì)主體擁有基本的人權(quán)和自由，在平等、有序的法制環(huán)境下從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其為了維護(hù)一種理性的自由秩序而對(duì)個(gè)體發(fā)展予以必要的限制，不同于民法的絕對(duì)自由以及對(duì)權(quán)利主體的絕對(duì)保護(hù)。[3]這就意味著，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的有序競(jìng)爭(zhēng)理念，為全體社會(huì)成員提供一個(gè)公平有序的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保障每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體得到平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，就需要在法律制度上對(duì)有優(yōu)勢(shì)的社會(huì)主體的權(quán)利進(jìn)行必要的限制，而對(duì)農(nóng)民工這類弱勢(shì)群體提供實(shí)質(zhì)性的保護(hù)，在法律上對(duì)其進(jìn)行傾斜和扶持，以公平有序的法制環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

三、重塑中國特色農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度

(一)完善農(nóng)民工社會(huì)福利立法體系

一套系統(tǒng)完備的社會(huì)保障法律體系應(yīng)涵蓋社會(huì)福利法。目前我國社會(huì)福利法律制度主要是針對(duì)殘疾人、兒童、老年人福利制度來進(jìn)行設(shè)計(jì)的，而對(duì)農(nóng)民工這一傳統(tǒng)弱勢(shì)群體卻規(guī)定甚少，也缺乏具體操作性，建立一套針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)福利法律制度勢(shì)在必行。首先，進(jìn)一步深化戶籍制度改革。國務(wù)院于2014年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對(duì)于打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)具有全局性和突破性的戰(zhàn)略意義。但是新的居住證制度卻又構(gòu)成了一道新的“鴻溝”，成為城鄉(xiāng)居民新的福利分水嶺。如有的城市推行的“積分入戶，積分入學(xué)”制度導(dǎo)致了一種新的對(duì)農(nóng)民工的差別對(duì)待，這對(duì)流動(dòng)性較大的新生代農(nóng)民工是極不公平的。因此，進(jìn)一步深化戶籍制度改革是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法實(shí)質(zhì)公平的必然要求。其次，通過立法強(qiáng)制企業(yè)建立工會(huì)組織，且規(guī)定農(nóng)民工須在工會(huì)組織中占有一定的比例。讓農(nóng)民工對(duì)企業(yè)事務(wù)擁有一定的話語權(quán)和參與權(quán)，有利于疏通農(nóng)民工的維權(quán)渠道，對(duì)于提高和保障農(nóng)民工的社會(huì)福利權(quán)益至關(guān)重要。最后，加強(qiáng)廉租房建設(shè)。建立廉租房與公積金之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，簡化公積金租房手續(xù)，切實(shí)提高農(nóng)民工在城市居住的社會(huì)福利待遇。

(二)完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度

目前，新生代農(nóng)民工問題已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。楊海坤在《憲法基本權(quán)利新論》中提出，根據(jù)弱勢(shì)群體的特點(diǎn)賦予特別的權(quán)利(如各種權(quán)益保護(hù)法)，是當(dāng)代保護(hù)弱勢(shì)群體的主要方式之一。[4]農(nóng)民工作為弱勢(shì)群體，其利益往往受到不公平的損害，因此有必要建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面一整套完備的法律制度。首先，立法機(jī)關(guān)可以參照國外成熟的法律制度，在全國范圍內(nèi)為每一個(gè)新生代農(nóng)民工建立一個(gè)個(gè)人社會(huì)保障賬戶，用以存儲(chǔ)其社會(huì)保險(xiǎn)的信息和數(shù)據(jù)。針對(duì)新生代農(nóng)民工流動(dòng)性特點(diǎn)建立個(gè)人社會(huì)保障賬戶，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的跨地區(qū)移轉(zhuǎn)，不影響其跨地區(qū)隨時(shí)提取養(yǎng)老保險(xiǎn)。其次，借鑒蘭州市建立農(nóng)民工綜合服務(wù)平臺(tái)的做法，向全國推廣。2015年9月，蘭州市人社局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市農(nóng)民工綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的通知》，明確到2020年蘭州市基本建成覆蓋全市本級(jí)、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、社區(qū))的三級(jí)農(nóng)民工綜合服務(wù)平臺(tái)并形成網(wǎng)絡(luò)，其建立的農(nóng)民工綜合服務(wù)中心提供社會(huì)保險(xiǎn)一站式服務(wù)。蘭州市的做法值得各地學(xué)習(xí)和效仿。最后，降低現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率。可考慮將企業(yè)的社會(huì)統(tǒng)籌比例從現(xiàn)行的20%降到12%，農(nóng)民工自繳比例降到8%，以增強(qiáng)企業(yè)與農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性和自主性。

(三)完善農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度

首先，我國亟需建立統(tǒng)一的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。可以參照部分地區(qū)已經(jīng)建立的農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，由各省的勞動(dòng)保障部門因時(shí)制宜地制定相關(guān)政策，起碼也要實(shí)現(xiàn)縣級(jí)統(tǒng)籌。其次，改革繳費(fèi)方式和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)新生代農(nóng)民工流動(dòng)性特點(diǎn)，打破統(tǒng)一的繳費(fèi)模式，建立區(qū)別對(duì)待、類別管理、分別參保的繳費(fèi)模式。與用人單位簽訂固定期合同的農(nóng)民工享受與其他城鎮(zhèn)職工同樣的參保待遇；對(duì)于簽訂無固定期限合同的農(nóng)民工則靈活對(duì)待，其可以自愿參加城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)，降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，享受與城鎮(zhèn)居民相同的參保待遇；而對(duì)于下崗失業(yè)的生活困難的農(nóng)民工，各省要出臺(tái)政策保障其也能享受最低的醫(yī)療保障。通過建立健全農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民工基本的人權(quán)，實(shí)現(xiàn)低繳費(fèi)、保大病的政策初衷。即使農(nóng)民工沒有交醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，也應(yīng)享有基本的醫(yī)療保障，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的公平分配。

(四)完善農(nóng)民工勞動(dòng)合同法保障制度

首先，依法監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》，規(guī)范企業(yè)與農(nóng)民工的勞動(dòng)關(guān)系，依法簽訂勞動(dòng)合同，保障農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益。建立農(nóng)民工工資支付保障制度、工資支付監(jiān)控制度和欠薪保障制度，加大對(duì)企業(yè)拖欠和克扣農(nóng)民工工資行為的處罰力度。此外，還應(yīng)建立農(nóng)民工最低小時(shí)工資標(biāo)準(zhǔn)。最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度不僅能夠保護(hù)農(nóng)民工獲取合理的勞動(dòng)報(bào)酬的合法權(quán)益，也有利于增強(qiáng)農(nóng)民工抵御不法用工企業(yè)盤剝工資的風(fēng)險(xiǎn)之能力。其次，政府應(yīng)審查和監(jiān)督企業(yè)是否存在對(duì)農(nóng)民工不合理的就業(yè)限制，杜絕就業(yè)歧視，為廣大農(nóng)民工提供公平的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)環(huán)境。最后，簡化工傷維權(quán)程序，縮短工傷案件的審理期限，有效保障農(nóng)民工發(fā)生工傷事故后及時(shí)獲得醫(yī)療及生活補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)益。

(五)完善農(nóng)民工社會(huì)保障執(zhí)法體制

建立嚴(yán)格的社會(huì)保障執(zhí)法體系是保證農(nóng)民工權(quán)益的最后一道屏障。首先，加強(qiáng)社會(huì)保障的監(jiān)督體制。各省市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況建立健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)于侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的企業(yè)要及時(shí)通報(bào)、及時(shí)處罰，并跟蹤監(jiān)督企業(yè)賠償農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)損失。其次，建立農(nóng)民工的法律援助制度。作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民工，因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和法律意識(shí)淡薄，其合法權(quán)益受到損害時(shí)往往投訴無門。建立針對(duì)農(nóng)民工的法律援助機(jī)構(gòu)是政府和社會(huì)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行司法救濟(jì)的有效途徑，也有利于喚醒廣大農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí)。最后，加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察部門的執(zhí)法工作。進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察職能，完善舉報(bào)制度，做好來訪農(nóng)民工的咨詢和舉報(bào)工作。有效開展勞動(dòng)保障年檢工作，將范圍擴(kuò)大到各類非公有制企業(yè)。對(duì)嚴(yán)重違法的企業(yè)和責(zé)任人要移交司法機(jī)關(guān)，涉嫌觸犯刑法的要追究刑事責(zé)任，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

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