民國(guó)時(shí)期河南省政府防災(zāi)舉措述評(píng)

王鑫宏

（黃河科技學(xué)院　社科部，河南　鄭州　450063）

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民國(guó)時(shí)期河南省政府防災(zāi)舉措述評(píng)

王鑫宏

（黃河科技學(xué)院社科部，河南鄭州450063）

摘要：民國(guó)時(shí)期河南省政府防災(zāi)舉措主要包括倉(cāng)儲(chǔ)備荒、興修水利、江河治理、植樹(shù)造林和科技防災(zāi)。但是，由于時(shí)局動(dòng)蕩、制度落后加之腐敗叢生，這些防災(zāi)機(jī)制并未能發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。本文以民國(guó)時(shí)期的河南省為例，對(duì)該時(shí)期的國(guó)民政府防災(zāi)機(jī)制及其執(zhí)行效果進(jìn)行述評(píng)。

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期；國(guó)民政府；防災(zāi)；實(shí)踐；評(píng)價(jià)

一、倉(cāng)儲(chǔ)備荒

倉(cāng)儲(chǔ)備荒是防災(zāi)的重要舉措，歷朝歷代均非常重視，民國(guó)時(shí)期也不例外。但民初以來(lái)，政局動(dòng)蕩，倉(cāng)儲(chǔ)制度被極大破壞。鑒于倉(cāng)儲(chǔ)在防災(zāi)方面不可替代的作用，民國(guó)政府在政局相對(duì)穩(wěn)定后，開(kāi)始著手恢復(fù)倉(cāng)儲(chǔ)。1928年和1931年，國(guó)民政府內(nèi)政部先后出臺(tái)了《義倉(cāng)管理規(guī)則》、《各地方倉(cāng)儲(chǔ)管理規(guī)則》，作為民國(guó)政府恢復(fù)倉(cāng)儲(chǔ)的重要指導(dǎo)和依據(jù)。在這些規(guī)則的要求之下，各地的倉(cāng)儲(chǔ)開(kāi)始逐步恢復(fù)積谷、積款，倉(cāng)儲(chǔ)備荒制度開(kāi)始朝著正態(tài)發(fā)展。與此同時(shí)，發(fā)展新式倉(cāng)儲(chǔ)的呼吁也被提上日程。農(nóng)本局編《中國(guó)倉(cāng)儲(chǔ)問(wèn)題》中提到新式倉(cāng)儲(chǔ)的優(yōu)勢(shì)，“此種新式倉(cāng)儲(chǔ)，除為糧食之聚斂外，兼有周轉(zhuǎn)之功用，使農(nóng)民于收獲后，可以不必急于出售農(nóng)產(chǎn)，只需送入新式倉(cāng)儲(chǔ)，即可為款項(xiàng)之通融。同時(shí)新式倉(cāng)儲(chǔ)有加工之設(shè)備、代運(yùn)代銷之機(jī)關(guān)，使農(nóng)民減少勞力，節(jié)省運(yùn)銷費(fèi)用，且免除市場(chǎng)中間人之剝削”。在中央政府的飭令督促下，河南逐步重視起倉(cāng)儲(chǔ)的建設(shè)。為指導(dǎo)全省的倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)，河南省政府于1930年5月頒布了《河南縣倉(cāng)市倉(cāng)管理細(xì)則》、《區(qū)倉(cāng)分村積谷辦法》，作為全省倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)的指導(dǎo)性文件。然而，現(xiàn)實(shí)卻遠(yuǎn)沒(méi)有設(shè)想的那么順利，當(dāng)時(shí)河南在連年的災(zāi)荒打擊之下，可謂民窮財(cái)困，興辦倉(cāng)儲(chǔ)嚴(yán)重缺乏物質(zhì)條件。正因如此，政府三令五申，要求各縣以三個(gè)月為限加緊恢復(fù)各類糧倉(cāng)，并對(duì)辦理不力的縣長(zhǎng)進(jìn)行嚴(yán)懲。在這種狀況之下，河南的倉(cāng)儲(chǔ)總算有所起色，到1934年5月，完成縣倉(cāng)的有十三縣；完成區(qū)倉(cāng)的三縣；縣區(qū)倉(cāng)都完成的七縣；當(dāng)時(shí)正在儲(chǔ)積但還沒(méi)有完成的二十縣；逾限未報(bào)的三十一縣。統(tǒng)計(jì)有積谷實(shí)數(shù)的四十七縣；僅列有倉(cāng)款的一縣；當(dāng)時(shí)還沒(méi)有積谷數(shù)目列載的六十三縣。但隨著日軍勢(shì)力侵入河南，倉(cāng)儲(chǔ)隨之被嚴(yán)重破壞，數(shù)年的努力被毀于一旦。

二、興修水利

民國(guó)政府頒布了一系列法令，鼓勵(lì)農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)田水利建設(shè)取得了較大成效。為有效指導(dǎo)全省水利事業(yè)，民國(guó)時(shí)期河南省建立了水利專門機(jī)構(gòu)。其沿革大致如下：1915年河南省巡按使公署成立省水利委員會(huì)。1928年，省政府政務(wù)會(huì)議將省水利分局改為省水利局，并籌建水利分局48處。1930年4月，省水利局裁撤，業(yè)務(wù)并入建設(shè)廳。1940年成立省農(nóng)用水利貸款委員會(huì)，1941年6月該會(huì)裁撤并入省水利處。1943年8月，省水利處改設(shè)為省水利局。

1928年初，河南省政府決定“修堤以防水患”，提倡鑿井灌田。截至1937年底，全省先后完成的水利建設(shè)工程有：惠濟(jì)河治河工程、沙河治理、培修衛(wèi)河南堤、疏浚洛河洛陽(yáng)段、湯河治理、夾河渠排澇工程、疏浚洪業(yè)溝、開(kāi)挖惠賈渠、開(kāi)建機(jī)灌場(chǎng)（周口、新鄉(xiāng)、洛陽(yáng)3個(gè)）、疏浚協(xié)濟(jì)渠、開(kāi)挖洛宜渠、疏浚羅山富瀛湖工程、建筑固始縣大港水閘、開(kāi)挖復(fù)興渠、整理沁河灌區(qū)3渠（廣濟(jì)、甘霖、永川）?？箲?zhàn)期間，省辦農(nóng)田水利在鎮(zhèn)平縣、淅川縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣、鄧縣、洛陽(yáng)、魯山縣、伊川、唐河、禹縣等地開(kāi)挖一些河渠。在興修河渠水利的同時(shí)，省政府還開(kāi)展了新法打井工作。截至1937年底，鑿井隊(duì)發(fā)展至150班，遍布70余縣，已代農(nóng)民打機(jī)井4800余口，其他由農(nóng)民自行組班實(shí)行新法鑿井者亦不在少數(shù)。在打舊式水井方面，據(jù)開(kāi)封等67縣統(tǒng)計(jì)，1930—1933年，共打磚井14.5萬(wàn)余口、土井2680口。1935年全省鑿井1621口，以每口每日灌田十五畝計(jì)算，1621口水井共可灌田二萬(wàn)四千三百余畝。以上發(fā)展農(nóng)田水利的措施，對(duì)提高農(nóng)業(yè)抵御災(zāi)害的能力、增加糧食產(chǎn)量具有一定的促進(jìn)作用。

三、江河治理

民國(guó)時(shí)期對(duì)江河的治理也較為重視，從1913年起，先后建立了中央和主要江河的專職水利管理機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)30年代，這些專職水利管理機(jī)構(gòu)就開(kāi)始了對(duì)主要江河有計(jì)劃、有組織的科學(xué)治理和開(kāi)發(fā)利用。就河南而言，主要是治理黃河的問(wèn)題。而民國(guó)時(shí)期長(zhǎng)期沒(méi)有統(tǒng)一的治河機(jī)構(gòu)，僅河南、河北、山東三省設(shè)有河務(wù)局或河防局。河南河務(wù)局是1913年設(shè)立的，直屬省政府，下設(shè)南北兩岸分局和五個(gè)支局。1930年，河南河務(wù)局將兩個(gè)分局改為六個(gè)分局，即上南、下南、上北、下北、西沁、東沁分局，但河務(wù)局各自為政。民國(guó)時(shí)期的黃河治理長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有統(tǒng)一過(guò)，直至1933年才成立起一個(gè)全流域性的治理機(jī)構(gòu)——黃河水利委員會(huì)。在黃河水利委員會(huì)成立后的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，下游三省河務(wù)局仍由各省省政府領(lǐng)導(dǎo)。1937年，豫、魯兩省河務(wù)局始?xì)w屬黃委會(huì)，并改稱為修防處。此外，民國(guó)期間的治河經(jīng)費(fèi)是很有限的，河南預(yù)算一般為40萬(wàn)元上下。但由于軍閥之間的連年混戰(zhàn)，僅有的治河經(jīng)費(fèi)也多不能如數(shù)照發(fā)。

民國(guó)時(shí)期黃河河防工程修治大致分為三個(gè)階段：1912—1933年為第一階段，1933—1938年為第二階段，1938年花園口掘河改道以后為第三階段。在第一階段，數(shù)次興工，規(guī)模都不大，且多為民辦或民辦公助工程。如1914年首次興工堵筑了河南蘭封境內(nèi)的銅瓦廂舊河缺口，時(shí)稱“小新堤”。1916年春，為防黃河北決，地方籌資修筑溫孟大堤，上起河南孟縣中曹坡，下至溫縣范莊，全長(zhǎng)38公里。1931年，河南河務(wù)局出資對(duì)沿鐵謝民埝向下游延伸至花園鎮(zhèn)的堤段進(jìn)行全面加高培厚。第二階段，1933年黃河洪水大泛濫，引起政府和社會(huì)各界的多方關(guān)注，加大了投資，治理工程較多，而且規(guī)模也比較大。1934年四五月間，河南河務(wù)局以善后工程款6萬(wàn)元以工代賑修筑滑縣老安堤，并于當(dāng)年竣工。1935年是民國(guó)期間筑堤工程最繁忙的一年。年初，國(guó)民政府經(jīng)委會(huì)水利委員會(huì)在南京召開(kāi)會(huì)議，決定每年撥款100萬(wàn)元，交黃河水利委員會(huì)會(huì)同豫、冀、魯三省政府，培修黃河提防。三月二十八日黃委會(huì)召開(kāi)培修豫、冀、魯三省大堤緊急工程及金堤工程會(huì)議，決議三省大堤緊急工程9項(xiàng)，即蘭封小新堤護(hù)岸工程、接修貫孟堤工程、沁河口西黃河灘地護(hù)岸工程、中牟大堤護(hù)岸工程、封邱陳橋以東培修大堤工程、冀省劉莊及老大壩險(xiǎn)工整理工程、石頭莊至大車集大堤護(hù)岸加培工程、魯省朱口至臨濮集大堤培修工程和金堤培修工程。以上工程除北金堤培修和沁河口西黃河灘地護(hù)岸工程由黃委會(huì)組織實(shí)施以外，其他工程由三省組織施工，并多于當(dāng)年完成。北金堤培修工程，由黃河水利委員會(huì)委員長(zhǎng)李儀祉先生親自主持，當(dāng)年四月十六日開(kāi)工，七月二日完成，上起河南滑縣西河井，下迄山東東阿陶城鋪，全長(zhǎng)183.8公里。第三階段，顯著的特點(diǎn)是黃河河防與軍事公事的結(jié)合與統(tǒng)一，工程修守多具有軍事用意。如1941年，為阻止泛水全部入渦，保持泛區(qū)的阻敵能力，于太康縣境堵塞王盤、黃集、前席等10個(gè)口門，使大溜移至王盤之上的江村，以減弱入渦的流勢(shì)。然而，由于民國(guó)政局的動(dòng)亂、物資的匱乏及科技水平的限制，這些措施雖未能從根本上解決黃河的水患問(wèn)題，但這些工程措施也在一定程度上增強(qiáng)了抗災(zāi)能力，降低了災(zāi)害的危害程度。

四、植樹(shù)造林

為了改善災(zāi)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，預(yù)防水旱災(zāi)害的發(fā)生，民國(guó)政府還積極開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)。1915年中華民國(guó)政府定清明節(jié)為植樹(shù)節(jié)后，推動(dòng)了各地的植樹(shù)造林活動(dòng)。河南方面，1918年豫東、豫西43個(gè)縣共植樹(shù)215萬(wàn)余株；1922年滎陽(yáng)、洛陽(yáng)等26個(gè)縣共植樹(shù)155萬(wàn)余株。1928年國(guó)民政府廢止植樹(shù)節(jié)，改3月12日為“總理逝世紀(jì)念植樹(shù)式”后，河南省根據(jù)公布的《植樹(shù)式暫行條例》和《堤防造林及限制傾斜地墾殖辦法》，把造林列入省政府行政計(jì)劃大綱，連續(xù)制定了一系列造林章程。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1929—1935年，河南省各縣、區(qū)共造林42905.2公頃。1937年日軍入侵河南后，全省造林無(wú)統(tǒng)一管理。1940—1946年河南省農(nóng)業(yè)改進(jìn)所，所轄林場(chǎng)共造林575.80公頃。民國(guó)時(shí)期，河南省開(kāi)展的植樹(shù)造林活動(dòng)對(duì)于防風(fēng)固沙、保黃護(hù)堤，減少水旱天災(zāi)的發(fā)生在理論上是有積極作用的。

五、氣象觀測(cè)

民國(guó)時(shí)期，中國(guó)在氣象觀測(cè)上有所進(jìn)步，這對(duì)防災(zāi)來(lái)說(shuō)能起到一些良性作用。1914年，北洋政府農(nóng)商部在河南開(kāi)封農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)設(shè)立氣象觀測(cè)所。1921年，北平中央觀象臺(tái)在開(kāi)封設(shè)立測(cè)候所。1932—1934年和1935—1937年分別出版過(guò)《開(kāi)封氣象年報(bào)》和《河南氣象月報(bào)》。1922年，河南省設(shè)立桐柏、信陽(yáng)等12個(gè)雨量站。1933年河南省建設(shè)廳水利處也開(kāi)始在主要河系建站150余處，觀測(cè)項(xiàng)目除觀測(cè)雨量外，便再無(wú)其他觀測(cè)項(xiàng)目。但這種氣象觀測(cè)還達(dá)不到科技減災(zāi)的目的。尤其是直到解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，河南省仍沒(méi)有一處氣象站。由此可見(jiàn)，雖然民國(guó)時(shí)期河南的科技防災(zāi)有了一定的起色，但仍然是滯后的，還遠(yuǎn)達(dá)不到科技防災(zāi)的要求。

從總體上來(lái)說(shuō)，民國(guó)時(shí)期政府在防災(zāi)方面還是做出一些努力的，但是一些防災(zāi)措施往往是雷聲大、雨點(diǎn)小，見(jiàn)工不見(jiàn)效。這顯然和當(dāng)時(shí)國(guó)民政府財(cái)政的困難、政局的混亂、官員的腐敗乃至對(duì)民眾安危的漠視息息相關(guān)。

（注：基金項(xiàng)目：教育部人文社科研究一般項(xiàng)目《河南近代災(zāi)荒史研究》（12YJC770058）；河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《民國(guó)時(shí)期華北災(zāi)荒史研究》（2012CLS003）。）

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）