融資平臺公司轉型中政府債務管理研究與探討

王玉春

(江蘇省高郵市財政局,江蘇 揚州 225600)

融資平臺公司轉型中政府債務管理研究與探討

王玉春

(江蘇省高郵市財政局,江蘇 揚州 225600)

隨著地方經(jīng)濟的迅速發(fā)展，以及深化投融資體制改革的實施，涌現(xiàn)出了一系列迫待解決的地方政府債務問題，已經(jīng)成了制約一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，同時也引起了中央和各級地方人民政府的高度關注。2015年新預算法的推行，政府的債務管理職能發(fā)生了巨大變化，本文就在這種背景下介紹我國地方政府債務的內容和形式，然后分析轉型中地市級融資平臺公司面臨的困境，進而研究融資平臺公司轉型中政府債務管理的新思路。

融資平臺公司轉型；地方政府；債務管理

在新形勢下，不管是個人、企業(yè)單位，還是政府，都在追求經(jīng)濟利益的最大化，這也是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然性。從大的層面來講，政府對經(jīng)濟起著宏觀調控功能，比如：為了促進地方經(jīng)濟迅速發(fā)展，許多地方政府都會積極改善當?shù)爻鞘谢A設施，一般在財政資金短缺的限制下，地方政府不得不加大投資力度，但這會不斷擴大地方政府債務規(guī)模。當然，地方政府債務規(guī)模的不斷膨脹，必將引起債務管理上的危機，所以2015年新預算法明確規(guī)定：除在國務院限額范圍外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，后又提出融資平臺公司不可以新增政府債務，這對融資平臺公司轉型中政府債務管理帶來了許多挑戰(zhàn)，下面就這方面問題進行討論和分析。

一、我國地方政府債務內容和形式

(一)債務內容

從債務內容來看，我國地方政府債務出現(xiàn)了許多問題，尤其是規(guī)模越來越大、數(shù)據(jù)越來越混亂、償債能力不足等，再加上地方政府債務發(fā)展遠遠超過債務管理，直接導致了地方政府面臨較大的債務風險。一般來說，地方政府債務內容主要包括三個方面：第一種是政策性借款——政府直接舉借的債務；第二種是地方政府擔保性債務，政府負有連帶償債責任的債務；第三種是地方政府的欠款和掛賬，即欠款主要是對地方行政人員、教師等的工資欠交的資金；掛賬主要包括對糧食、棉花采購、流通中的累計虧損掛賬。不難看出，我國地方政府債務內容較多，管理方面存在巨大壓力，必須對各方面內容的存在問題進行及時解決。

(二)債務形式

對于債務形式來說，我國地方政府債務形式多樣，且紛繁復雜，但具體可以劃分為四大類：第一類是顯性直接債務，第二類是隱性直接債務，第三類是顯性或有債務，第四類是隱性或有負債。當然，這四種政府債務形式還包括許多內容，它們共同構成了我國地方政府債務管理內容的重要組成部分。

二、轉型中地市級融資平臺公司面臨的困境

(一)政策風險

伴隨著一系列規(guī)范地方政府性債務政策的實施，國務院也接著出臺相關規(guī)定，特別是(國發(fā)[2014]43號)明確規(guī)定：地方政府不可以向企事業(yè)單位舉借債務，取消了政府在融資平臺公司的融資的權限。在這種政府規(guī)定下，政府必須嚴格依照法律規(guī)定，在依法治理的過程中，舉債要適度，在很大程度上了規(guī)范了政府債務舉債融資機制，但是不利于融資平臺公司償貸款，失去了政府這個大靠山，只得自主經(jīng)營，自負營虧，足以說明轉型中地市級融資平臺公司面臨著較大的政策風險。

(二)法律風險

從某種程度上講，新《預算法》的推行，極大地把政府債務管理工作推向了依法治理的層面，政府性債務舉債方式受到了限制。在這種背景下，地方政府舉債方式只能轉化為發(fā)行地方政府性債券，直接導致地方投融資平臺公司所借債務無法納入政府性債務序列，失去了政府作為還款來源的有力保證。地方級融資平臺公司融資渠道逐步變窄，必須遵照市場法則進行融資、投資、運營生存，這也決定了地方級融資平臺公司不得不承擔法律風險。

(三)內部機制缺陷

轉型中地市級融資平臺公司內部機制存在很大缺陷，一是不具備完善的法人治理結構，原有的政府背景使其董事會、監(jiān)事會形同虛設，監(jiān)事會權利互相制衡、互相牽制的作用，突出體現(xiàn)為監(jiān)管方面存在真空、距離、偶然性的特點；二是用人機制不靈活，即選擇職業(yè)經(jīng)理人機制缺乏市場化，薪酬體系落后；三是經(jīng)營模式迫切需要變革，即原有運營商角色單一，戰(zhàn)略定位不清晰，缺乏一定的獨立性和前瞻性；四是融資模式迫切需要創(chuàng)新等。

(四)運營困境

運營困境也是轉型中地市級融資平臺公司面臨的一大困境，由于出現(xiàn)了資產(chǎn)流動性不足和資金短缺的現(xiàn)狀，土地拍賣收入又存在時間和結構與債務到期的不符狀況，直接導致了地市級融資平臺公司的資金鏈非常緊張，特別是新的《預算法》嚴禁政府財政向外借款。在這種政策下，地市級融資平臺公司再也不能依賴于政府，公益性項目難以獲得銀行信貸，只能使用貸款、使用信托等影子銀行資金籌措資金，融資成本越來越高，融資債務越來越大。

三、融資平臺公司轉型中政府債務管理的新思路

(一)妥善處理融資平臺公司存量債務

做好融資平臺公司轉型中政府債務管理工作，首先要妥善處理融資平臺公司存量債務，即政府要徹底清理、排查自己所管轄地區(qū)的融資平臺數(shù)量，并且要查清楚債務的類型、債務的規(guī)模、債務的債權人、債務的償債期限等重要信息。例如：應當將房地產(chǎn)開發(fā)、參股小貸公司等類型界定為企業(yè)自身債務；對于政府性債務而言，企業(yè)必須充分考慮自身存量債務期限償債能力，同時要認清該項目的性質，然后再確定償債資金的來源渠道，最大限度地實現(xiàn)償還目標；如果企業(yè)項目收益沒有能力償還本付息，地方政府應當采取各種有效措施，如注入優(yōu)質資產(chǎn)等措施，不斷增強企業(yè)的償債能力；商業(yè)銀行、融資平臺、地方政府這三者之間也應當平等協(xié)商，可以重新簽協(xié)議。值得肯定的是，處置完所有存量債務后，融資平臺不得再新增政府債務，地方政府對其也不承擔任何償還和擔保責任。

(二)融資平臺轉向真正的市場經(jīng)營主體

地方債務管理新政策的實施，融資平臺公司和政府債務職能都發(fā)生了很大變化，二者都要面臨轉型中的困境。由于政府融資職能已經(jīng)不存在了，融資平臺公司開始走向獨立經(jīng)營、自負營虧的發(fā)展之路，必須轉向真正的市場經(jīng)營主體，一旦遇到經(jīng)營風險，融資平臺公司不可以依賴政府，必須一切依靠自己，不斷提升獨自承擔風險和責任的能力。首先，科學構架規(guī)范化的融資平臺公司治理結構，做到政企分開、債權分明、管理有序；其二，通過重造業(yè)務流程和管理機構，不斷培養(yǎng)和引進優(yōu)秀人才等有效途徑，有助于轉型后融資平臺公司的資本運作能力、資源整合能力和風險控制能力；其三，地方政府要在債務管理中起主導作用，充分發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，加強資本運作，可以引入境內外投資者、管理層收購等多種方式，不斷優(yōu)化資本結構，實現(xiàn)國有資本增殖。

(三)科學界定融資平臺轉型發(fā)展方向

做好當前政府債務管理工作，不能盲目進行，凡事都要堅持科學發(fā)展觀，一切從實際出發(fā)，合理地界定融資平臺轉型發(fā)展方向。具體地講，政府要根據(jù)融資平臺公司經(jīng)營業(yè)務的實際情況，具體問題具體分析，對融資平臺公司進行有效劃分，可以將融資平臺分為三大類：第一類是公司法人，但它在實質上卻是一個空殼公司，在存量債務處置完后應當關閉；第二類是投融資類，在存量債務處置完后應當成為公益性項目建設的專門管理機構，繼續(xù)扮演政府與市場之間的信息傳遞者角色。當然，轉型后融資平臺的新機構債務責任的劃分和償債來源更加清晰明了，政府的責權利也逐漸趨于規(guī)范化、合理化；第三類是產(chǎn)業(yè)發(fā)展類，即集團——子公司型融資平臺，在存量債務處置完后需要退出政府融資平臺名錄。

(四)地方政府應積極轉變觀念

作為區(qū)域經(jīng)濟的重要管理者，地方政府不能固步自守，也不能消極悲觀，為該地區(qū)企業(yè)樹立良好榜樣和精神支撐。當然，先進的思想觀念不可缺，地方政府必須與時俱進，不斷學習新知識、新政策，并且要用智慧的頭腦規(guī)劃出新知識、新政策落實的途徑，發(fā)揮自己在政府債務管理工作中的帶頭作用，做到嚴格執(zhí)行，決不怠慢，同時要通過政策、財政資金等多種方式扶持其融資平臺公司的轉型發(fā)展，使其依法依規(guī)經(jīng)營，采用先進經(jīng)營理念，不斷提升經(jīng)營水平。另外，財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會等部委也要監(jiān)督地方政府債務管理工作，一旦發(fā)現(xiàn)違法規(guī)定的不良現(xiàn)象，一定要追責到底，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違規(guī)必究。

四、結束語

綜上所述，融資平臺公司轉型中政府債務管理方式發(fā)生了巨大變化，只有不斷地進行研究和探討，積極尋求科學有效的發(fā)展路徑，才有助于促進政府債務管理的良性發(fā)展。本文通過介紹我國地方政府債務內容和形式，從政策風險、法律風險、內部機制缺陷、運營困境等四個方面分析了地市級融資平臺公司面臨的困境，并在此基礎上深入探討了解融資平臺公司轉型中政府債務管理的新思路，一是妥善處理融資平臺公司存量債務；二是融資平臺轉向真正的市場經(jīng)營主體；三是科學界定融資平臺轉型發(fā)展方向；四是地方政府應積極轉變觀念。盡管當前還沒有發(fā)生地方政府債務危機，但已出現(xiàn)了債務危機的隱患，地方政府必須樹立債務風險意識，確保債務管理活動的健康運行。

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