國際形勢的新變化與中國外交的戰(zhàn)略選擇

近年來，國際社會發(fā)生深刻復(fù)雜變化，國際體系中的不確定性因素增多，一些國家內(nèi)部的政治穩(wěn)定性下降，國家行為方式中的機會主義色彩增強，國際合作中強有力的領(lǐng)導(dǎo)者缺位。面對國際形勢的新變化和新特點，中國外交戰(zhàn)略需要進行相應(yīng)的調(diào)整，以確定維護和拓展自身利益的有效空間和政策手段。

近幾年來，國際社會正在發(fā)生深刻變化，這影響了中國外交發(fā)揮作用的國際環(huán)境。新形勢下，中國外交需順應(yīng)國際環(huán)境的發(fā)展變化，并在這個過程中尋求維護和拓展自身利益的有效空間和政策手段。

國際形勢的新變化與新特點

當(dāng)前，國際社會處在大發(fā)展大變革大調(diào)整之中，[1] 國際形勢正在發(fā)生深刻復(fù)雜的變化。這個變化有積極的方面，突出體現(xiàn)在科技發(fā)展迅速，創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，世界經(jīng)濟在積聚新的增長動能，各國之間的相互聯(lián)系、相互依存進一步加深，各國利益深度融合。與此同時，國際社會中的一些深層次矛盾在累積發(fā)展，國際形勢也在經(jīng)歷一些頗為復(fù)雜的變化，使得未來一個時期內(nèi)國際秩序演變的不確定性增大，國際合作所面臨的困難和阻力有所上升。

首先，國際體系中的不確定性因素增多。與冷戰(zhàn)后前二十年總體上相對穩(wěn)定的國際環(huán)境相比，過去三到五年國際體系中令人意外的事件頻繁發(fā)生，其中比較突出的包括：英國通過公投決定退出歐盟，使歐洲一體化進程出現(xiàn)嚴(yán)重逆轉(zhuǎn)；美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政后，迅速放棄奧巴馬政府經(jīng)過多年努力達(dá)成的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），宣布退出關(guān)于氣候問題的《巴黎協(xié)定》，試圖重新調(diào)整與歐亞地區(qū)盟國的關(guān)系；中東地區(qū)“伊斯蘭國”迅速崛起，攪動地區(qū)安全局勢，牽動大國競爭與博弈，該地區(qū)還有土耳其的政治變化，卡塔爾與沙特等國政治外交關(guān)系的大幅度調(diào)整等千頭萬緒的變化；歐洲國家在債務(wù)危機尚未獲得有效解決的情況下，又面臨移民問題、難民問題以及恐怖主義活動大幅上升等方面的挑戰(zhàn)，打破了二戰(zhàn)后西歐長期以來的相對平靜局面；烏克蘭局勢引發(fā)俄羅斯與美歐關(guān)系的連鎖變化，美俄關(guān)系的對峙升級到新的水平；朝鮮半島局勢的緊張程度上升，并影響到東北亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定。在三年多的時間內(nèi)，國際政治出現(xiàn)一個又一個新的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)大部分未能獲得有效解決，這在一定程度上導(dǎo)致國際環(huán)境日趨惡化。

其次，一些國家內(nèi)部政治穩(wěn)定性下降。面對經(jīng)濟增長乏力、貧富差距擴大、社會融合失效、民族宗教矛盾上升等方面的問題與挑戰(zhàn)，不少西方國家過去被認(rèn)為是成熟有效的民主制度在應(yīng)對和解決這些政治、社會、經(jīng)濟問題時效能下降。一些地區(qū)出現(xiàn)選舉多、公投多，政府執(zhí)政能力下降的情況。一些國家內(nèi)部的政治極化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，相對對立的政治派別變得互相更不容忍，“為了反對而反對”的政治現(xiàn)象變得更為普遍。美西方國家長期為之感到自豪的民主制度得以有效運作所依賴的理念、觀念基礎(chǔ)出現(xiàn)較大動搖。民意的易變性與國內(nèi)政治的不穩(wěn)定，降低了一些國家在國際問題上立場的穩(wěn)定性和連貫性，使其對外政策具有更為濃厚的短期行為色彩。這也降低了他們履行國際責(zé)任與義務(wù)的能力，使其無力在國際社會提出和持續(xù)推動雄心勃勃的倡議。國內(nèi)因素的牽扯使一些傳統(tǒng)西方國家在國際社會中難以有所作為，其政策和行為越來越缺乏連貫性。

第三，國家行為方式中的機會主義色彩增強。作為國際體系中的超級大國美國，其領(lǐng)導(dǎo)人高喊“美國第一”“美國優(yōu)先”的政治口號。在這一口號的指引下，特朗普不愿履行自認(rèn)對美國利益具有不利方面的承諾，輕視國際社會的反應(yīng)，這在國際社會中無疑會產(chǎn)生重要的示范效應(yīng)。美國以十分簡單和干脆的方式放棄TPP，顯示其不是十分在意作為世界大國的戰(zhàn)略信譽，不是很在意其他國家的利益訴求和感受。對國際社會來說，重要的不僅是美國放棄TPP和退出《巴黎協(xié)定》的事件本身，更在于這些政策背后體現(xiàn)的比較連貫的邏輯和思維理念，以及與之相關(guān)的行為模式。

2008年全球金融危機以來，尤其是近三年以來，美國和不少其他西方國家提供國際公共產(chǎn)品的意愿顯著降低。一些傳統(tǒng)大國的國際信譽、國際形象在下降，機會主義在國際社會中變得更為普遍和盛行。一個國家的善意更難被他國相信，國家之間信任的建立變得更為困難。權(quán)力政治越來越大行其道，國際制度對國家行為的約束力下降。地區(qū)主義出現(xiàn)衰落和退潮，在國際社會開展卓有成效的國際合作變得比幾年前更為困難。

最后，國際合作中強有力領(lǐng)導(dǎo)者的缺位。從全球?qū)用鎭碚f，美國對國際事務(wù)與全球治理態(tài)度的變化，導(dǎo)致全球治理失去了最有力的領(lǐng)導(dǎo)者和推動者。從地區(qū)層面來說，不少國家忙于內(nèi)部事務(wù)和應(yīng)對眼前的困難和挑戰(zhàn)，使得不少區(qū)域合作也缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)和推動。與此同時，民間社會對全球化的反對聲音日益增多。國際合作強有力領(lǐng)導(dǎo)者的缺位是冷戰(zhàn)結(jié)束后的一種新的國際現(xiàn)象，它在一定意義上也是上述多方面因素作用的結(jié)果。在不確定性增大、國家行為中機會主義色彩增強、不少國家履行國際責(zé)任的能力和意愿下降的情況下，一國（即使是世界大國）對國際合作、全球治理、國際秩序增大投入的結(jié)果，將是代價上升和收益下降，且收益的前景變得更加不可靠。這也是使很多國家失去為全球治理做貢獻的動力的原因所在。

國際社會中發(fā)生的這些變化，并不是偶然和臨時的現(xiàn)象，它們的發(fā)生有比較深厚的現(xiàn)實利益基礎(chǔ)和思想觀念根源，其中的某些變化還會在一定時期內(nèi)自我強化。這意味著這些變化至少是一種在中短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)的趨勢。

新形勢下中國外交的戰(zhàn)略選擇

一國的外交要在與其他國家互動的過程中展開。從這個意義上講，一國外交需要順應(yīng)國際環(huán)境的發(fā)展變化，并在這個過程中尋求維護和拓展自身利益的有效空間和政策手段。在這樣一個曲折變化的國際環(huán)境下，有效的對外戰(zhàn)略需要有適度、合理和良性的戰(zhàn)略目標(biāo)，豐富、靈活、務(wù)實的政策手段，較為明確的主次之分和先后選擇，以實現(xiàn)更可預(yù)期的政策效果。在新的國際形勢下，中國的外交戰(zhàn)略選擇大體來說有以下幾個方面值得注意。

一是在洞察國際社會基本性質(zhì)，把握中國和平發(fā)展的階段性特征的基礎(chǔ)上，加強自身能力建設(shè)，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、安全、文化多方面能力的均衡發(fā)展，獲取應(yīng)對各種國際環(huán)境變化的戰(zhàn)略主動權(quán)。當(dāng)前，中國在國際社會中發(fā)揮著越來越重要的作用，中國外交的奮發(fā)有為在幾年時間內(nèi)取得了多方面重要成果，引起國際社會高度關(guān)注。這既是積極進取的政策努力的結(jié)果，更是建立在當(dāng)前中國所具有的、并且還在繼續(xù)上升的強大物質(zhì)能力的基礎(chǔ)之上。在變化的國際環(huán)境中，自身能力始終是最重要的因素。要在紛繁復(fù)雜的國際體系中發(fā)揮可靠的建設(shè)性作用，必須建立在強大能力的基礎(chǔ)之上。一個國家能否成功崛起，主要取決于其國家實力建設(shè)和社會治理水平的提升。成功的外交戰(zhàn)略可以對崛起起到推動作用，失敗的外交戰(zhàn)略會延緩崛起進程。然而，一般來說，外交戰(zhàn)略成敗并不能決定崛起與否。[2] 中華民族的偉大復(fù)興，最根本的因素還是自身實力的發(fā)展和社會治理水平的提升。endprint

二是順應(yīng)國際社會發(fā)展變化的大勢，充分認(rèn)識推動國際合作和改善全球治理任務(wù)的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，探索在存在較大不確定性的國際環(huán)境下推動國際合作的務(wù)實方式，同時對戰(zhàn)略目標(biāo)進行適度的適應(yīng)性調(diào)整。一國的對外戰(zhàn)略總是在一定的國際戰(zhàn)略環(huán)境下制定和開展的。戰(zhàn)略環(huán)境本身不會也不應(yīng)該完全決定一國的外交戰(zhàn)略與政策選擇，[3] 但它的確為國家提供了利用各種資源的機會，同時也對國家的行為構(gòu)成現(xiàn)實的約束，有時是十分強有力的約束。當(dāng)前，國際社會處在大發(fā)展大變革大調(diào)整之中，這種變革和調(diào)整還有一個繼續(xù)展開的過程。在這樣的國際環(huán)境下，試圖通過投入大量資源，改變國際合作的基本格局，從根本上改變?nèi)蛑卫淼拿婷?，是十分困難的事情。不僅如此，這樣的努力還可能被某些國家加以機會主義的利用，從而導(dǎo)致資源投入的無效。為此，中國外交需要竭力避免將相當(dāng)大規(guī)模的資源投入到無法產(chǎn)生有效、可靠結(jié)果的領(lǐng)域。

當(dāng)前，中國面臨的一個現(xiàn)實問題在于，自己付出的努力，是否能夠改變其他國家的動機和行為方式。如果其他國家是在按照不同的邏輯參與國際事務(wù)和全球治理，如果全球治理取得的成果具有比較高的可逆性，那么對中國來說，投入很大的資源和精力，是否一定能取得良好結(jié)果，就是一個很現(xiàn)實的問題。為此，中國需要在總體上順應(yīng)國際社會的大勢，而不是試圖去扭轉(zhuǎn)國際社會的大勢。在不利的環(huán)境下，以可控的、對自身來說可承受、從長期來說可持續(xù)的成本和代價，推動國際社會積極發(fā)展。在這個方面，中國可以有積極的作為，但不必強求其國際效果。中國可以在發(fā)展性、防御性戰(zhàn)略目標(biāo)方面加強投入，在拓展性、進取性戰(zhàn)略目標(biāo)方面，保持戰(zhàn)略耐心，優(yōu)化手段與技巧，節(jié)約戰(zhàn)略資源的使用，并在此基礎(chǔ)上等待更有利國際環(huán)境的出現(xiàn)和時機的成熟。

三是針對國際社會中不同國家行為方式存在的差異，在國際合作中執(zhí)行更加精細(xì)的政策，在奉行總體一致的原則的同時對不同國家需要有差異化的具體政策，以改善國際合作的效果。由于國家間行為具有策略互動的性質(zhì)，所以在國際社會中不是一國采取合作的政策，就必然能夠帶來理想的合作成果?！昂献鞴糙A”外交政策要獲得良好效果依賴于一個前提：對方也有真實的合作意愿，也愿意追求共贏的結(jié)果，而不是對方想“贏者通吃”，或者對方想贏99%，只想給你1%。如果其他國家試圖機會主義地利用中國合作的意圖來獲取最大利益，其結(jié)果將是：最真心誠意的合作意愿可能換來國家利益的受損。合作政策無疑是一種積極的、具有建設(shè)性的政策。不過，合作政策的有效性，需以對其他國家機會主義行為的有效、有力防范為前提。總體上講，一國在國際社會中要廣泛、深入、有效地推行合作政策，比推行非合作政策所需要的外交智慧更高，而不是更低。

為了更好地在國際社會中實現(xiàn)合作共贏，更好地推進國家之間的合作，中國外交需要對不同類型的國家實行具有差異性的政策：與有真實合作意愿的國家開展深入、廣泛、全面的合作，與機會主義國家進行有條件的、有違約責(zé)任的合作，對于沒有合作意愿的國家，不必強求進行國際合作。從策略上講，“善良而不懦弱”“溫和而不可欺”是確保合作能夠長期有效進行下去，而不助長對方機會主義心理的一個重要條件。[4] 在推進建設(shè)和平、發(fā)展、合作、共贏的新型國際關(guān)系過程中，中國要做一個善于合作的負(fù)責(zé)任大國，而不是一個自身的合作意愿容易被他國簡單利用的大國。只有合作政策本身有助于維護和實現(xiàn)中國的國家利益，這種政策才具有更為穩(wěn)固和堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

四是在堅持和平發(fā)展的同時，建立和保持強大而有效的戰(zhàn)略威懾力，避免和平發(fā)展的政策被人誤解。由于中國的周邊環(huán)境十分復(fù)雜，在周邊地區(qū)還存在一些尚未獲得根本解決的領(lǐng)土、領(lǐng)海主權(quán)權(quán)益爭端。在此背景下，中國所具有的戰(zhàn)略威懾力有助于避免他國無端的挑釁行為，避免不符合相關(guān)各方利益的危機升級。與陷入爭端后不得不使用武力相比，通過提升戰(zhàn)略威懾力來維護主權(quán)、安全利益的優(yōu)點是成本相對較低、負(fù)面作用較小，并有助于提升某些領(lǐng)域政策互動過程的確定性。戰(zhàn)略威懾力的提升并不容易，特別是中國需要以一種總體上易為周邊國家所接受的方式來提升戰(zhàn)略威懾力。在這個過程中，中國需要避免太廣泛地施加壓力，避免不必要地波及無辜，避免在更廣泛的范圍內(nèi)傳遞出令其他國家普遍感到危險的信號，而要以明確可預(yù)期的方式，建立和保持較高水平的戰(zhàn)略威懾力，避免這個過程對中國與周邊國家的互利合作產(chǎn)生較大的消極影響。

五是豐富外交手段，明確經(jīng)濟、安全等不同手段的能力和限度，以不同的手段組合應(yīng)對不同的挑戰(zhàn)和問題。長期以來，中國外交實踐中存在這樣一種觀點，即認(rèn)為世界各國都重視經(jīng)濟發(fā)展問題，并引申為可以用經(jīng)濟手段來解決國與國關(guān)系中多方面的問題。這樣的觀點夸大了經(jīng)濟手段作用的重要性和有效范圍。經(jīng)濟因素可以從長期角度對國與國之間的關(guān)系起到一定的基礎(chǔ)性作用，但在面臨具體的安全問題時，其發(fā)揮作用的方式較為緩慢和間接。當(dāng)安全領(lǐng)域的問題和威脅較為緊迫時，它具有手段與目標(biāo)的聯(lián)系不夠直接和緊密，從而具有“緩不濟急”、短時間內(nèi)使不上勁的弱點。在當(dāng)前的國際環(huán)境下，不要說用經(jīng)濟手段來解決其他領(lǐng)域的威脅和挑戰(zhàn)，甚至比較慷慨的經(jīng)濟援助都難以換來僅僅是持久一些的感激情緒，一些國家發(fā)生的政府換屆很容易加快這個遺忘過程。在全球治理和經(jīng)營周邊關(guān)系的過程中，過度倚賴經(jīng)濟手段來謀求良好關(guān)系、應(yīng)對政治安全領(lǐng)域的問題和挑戰(zhàn)、推動國際地位的提升，其邊際效用會出現(xiàn)比較快的遞減，并有透支中國經(jīng)濟能力和戰(zhàn)略資源的風(fēng)險。[5] 為此，需進一步明確經(jīng)濟手段的作用范圍和限度，鞏固不同外交手段所需要的能力基礎(chǔ)，使戰(zhàn)略資源分配更加均衡，使不同手段的使用起到相互促進的效果。

六是堅持周邊優(yōu)先，根據(jù)周邊地區(qū)不同方向的挑戰(zhàn)性質(zhì)和現(xiàn)實特點，采取不同的應(yīng)對策略，保持對周邊地區(qū)投入的連貫性，在比較長的時期內(nèi)，持續(xù)投入較多資源經(jīng)營周邊地區(qū)，營造有利于中華民族偉大復(fù)興的良好周邊環(huán)境。由于戰(zhàn)略資源的有限性，確定未來中長期對外戰(zhàn)略的輕重緩急區(qū)域和領(lǐng)域，并在實踐中一以貫之的貫徹落實十分重要。冷戰(zhàn)后二十多年，美國對外戰(zhàn)略的一個重要教訓(xùn)是，國際承諾太多、戰(zhàn)線鋪得太長、在次要的地區(qū)投入資源過多而得不到應(yīng)有的回報，導(dǎo)致大量戰(zhàn)略資源被無效率地消耗。作為世界霸主的美國尚且如此，作為世界第二大經(jīng)濟體的中國更不能重復(fù)這樣的做法，而應(yīng)把戰(zhàn)略資源更為集中地投放到更具戰(zhàn)略價值的區(qū)域。如果能夠在周邊地區(qū)持續(xù)進行數(shù)年的努力，在周邊地區(qū)建立起比較高的聲譽、形象和國際影響力，這將在很大程度上提升中國外交的戰(zhàn)略主動性和國際回旋空間，為中華民族偉大復(fù)興奠定堅實的基礎(chǔ)。

（作者系廣東國際戰(zhàn)略研究院周邊戰(zhàn)略中心主任，《戰(zhàn)略決策研究》執(zhí)行主編，教授）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] 習(xí)近平：《開辟合作新起點 謀求發(fā)展新動力——在“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會上的開幕辭》，新華網(wǎng)，2017年5月15日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-05/15/c_1120976082.htm.

[2] 閻學(xué)通：《外交轉(zhuǎn)型、利益排序與大國崛起》，載《戰(zhàn)略決策研究》，2017年第3期，第4-11頁。

[3] 羅伯特·阿特著，郭樹勇譯：《美國大戰(zhàn)略》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第12頁。

[4] Robert Axelrod， The Evolution of Cooperation， New York： Basic Books， 1984.

[5] 高程：《中國作為崛起大國的“戰(zhàn)略透支”問題探析》，載《戰(zhàn)略決策研究》，2017年第3期，第49-55頁；周方銀：《美國的亞太同盟體系與中國的應(yīng)對》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2013年第11期，第4-24頁；時殷弘：《傳統(tǒng)中國經(jīng)驗與當(dāng)今中國實踐：戰(zhàn)略調(diào)整、戰(zhàn)略透支和偉大復(fù)興問題》，載《外交評論》，2015年第6期，第57-68頁。endprint