內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺的原因以及對策

摘 要：在黨的十八大，大力提倡堅持和完善民族自治區(qū)域自治制度的新時期，我國五大自治區(qū)仍處在沒有各自的自治條例的尷尬狀態(tài)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是我國民族法制的主要內(nèi)容，根據(jù)民族自治區(qū)根據(jù)《民族區(qū)域自治法》制定自治條例與單行條例是民族自治區(qū)積極參與民族法制建設(shè)的重要表現(xiàn)形式，也是我國法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。民族區(qū)域自治條例的缺口，導(dǎo)致我國法制建設(shè)的非完整性現(xiàn)象。內(nèi)蒙古自治區(qū)是最先入手制定自治條例草案，并且根據(jù)政治經(jīng)濟文化等的變遷發(fā)展積極又及時修改完善草案一直到現(xiàn)今，主觀方面已經(jīng)具備制定自治條例的條件。本文對內(nèi)蒙古自治區(qū)草案難以出臺的原因詳盡分析的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古自治區(qū)；自治區(qū)自治條例；自治條例草案；分權(quán)模式轉(zhuǎn)換

中圖分類號：D921.8 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）35-0202-02

作者簡介：白迎春（1970-），女，內(nèi)蒙古通遼人，法學(xué)博士，內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院，講師，研究方向：訴訟法學(xué)與司法制度。

一、民族自治區(qū)制定自治條例的重要性

黨的十八大報告中提出：“全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區(qū)域自治制度”。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，是做好新時期民族工作，處理好新時期國內(nèi)民族事務(wù)的重要保證。自治條例，是民族區(qū)域自治制度的核心，但是內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)在為止還沒有自治條例。作為少數(shù)民族自治區(qū)，應(yīng)該制定自己的自治條例。歷史以來我國各民族地區(qū)的人文地理環(huán)境大不同，其政治、經(jīng)濟、文化也有各自的特點。只有尊重與保護民族區(qū)域的以上特點，才能更好地發(fā)展民族區(qū)域，從而促進民族間的團結(jié)，在中央集權(quán)的體制下共同建設(shè)祖國。如果民族地區(qū)施行與全國通行的法規(guī)就顧及不到少數(shù)民族的特點和少數(shù)民族地區(qū)的特點[1]這將會影響民族地區(qū)的正常發(fā)展。因為我國是多民族國家，民族區(qū)域自治制度是基本政治制度，1984年根據(jù)《憲法》，制定頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下稱《民族區(qū)域自治法》），2001年對本法進行修改，2005年國務(wù)院制定《實施“民族區(qū)域自治法”若干規(guī)定》，進一步解釋《民族區(qū)域自治法》在實施中的有關(guān)問題。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例草案修改經(jīng)歷了漫長的過程

內(nèi)蒙古自治區(qū)的自治條例起草工作早在1980年，也就是《民族區(qū)域自治法》還沒有頒布之前就已經(jīng)開始了。由于歷史上的客觀原因，草案經(jīng)歷了坎坎坷坷陸陸續(xù)續(xù)的修改過程，2005年，以中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次民族團結(jié)進步表彰大會上的胡錦濤總書記的講話內(nèi)容為契機，國務(wù)院做出了《關(guān)于進一步加強民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》以及頒布《國務(wù)院實施〈中華人民公國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。同年8月，自治區(qū)十屆人大常委會主任會議聽取了關(guān)于《制定〈內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例〉工作方案》的匯報。[2]

三、內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺的原因分析

（一）直接客觀原因

在自治條例起草和申報批準(zhǔn)過程中國家經(jīng)濟體制改革、稅收制度改革以及《民族區(qū)域自治法》的修改等總是中斷草案的修改工作。1984年《民族區(qū)域自治法》頒布不久，我國進行經(jīng)濟體制改革，在計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換為市場經(jīng)濟體制的過程中，經(jīng)濟體制管理逐漸由微觀指令性模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控性模式，所以經(jīng)濟管理一直處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。在財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易等經(jīng)濟管理領(lǐng)域出臺了一系列重大的改革措施。隨著經(jīng)濟體制改革的深入進行，面臨著將新的經(jīng)濟運行體制怎樣落實到民族自治地方的問題。也就是，如何將新的經(jīng)濟管理模式與自治區(qū)的自治權(quán)結(jié)合起來，是自治區(qū)制定自治條例必須考慮的主要問題。正因為這個原因，《民族區(qū)域自治法》也面臨著修改。2001年《民族區(qū)域自治法》修改后，又有必要對其實施過程中的某些問題更詳盡的解釋。但是經(jīng)濟體制一直未能定型，所以《民族區(qū)域自治法》的修改以及國務(wù)院關(guān)于《民族區(qū)域自治法》的實施辦法也未能及時出臺。因此，客觀上延緩了自治區(qū)自治條例的制定。[3]

（二）五大自治區(qū)共同面臨的問題

其實五大自治區(qū)都存在自治條例出臺難的問題。地方和中央之間采取行政化分權(quán)模式的中國，與采用立法化分權(quán)模式是不同的。行政化分權(quán)模式的特點：一是權(quán)力高度集中在中央，地方政府處于中央行政機關(guān)的監(jiān)督控制之下，難以行使自主權(quán)或自治權(quán)；二是既使中央對地方放權(quán)那也是為了避免地方政府自行其是，出現(xiàn)與中央分歧。所以出現(xiàn)兩個問題，那就是中央有關(guān)部門和自治地方的權(quán)力劃分問題與民族自治地方與中央有關(guān)部門的利益格局協(xié)調(diào)難的問題。

自治區(qū)自治條例屬于綜合性法規(guī)，其內(nèi)容涉及財政、稅收、金融、貿(mào)易、投資等事務(wù)方面的自治權(quán)。這時中央與民族自治地方之間權(quán)力配置和利益分配方面，必然要求國務(wù)院有關(guān)部委讓利放權(quán)。反過來說，國務(wù)院出臺各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件里也有關(guān)于財政、稅收、金融、貿(mào)易、投資等方面事項的管理權(quán)限，也會涉及到中央與民族自治地方之間的權(quán)力劃分。當(dāng)國務(wù)院及其各部委在制定這些適用于全國的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件時，往往從維護中央權(quán)威和政令統(tǒng)一的角度考慮。就這樣，民族自治地方與中央有關(guān)部門的利益格局是很難協(xié)調(diào)的。

有的學(xué)者還認(rèn)為：自治區(qū)對制定自治條例的積極性不高，是自治區(qū)自治條例出臺難的主觀原因，但筆者認(rèn)為這種主觀原因至少不是內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺的主要原因。

四、制定內(nèi)蒙古自治區(qū)自治條例的難點與對策

很多專家與學(xué)者都認(rèn)為，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定頒布自治條例的時機早已到了：不論是《憲法》還是《民族區(qū)域自治法》等立法與其有關(guān)配套規(guī)定為核心的法制條件，還是國家西部大開發(fā)等的社會條件現(xiàn)已具備。還有，內(nèi)蒙古自治區(qū)主觀條件也具備。[4]

但是，以上這些微觀條件不足以排除難以逾越的宏觀體系。通過分析自治區(qū)自治條例難以出臺的主要難點在于：自治區(qū)自治條例須報全國人大常委會批準(zhǔn)的程序。此程序是妨礙自治立法權(quán)以及自治區(qū)自治條例的最主要的原因。自治區(qū)自治條例須報全國人大常委會批準(zhǔn)的程序?qū)е伦灾螚l例“批報難”。要解決這個難題，就應(yīng)該將行政化的分權(quán)模式，也就是把中央與地方權(quán)力劃分模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ɑ姆謾?quán)模式。在此基礎(chǔ)上，建立長效的中央與民族自治地方之間利益溝通的制度平臺。逐步健全中央與民族自治地方之間權(quán)限爭議的解決機制。

行政化分權(quán)模式轉(zhuǎn)換為立法化分權(quán)模式，是個憲政方面的改革與對策。分權(quán)模式的改革方面可以借鑒香港與澳門特區(qū)制定特區(qū)基本法的程序，組織成立由黨中央與全國人大常委會以及國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，全國人大常委會、國務(wù)院及其有關(guān)部委和五大自治區(qū)人大、政府組成的自治區(qū)自治條例制定協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會，形成從中央到地方的自上而下推動力，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各自治區(qū)制定自治條例。[5]在改革過程中可以選內(nèi)蒙古自治區(qū)等自治條例制定主觀條件比較成熟的地區(qū)搞試點積累與總結(jié)經(jīng)驗，達(dá)到“以點帶面”的作用。最后展望在黨的十八大大力提倡完善民族區(qū)域自治制度的大好環(huán)境下，民族區(qū)域自治條例早日出臺。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]烏蘭夫.烏蘭夫文選（下冊）[M].北京：中央文獻出版社，1999.

[2]白永利.自治區(qū)自治條例制定研究 [J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報，2010.06.

[3]王仁定.關(guān)于制定自治區(qū)自治條例問題的思考[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2001.02.

[4]王志坤.內(nèi)蒙古自治區(qū)制定<民族區(qū)域自治法>自治條例的思考與建議[J].北方經(jīng)濟，2011.06.

[5]潘洪祥.自治區(qū)自治條例難以出臺的原因分析以及對策[J].北方民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009.03.