加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中政府與市場的關(guān)系

孫常輝

（黃河科技學(xué)院商貿(mào)學(xué)院，河南　鄭州　453300）

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中政府與市場的關(guān)系

孫常輝

（黃河科技學(xué)院商貿(mào)學(xué)院，河南鄭州453300）

社會主義市場經(jīng)濟的根本特征決定了我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系。政府對經(jīng)濟的直接干預(yù)使市場機制未能充分發(fā)揮作用，相應(yīng)的體制機制建設(shè)阻礙了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。建立服務(wù)型政府是政府角色轉(zhuǎn)變的方向。

經(jīng)濟發(fā)展方式；政府與市場；服務(wù)型政府

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的大局。自1987年中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會提出：“使經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來”之后，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式一直是我國經(jīng)濟改革的主線。尤其是“十一五”、“十二五”時期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是我國深化經(jīng)濟體制改革的重要目標和戰(zhàn)略任務(wù)。雖然提法不同、表述不一，但整體來看，其方向是一致的，并且要求越來越高。同時要看到，近30年的探索與實踐，我國在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中雖然取得了非常大的進步，經(jīng)濟增長速度在全世界名列前茅，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有了根本性優(yōu)化，但發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也受到諸多阻礙，尤其是我國以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式存在很多弊端，市場機制未能很好建立，短視行為對經(jīng)濟社會環(huán)境帶來的危害正構(gòu)成嚴峻的挑戰(zhàn)。加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已經(jīng)到了攻堅階段，如何解決深層次的問題，如何處理好政府與市場的關(guān)系，是當(dāng)前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的核心課題。

一、處理好政府與市場關(guān)系是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的核心問題

社會主義市場經(jīng)濟階段，如何處理好政府與市場關(guān)系一直是重大而敏感的話題。我國自從1992年提出建立社會主義市場經(jīng)濟以來，市場化改革的步伐一直沒有停止，黨的十八屆三中全會明確提出市場對資源配置起“決定性作用”，是之前“基礎(chǔ)性作用”的重大突破，表明要更加理清政府與市場的邊界①，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就是要更加突出市場地位，政府職能轉(zhuǎn)變要更加徹底和有效。

雖然我國的市場化進程取得了很大的進步，但政府的干預(yù)對市場經(jīng)濟的影響仍然比較明顯，甚至在某些領(lǐng)域非常突出，如土地、通信、能源等行業(yè)價格仍然由政府壟斷，無法有效地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，即使政府努力為適應(yīng)市場的變化而進行調(diào)整，但這種調(diào)整受不完全信息和政府決策能力的影響。在投資領(lǐng)域則更甚，政府財稅政策引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，導(dǎo)致一些行業(yè)在稅收優(yōu)惠和刺激政策的影響下，一味擴張規(guī)模，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、環(huán)境遭到重大破壞。

政府主導(dǎo)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在市場經(jīng)濟薄弱的國家和地區(qū)是常見的一種模式，但卻不是成功的模式。從上個世紀70年代開始，處于計劃經(jīng)濟時代的蘇聯(lián)提出經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變目標，制定了詳細的五年計劃，并一直實施到其解體，但最終未實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化。例如在上個世紀七十年代的韓國，政府提出重工業(yè)化戰(zhàn)略，雖然對其國民經(jīng)濟增長和國力提升起到了明顯的提振作用，但無法掩蓋政府扶持的很多產(chǎn)業(yè)最終失敗的局面。國際金融危機更加助長了政府主導(dǎo)的改革進程，很多國家甚至傳統(tǒng)的市場化國家，提出一系列具有濃厚政府主導(dǎo)色彩的政策和措施，但其導(dǎo)致的不良后果至今仍在發(fā)酵。我國在過去十幾年中，地方政府也曾大力推進個別行業(yè)的建設(shè)，例如電解鋁行業(yè)、風(fēng)力發(fā)電、光伏產(chǎn)業(yè)，但隨著宏觀經(jīng)濟的變化和國際國內(nèi)市場的萎縮，這些行業(yè)無一例外遇到了巨大的危機，這實質(zhì)上也表明了政府干預(yù)經(jīng)濟的失敗。分析其原因，這是強政府與弱市場的結(jié)合無法避免的結(jié)果，市場作用得不到充分發(fā)揮，政府行使過多職能，最后必然導(dǎo)致政府失靈。因此，社會主義市場經(jīng)濟下的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，雖然是由政府提出和主導(dǎo)的，但不能忽略培育市場、推出應(yīng)該由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

二、處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵在于政府角色轉(zhuǎn)變

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式過程中，中央政府和各級地方政府具有舉足輕重的地位，因為它不僅是政策的制定者，而且是監(jiān)督者，甚至執(zhí)行者。因此處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵在于政府角色轉(zhuǎn)型。尤其是當(dāng)前仍然存在的政府角色錯位和市場機制不完善等問題，急需政府角色轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場的決定性作用。

1、政府存在調(diào)節(jié)功能錯位和角色錯位

在政府管理和經(jīng)濟監(jiān)管中存在大量的不作為和作為失當(dāng)，效率低下。主要表現(xiàn)為兩個方面的錯位，一是調(diào)節(jié)功能錯位。對于市場的運作，政府應(yīng)該尊重經(jīng)濟規(guī)律，按照市場運作的內(nèi)在機制，運用經(jīng)濟手段來實施市場調(diào)節(jié)。但政府規(guī)制往往逆市場而動，仍繼續(xù)使用計劃經(jīng)濟條件下的一些控制措施，利用行政權(quán)力配置資源，導(dǎo)致價格機制失靈②。其中最典型的就是土地管理過程中的招商引資政策。另外，市場經(jīng)濟的內(nèi)在缺陷會導(dǎo)致貧富差距擴大。政府對市場經(jīng)濟中的這種后果應(yīng)該實施“逆調(diào)節(jié)”，建立國家收入再分配的調(diào)節(jié)機制，協(xié)調(diào)整個社會的利益，實現(xiàn)利益的和諧，但政府的規(guī)定恰恰是“順調(diào)節(jié)”的活動，導(dǎo)致貧富差距進一步擴大。

二是角色錯位。在社會主義市場經(jīng)濟中，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色值得探討，首先可以肯定的是，政府應(yīng)該為每個經(jīng)濟主體創(chuàng)造一個公平的制度環(huán)境。但在改革進程中，我們發(fā)現(xiàn)政府的這種角色定位并不清晰。維護正常秩序者往往成為“運動員”，和其經(jīng)濟主體不平等競爭。政府行政壟斷現(xiàn)象大量存在。到目前為止，仍有大量行業(yè)屬于行政壟斷，民間資本不允許進入，或者門檻很高。政府也不能平等對待，帶有明顯的利益偏差。例如，在處理勞資關(guān)系時，往往偏向于資本方；在大、中、小企業(yè)關(guān)系中有利于大企業(yè)，鼓勵集中和壟斷；在國有企業(yè)與民營企業(yè)關(guān)系中，重點支持國有企業(yè)。諸如此類，這樣的角色錯位，造成人為的不公平競爭。

2、行政干預(yù)導(dǎo)致要素市場不完善

相對于商品領(lǐng)域的市場化進程而言，要素市場因為其市場特征受到行政干預(yù)的影響更大。尤其是資金、土地等生產(chǎn)要素市場發(fā)育滯后，沒有形成良好的價格形成機制，出現(xiàn)價格扭曲。以土地為例，大部分土地都在政府手中，而土地尤其是城市土地轉(zhuǎn)讓收入是政府的重要財政收入，和舉足輕重的考核影響因素。因此一些地方政府在出售土地時以較低價格作為吸引項目的砝碼，土地價格偏離市場選擇，結(jié)果大量的土地資源被用做不合理的投資，土地利用效率低，浪費嚴重。此外，中國的資本市場還不發(fā)達，導(dǎo)致社會資金配置不當(dāng)。目前，企業(yè)需要的資金主要來自銀行貸款。但我國的利率市場化才剛剛起步，政府放松利率管制還不完善，對信貸資金的去向控制比較嚴格。銀行作為政府金融政策的具體執(zhí)行者，必須按照政府的要求分配信貸資金，而國有企業(yè)是最大的受益者，很容易得到貸款，甚至是成本極低的貸款。低成本的信貸或者無風(fēng)險的信貸導(dǎo)致國有企業(yè)樂于投資能更快見到效益的擴大規(guī)模、粗放式增長上，而不愿意大量投入科技研發(fā)、承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險。相反，個體企業(yè)、民營企業(yè)獲得銀行融資更加困難，許多國有企業(yè)存在的特權(quán)，對民營企業(yè)特別是個體私營企業(yè)具有巨大的擠出效應(yīng)。另外，國有企業(yè)與非國有企業(yè)相比，在制度上的缺陷無法消除，使資金流向國有企業(yè)，效率低下?？偟慕Y(jié)果是由于存在這樣一個非市場配置的資金，利用資源的效率低下，甚至是無效的。

3、目前的財稅政策等制度安排不利于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行的稅收制度以增加財政收入為導(dǎo)向，這對于稅收水平高的重工業(yè)尤其對資源型產(chǎn)業(yè)粗放式增長有巨大的推動作用，甚至有些地方政府會容忍一些高污染項目，對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度不夠。例如，國家征收資源稅和資源補償費，反映了礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益。但稅收的計算方法不合理。以煤炭資源為例，資源稅和資源補償費與企業(yè)煤炭開采數(shù)量和銷售收入密切相關(guān)，不利于鼓勵企業(yè)改進開采方式和節(jié)約資源，甚至?xí)?dǎo)致資源浪費。

4、現(xiàn)行干部政績考核和提拔任用體制影響著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

長期以來，中央對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核過分強調(diào)經(jīng)濟總量和經(jīng)濟增長率，忽視了在經(jīng)濟總量增長背后消耗的能源和對環(huán)境的破壞程度，忽視了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與可持續(xù)性，從而客觀上放任和促進了地方的粗放型增長模式的擴大。在目前的評價體系中，政府官員為追求政績，會千方百計加大投資。由于政府官員任期較短，往往會忽視長期評估，而注重短期效果，如大量的市政建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施投資，甚至不惜引入對環(huán)境資源有嚴重污染的項目。而更應(yīng)該得到政府關(guān)注和投資的民生項目，如教育、醫(yī)療、住房保障等領(lǐng)域，因為周期長、投入大，地方政府反而不愿意增加投資。這使得我國經(jīng)濟增長的動力主要來源于投資，造成大量的能源消耗和資源浪費。

三、加快政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府

建立服務(wù)型政府是當(dāng)前實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的一個重要方向。要改變由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式，更好發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控方面的職能，更加強化政府公共服務(wù)職能。

1、創(chuàng)新政府管理機制

宏觀調(diào)控是政府的主要經(jīng)濟職能。加快政府職能轉(zhuǎn)變，就要使各級政府把重點放在全局性、戰(zhàn)略性的計劃性事務(wù)上，重視宏觀管理、間接管理。要改變過去政府大包大攬的做法，把該由企業(yè)完成的交給企業(yè)，該由行業(yè)協(xié)會和中介組織管理的交給這些組織。特別是在經(jīng)濟管理中，管理經(jīng)濟必須轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟，目的是解決市場不能解決的問題，維護良好、公正的市場秩序。要理順各地區(qū)、部門之間的職能關(guān)系，對各自的職責(zé)范圍進行合理界定，避免權(quán)責(zé)不分，避免責(zé)任真空，也要避免政出多門。通過改善管理、轉(zhuǎn)變職能、提高效率，真正創(chuàng)新政府管理機制。

2、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)決策機制

政府決策一定要尊重科學(xué)、尊重經(jīng)濟規(guī)律。政府不僅要考慮當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需要，而且要注重可持續(xù)發(fā)展；不僅要發(fā)展經(jīng)濟，而且要關(guān)注環(huán)境保護和社會進步。對于重大決策，要建立科學(xué)、民主的決策機制，要充分做好調(diào)查研究，避免“一言堂”。要深入了解人民群眾切實關(guān)心的問題，集中大家的智慧。對于重大決策失誤、違反科學(xué)決策程序的責(zé)任者要視造成的損失追究責(zé)任，并有追溯效力追究。要探索建立完備的公示和聽證制度，充分利用當(dāng)前信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的便利，讓更多人參與到?jīng)Q策咨詢中，保證公民的知情權(quán)和參政議政權(quán)利。最大限度減少因個別領(lǐng)導(dǎo)決策失誤導(dǎo)致的盲目投資和建設(shè)。

3、創(chuàng)新政績考核機制

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的過程中，應(yīng)將節(jié)能減排和環(huán)境保護作為重點指標或者作為不可缺少的目標考核。當(dāng)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護、結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生沖突時，首先要保證后者而不是前者。要制訂切實可行的指標體系，量化各級政府職責(zé)，制定限制政策和激勵措施，引導(dǎo)各級政府形成良好的目標導(dǎo)向，形成科學(xué)的“成本—效率—收益”思維。各級政府要轉(zhuǎn)變政績觀，以為人民服務(wù)、對歷史負責(zé)的態(tài)度做實事。

注釋

①袁恩楨：從市場的基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用的演變［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2014（1）.

②姚先國：浙江經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型——經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)換的制度條件［J］.浙江社會科學(xué)，2005（4）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）

2015年度河南省軟科學(xué)研究項目，河南省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的時序階段與難點研究，編號：152400410004。