土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價研究

田貞浩，史艷梅

（黑龍江科技大學(xué)管理學(xué)院，哈爾濱150027）

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土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價研究

田貞浩，史艷梅

（黑龍江科技大學(xué)管理學(xué)院，哈爾濱150027）

摘要：土地利用總體規(guī)劃是使土地資源得到合理分配的基本依據(jù)，在保證土地資源科學(xué)合理發(fā)展實(shí)踐中起著至關(guān)重要的作用。其是否得到很好的實(shí)施直接影響到未來土地資源是否能得到可持續(xù)利用以及國民經(jīng)濟(jì)是否能夠依托土地資源長久發(fā)展。以國家土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價體制的政策思想為基礎(chǔ)，依托現(xiàn)有理論成果，總結(jié)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的主要做法，剖析目前土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價學(xué)術(shù)研究與客觀實(shí)踐中凸顯的主要問題，給出完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的對策。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施評價；問題；對策

一、土地利用總體規(guī)劃基本概念

土地利用總體規(guī)劃是指人民政府依照法律規(guī)定在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對土地的需要，確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、用地布局的總體戰(zhàn)略部署。［1］而土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價是指主體收集資料、制定評價的指標(biāo)體系和技術(shù)路線，對實(shí)施的情況進(jìn)行剖析和評估。

國外對土地利用規(guī)劃的理論與方法研究起步較早，已經(jīng)形成了較為完備的理論和技術(shù)支撐體系，對土地利用規(guī)劃實(shí)施評價也展開了較為充分的研究。E Talen認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施評價主要考慮規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果是否滿足規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)；［2］Patsy Healey認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施評價應(yīng)該將研究的重點(diǎn)放在規(guī)劃實(shí)施過程的機(jī)制上；［3］Alexander選取了政策、程序和規(guī)劃3類評價因子，構(gòu)建了PPIP評價模型，最終確定各因素對規(guī)劃的影響程度（消極、中性和積極）。［4］我國正式提出對其實(shí)行評價的要求是在2004年，之后國內(nèi)也進(jìn)行了諸多的探索，然而迄今為止學(xué)術(shù)界并未就土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價體系達(dá)成統(tǒng)一的口徑，而是不同的學(xué)者依據(jù)自身的見解選取不同的研究方法以及不同的指標(biāo)體系來對我國土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行評價研究。

二、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的主要做法

目前就其進(jìn)行評價的研究國內(nèi)主要側(cè)重于選取研究方法和建立指標(biāo)體系，而對其進(jìn)行評價的主要做法概括起來是政府部門提供規(guī)劃實(shí)施過程的相關(guān)基本資料，而專家和學(xué)者主要負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施評價的方法和技術(shù)路線，對規(guī)劃實(shí)施的情況進(jìn)行分析和評價，然后主要針對其過程或者其結(jié)果進(jìn)行評價，很少把兩者聯(lián)系起來進(jìn)行評價。其中筆者對常見的研究方法，指標(biāo)體系，評價標(biāo)準(zhǔn)加以總結(jié)，如下圖所示。

三、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價中存在的主要問題

（一）評價主體非獨(dú)立

目前中國該方面的研究大都將目光鎖定在評價方法和評價指標(biāo)體系上而很少關(guān)注評價主體這一方面?，F(xiàn)行的評價主體一般是由高校里的專家、學(xué)者和政府機(jī)關(guān)組成。政府機(jī)關(guān)主要提供規(guī)劃實(shí)施過程的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而專家和學(xué)者主要提供實(shí)施評價的方法和技術(shù)路線。不難看出這極易造成評價主體的非獨(dú)立，同時又由于缺少第三方的監(jiān)督，就使得實(shí)施評價質(zhì)量差強(qiáng)人意。確保其評價存在的意義，就要使得評價主體獨(dú)立，考慮利益相關(guān)群體相分離的體制模式，引入公眾參與且引入第三方監(jiān)督從而確保評價質(zhì)量。

（二）評價類型差異較大

目前國內(nèi)學(xué)者對其評價的類型尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從已有研究成果來看主要側(cè)重于行政等級的劃分和評價流程的劃分，行政等級的劃分為縣級、市級、省級和全國土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價；規(guī)劃實(shí)施流程的劃分為規(guī)劃實(shí)施之前、規(guī)劃實(shí)施過程、規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的評價這三類。

（三）評價指標(biāo)體系不規(guī)范

由于我國對此開展的研究起步較晚再加上不同的學(xué)者有不同的見解，至此尚未形成統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系，評價指標(biāo)體系還不規(guī)范。例如：黃忠杰的研究中，選取了十個經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)，十個社會評價指標(biāo)和七個生態(tài)評價指標(biāo)。［5］晏曉紅在研究中，選取了38個評價指標(biāo)。［6］周雪芹在研究中，構(gòu)建了22個評價指標(biāo)。［7］以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，建立這一指標(biāo)的目的何在，為什么要建立這一指標(biāo)，這些問題的解決是規(guī)范指標(biāo)體系的依據(jù)。

（四）評價方法不完善

國內(nèi)學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價研究主要是采用對比分析的方法。這種方法的好處是能直觀地把規(guī)劃中存在的問題表現(xiàn)出來。但是這種方法也有不足的地方，由于土地利用總體規(guī)劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其各指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)是相互影響的，單一的評價方法是不能很好說明評價的問題。在構(gòu)建評價模型和方法的過程中，其評價方法還處于不斷的探討中，例如：武漢大學(xué)的吳秀提出模糊綜合評判的評價方法，武漢大學(xué)的晏曉紅將效用函數(shù)運(yùn)用綜合評價模型中，廣西大學(xué)的黃海清將灰色綜合評價方法運(yùn)用到土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價中等。這些評價方法雖然能進(jìn)行綜合的多項(xiàng)指標(biāo)評價，但是在處理不確定的信息評價中還存在不足。同時隨著計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和成熟，3S技術(shù)在土地管理方面的重要性也日益突顯，其有助于提高土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的質(zhì)量。然而難以收集的空間數(shù)據(jù)再加上缺乏相應(yīng)的高技術(shù)管理人員，制約了3S技術(shù)在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的發(fā)展。

（五）評價數(shù)據(jù)難以收集

比較科學(xué)的對土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行評價，一般都需要對其進(jìn)行定量和定性的分析。而定量分析質(zhì)量好壞的保證主要是靠規(guī)劃區(qū)域內(nèi)對實(shí)施情況數(shù)據(jù)的收集，數(shù)據(jù)的真實(shí)、全面、有價值是規(guī)劃實(shí)施評價工作的關(guān)鍵的內(nèi)容。在我國，由于國土統(tǒng)計部門對基礎(chǔ)評價數(shù)據(jù)收集的欠缺、統(tǒng)計經(jīng)費(fèi)的緊缺和制度的缺陷，這些直接影響了規(guī)劃實(shí)施評價數(shù)據(jù)的收集的全面性和客觀性。

四、完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的對策建議

（一）鼓勵公眾參與，強(qiáng)化評價主體的獨(dú)立性

當(dāng)前大都是政府或其委托的中介機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行評價，缺少公眾參與以及第三方的監(jiān)督，這種模式弱化了實(shí)施評估主體的獨(dú)立性，使得評估質(zhì)量難以保證。鑒于此，需明確組織主體和執(zhí)行主體以及確定各自的職責(zé)并嚴(yán)格履行，加強(qiáng)公眾參與，引入第三方監(jiān)督機(jī)制。此外，這需要較高的專業(yè)性技術(shù)，應(yīng)嚴(yán)格審查評價主體的資質(zhì)以及加強(qiáng)考核評價主體的專業(yè)技能。

（二）完善評價方法以及評級指標(biāo)體系，著眼3S技術(shù)的開發(fā)和利用

由于評價對象的特點(diǎn)不盡相同，需根據(jù)實(shí)際情況確定必選與非必選指標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)化、合理化的評價指標(biāo)體系的同時積極完善評價指標(biāo)體系，使評價工作走向規(guī)范化。同時由于其評價方法尚未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)且評價方法尚未完善，而方法直接影響著結(jié)果，故應(yīng)積極完善評價方法。同時3S技術(shù)的快速發(fā)展使得土地資源管理愈來愈科學(xué)合理，著重于評價方法和評價指標(biāo)體系的同時也應(yīng)著眼3S技術(shù)的開發(fā)和利用，從而提高實(shí)施評價的空間審核能力。

（三）健全土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的運(yùn)行機(jī)制

這一評價的過程主要包含評價的目的、內(nèi)容、方法等，不難發(fā)現(xiàn)其是一個復(fù)雜的運(yùn)行過程，要想確保這一評價的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須要建立健全土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的運(yùn)行機(jī)制，這要求一方面要確定合理規(guī)劃的制定者、評價主體和監(jiān)督者，另一方面要對制定者、評價主體和監(jiān)督者進(jìn)行行為目的上的有效引導(dǎo)。制定者的主要目的是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃最大效益化，評價主體是對規(guī)劃實(shí)施的公正性進(jìn)行判斷，監(jiān)督者是對規(guī)劃實(shí)施信息的有效反饋。這三者之間的關(guān)系可以通過國家建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)部門進(jìn)行職能分配。

（四）建立健全規(guī)劃實(shí)施的動態(tài)監(jiān)測、評價與管理體系

中國的這一評價的目的是為下次規(guī)劃編制提供參照，而不夠重視本次規(guī)劃編制中所反映出來的問題和原因。現(xiàn)代技術(shù)的層出不窮給規(guī)劃技術(shù)的發(fā)展帶來了機(jī)遇，尤其是隨著3S技術(shù)在土地資源管理方面的快速發(fā)展使得空間數(shù)據(jù)的收集、剖析以及管理變得愈加方便。這一評價應(yīng)延伸其時點(diǎn)，從以往的固定性評價延伸為面面俱到的進(jìn)程化評價，強(qiáng)化這一過程的動態(tài)監(jiān)測，切實(shí)分析當(dāng)中出現(xiàn)問題的本質(zhì)原因，建立健全規(guī)劃實(shí)施的動態(tài)監(jiān)測、評價與管理體系，從而降低這一評價的被動性，增強(qiáng)其主動性以及提高規(guī)劃編制以及實(shí)施的程度，保障土地資源科學(xué)、有效、合理和可持續(xù)的利用。

（五）加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價的宣傳工作

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價并不是一項(xiàng)簡單的工作，其也不僅僅是單靠政府部門的力量就能做好，必須要充分利用社會的作用，為其提供從數(shù)據(jù)到監(jiān)督到反饋等一系列的支持。鑒于此，在健全自身的體系之外也要建立健全外界的服務(wù)，而這又需要加強(qiáng)宣傳工作。主要任務(wù)為：其一，使“土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價并不僅僅是政府的行為”這一理念深入人心，這樣不僅可以加強(qiáng)公眾參與而且可以刺激第三方監(jiān)督的快速形成；其二，廣泛運(yùn)用信息傳播媒介，例如網(wǎng)絡(luò)、報紙、廣播等及時的將實(shí)施評價中出現(xiàn)的問題公諸于眾，這樣不僅可以強(qiáng)化社會的監(jiān)督作用，而且可以引起政府部門的重視并及時加以解決。通過加強(qiáng)這一評價的宣傳工作可以平衡各個方面的利益并從側(cè)面保證這一評價的質(zhì)量。

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［6］晏曉紅.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價研究-以武漢市黃破區(qū)為例［D］.武漢：武漢大學(xué)，2005.

［7］周雪芹.縣級土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價研究［D］.成都：西南大學(xué)，2007.

［責(zé)任編輯：紀(jì)姿含］

中圖分類號：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）07-0134-02

收稿日期：2016-05-05

基金項(xiàng)目：黑龍江科技大學(xué)大學(xué)生科研立項(xiàng)（YJS2015007）

作者簡介：田貞浩（1900-），男，河南漯河人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理；史艷梅（1987-），女，山東菏澤人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理。