創(chuàng)新蛻變彰顯剛性

胡國強

如果要用一個詞來形容本屆浙江各級人大監(jiān)督工作的最大亮點，“創(chuàng)新”無疑是首選。無論是具體監(jiān)督手段的采取，抑或是監(jiān)督意識的提升，監(jiān)督成效的升級、監(jiān)督機制的完善，都折射出我省人大工作背后濃濃的創(chuàng)新印記。

問題導向，“劍指”審計整改

監(jiān)督工作是地方人大工作的“重頭戲”。如何增強監(jiān)督實效是擺在地方人大面前的難題。以“問題導向”強化人大監(jiān)督實效是本屆省人大常委會監(jiān)督的一個亮點，其實質就是提高人大監(jiān)督的針對性和精準度。省人大常委會通過對審計發(fā)現(xiàn)問題整改跟蹤問責，促進了審計監(jiān)督效力的逐漸到位，也使人大監(jiān)督發(fā)揮了應有的功效。

“之前處于閑置狀態(tài)的23座污水處理廠，運行負荷率從去年的不足30%提升到65.6%……”近日，省十二屆人大常委會第三十三次會議分組審議省政府關于全省建制鎮(zhèn)污水處理廠建設運行管理工作情況的報告，里面的一組數字讓人甚為欣喜，這意味著，近8億元財政資金的使用績效，在過去的一年里，提高了1倍多，建好的污水處理廠“曬太陽”問題得到基本解決。

去年9月，常委會審議審計工作報告時，發(fā)現(xiàn)全省投資共計近8億元的23座污水處理廠，因設計規(guī)劃不合理、配套資金跟不上等原因，建成后基本處于閑置狀態(tài)。

審計和問題整改報告，曬的是數字，揭的是問題。帶著審計部門發(fā)現(xiàn)的問題，省人大常委會組織7個專項跟蹤督查組實地督查23座處于閑置狀態(tài)的污水處理廠。

督查的成效讓督查組的成員們很是欣慰。投資1000多萬元的金華瑯琊鎮(zhèn)污水處理廠2010年4月完成一期建設并通過驗收?？墒?，直到去年10月督查組到現(xiàn)場督查時，該廠還沒有投入使用，建成后整整閑置了5年。專項督查后，15天內即完成了主要整改工作，收集污水量由原先400噸/天增加到約2000噸/天。2015年11月6日，該污水處理廠開始試運行。

在盯緊23座閑置污水處理廠的同時，省人大常委會還將監(jiān)督延伸到全省所有污水處理廠的運行情況。據統(tǒng)計，到去年底，全省共建成鎮(zhèn)級污水處理廠160座，日處理能力達167萬噸，建成直徑300毫米及以上污水管網近3.5萬公里，率先實現(xiàn)了建制鎮(zhèn)污水處理廠全覆蓋。到今年7月底，全省80%以上的鎮(zhèn)級污水處理廠已執(zhí)行國家一級A排放標準。

在浙江，審計指出問題，人大盯緊不放，對問題整改情況再次“三堂會審”，督促整改落地已經逐步形成常態(tài)。2016年5月25日，省人大常委會聽取和審議了省政府關于2015年審計工作報告反映問題整改情況的報告。這在我省人大常委會上尚屬首次。此舉表明，人大更多地借審計延伸監(jiān)督，增強人大監(jiān)督的精準度和實效性。

事實證明，人大監(jiān)督的權威性和審計部門的專業(yè)性結合在一起，聚合產生了強大的監(jiān)督效應。2015年審計工作報告反映的問題，大部分已整改到位。省本級預算執(zhí)行及決算審計、財政管理審計、部門預算執(zhí)行和公務支出公款消費審計、政策措施貫徹落實跟蹤審計等7方面56類309個問題，284個已基本整改；只有25個問題還留有“尾巴”。

我們相信，省人大常委會監(jiān)督的視野不會只停留于“就事論事”上，而會以問題為導向，挖掘問題背后的共性問題和制度缺陷，從“管牢部門預算決算”“盯緊財政專項資金”“把好重大投資項目”等層面繼續(xù)破題，鏟除滋生問題的土壤，放大監(jiān)督成效。

滿意度測評：讓審議成為硬約束力

按照法律的規(guī)定，人大常委會的審議意見具有法律約束力，但實踐中，常?？吹降氖菍徸h意見“一交了之”“一回了之”，甚至是“泥牛入?！?。人大審議意見的落實常常頗費周折。據報道，江蘇省灌南縣人大常委會在某次審議時發(fā)現(xiàn)縣財政局報告文不對題，經查財政局竟然將人大審議意見“弄丟”，該報告遂被擱置。

監(jiān)督是否“管用”，這是公眾對人大制度效能最樸實、最直觀的衡量標尺。近年來，為推動審議意見精準落地，我省各級人大常委會在審議意見所提的整改措施細化、量化、具體化上下功夫，增強了審議意見可操作性和可執(zhí)行性。

2013年，省人大常委會在換屆后的開局之年開展的首次執(zhí)法檢查，鎖定了與百姓生活息息相關的飲用水水源保護。省人大常委會重點圍繞水源地規(guī)劃建設、水源地環(huán)境質量及綜合整治、農村水源地保護、水源地保護能力建設等內容開展檢查。

2014年，采取全省統(tǒng)一部署、上下配合聯(lián)動的方式，開展飲用水水源保護法律法規(guī)執(zhí)行情況審議意見落實情況的跟蹤檢查。對整改情況，審議意見開門見山，直擊要害，重點就是水源保護區(qū)內55家違法企業(yè)或設施的關停取締情況、72處安全隱患整治情況、13個水源地水質超標問題。此舉避免人大監(jiān)督“籠而統(tǒng)之、大而化之、虛而論之”傾向。

審議監(jiān)督是否到位，還需要剛性制度的保障。常委會在審議監(jiān)督中，適時而堅定地行使?jié)M意度測評，讓越來越多的被監(jiān)督對象感到從未有過的約束力和威懾力。

為了將飲用水水源保護法律法規(guī)執(zhí)行情況審議意見落地，省人大常委會決定對省政府關于審議意見10個方面重點內容的落實情況進行分項和綜合滿意度測評。

根據實施方案，滿意度測評分成綜合評價和分享測評兩個層次，采取填寫測評表的方式進行。測評事項設“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”3個等次。

“這是監(jiān)督形式的小改進，卻是增強監(jiān)督實效的大進步?！币晃怀Ｎ瘯M成人員說，以前執(zhí)法檢查之后，省人大常委會提出審議意見，省政府給個答復就行了?，F(xiàn)在進行滿意度測評，如果總體評價不滿意的，就要發(fā)回去重新整改。“這種測評方式，提高了常委會的審議質量，也促進了政府高效行政、依法行政，提高了政府的公信力?！?/p>

滿意度測評等剛性監(jiān)督方式陸續(xù)“登場”，從直觀、量化的角度觸動被監(jiān)督機關的神經，對后續(xù)整改起到直接推動作用。值得關注的是，在省人大常委會的帶動示范下，越來越多的各級地方人大跟進，在審議監(jiān)督中改革表決方式，以票決檢驗監(jiān)督績效成為一股“潮流”，促進了審議質量的提升和重塑了人大權威。

開啟特定問題調查重磅“武器”

監(jiān)督工作是一項綜合、系統(tǒng)性工程。如何在監(jiān)督法“版圖”中，用好、用足法律賦予人大的各項職權，發(fā)揮最大效應，體現(xiàn)監(jiān)督作為，是本屆我省各級人大常委會一直探索實踐的問題。

“應到26人，實到23人，表決結果：贊成23票，反對票沒有，棄權票沒有，一致通過?！?/p>

隨著主持人話音剛落，會場內掌聲響起。9月23日上午，海寧市會議中心5號會議室，海寧市十四屆人大常委會第四十次會議作出了《關于組織農戶剛需建房特定問題調查委員會并開展調查的決定》。這一時刻，也注定要載入海寧人大的歷史——特定問題調查在海寧市首次被喚醒。

農戶剛需建房事關農村群眾的根本利益，是一個特別重大的民生問題。人大代表對于村民建房問題的反映非常強烈，呼聲一年高過一年?？紤]到整個農戶剛需建房涉及面廣、個體差異大、情況十分復雜，僅憑人大常委會單個工作機構的力量已經難以承擔，經過幾番商討斟酌，最終作出啟動特定問題調查的決定。

根據部署，海寧市人大常委會開展全市農戶剛需建房特定問題調查，至2017年1月形成特定問題調查報告，向市人大常委會報告。2017年初的海寧市十五屆人大一次會議還將對農戶剛需建房問題作出相關決定。

當天，該消息一經海寧市全媒體推出即引起層層“圍觀”，僅一條微信的點擊在3小時內破萬，網友紛紛留言，“期待再期待”“確實是好消息，舉雙手贊成”。

在人大的各項權力中，特定問題調查對于公眾甚至是一些人大工作者來說，仍然是較為陌生的字眼。這一制度的剛性讓它成為人大的“非常武器”。盡管地方人大在特定問題調查權的行使上鳳毛麟角，但在浙江已經有成功實踐。

2014年，浙江省云和縣人大首次啟動特定問題調查制度，盤點財政存量資金，引起中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江重視，專門就本刊對此事的報道進行了批示。2015年10月，全國人大常委會組織調研組前往云和調研。云和的實踐被稱為“特定問題調查在地方上發(fā)力”入選了《檢察日報》評選的2015年十大民主法治事件。

特定問題調查權是憲法賦予人大的監(jiān)督權力，早在1954年憲法就對此有過規(guī)定。過去30多年，全國人大從未啟動過特定問題調查制度。呼吁全國人大適時啟動特定問題調查的呼聲一直很高。2015年8月，天津爆炸事故又一次將這個話題推上前臺。

浙江省云和縣的經驗，從基層層面提供了一個樣本。如今，樣本的實踐經驗得到更大范圍的復制。海寧市人大開始啟動特點問題調查，讓憲法和法律賦予人大的這項權力從法律條文中蘇醒，給人大監(jiān)督帶來了活力。

當下，有學者認為，人大特定問題調查權沒有有效行使的根源在于制度的程序性有待完善。監(jiān)督法對特定問題調查程序性規(guī)范較為籠統(tǒng)，導致操作性欠缺。例如，缺乏特定問題調查委員會履行職責所必需的強制性權力等。

然而制度的完善非朝夕之事，總是伴隨著大量的實踐作為基礎。在現(xiàn)有法律條文的框架內勇于實踐，是人民代表大會制度與時俱進、不斷完善的途徑。

“人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲?！闭憬坪偷鹊爻晒Φ膶嵺`樣本為地方人大提供了良好的示范和激勵。隨著處于“休眠”狀態(tài)的監(jiān)督方式被激活，人大監(jiān)督的力量將進一步得到彰顯。

“1+1”大于“2”的監(jiān)督效應

如何適度延伸監(jiān)督內涵，以公開促監(jiān)督，打造監(jiān)督成效的“升級版”，是本屆省人大常委會推進監(jiān)督工作積極思考的問題。

“剛剛片子里制革企業(yè)負責人說，溫州不讓辦，他找了退路來到麗水。在下游被禁止的企業(yè)，為什么作為上游的麗水還把他們引進來？”浙江省人大代表陳榮昌在看完浙江衛(wèi)視制作的《麗水：皮革廠“異地重生”，河流成了“五彩溪”》專題片后，第一個起身發(fā)問。

面對溫州市有關部門領導在治理污水上的“閃爍其詞”，“搖擺不定”，全國人大代表、浙江衛(wèi)視首席主播許婷步步追問：“為什么之前你們的承諾沒有兌現(xiàn)？那么計劃何時兌現(xiàn)，請明確告知截污納管時間表?！?/p>

這是2013年12月11日，浙江省人大常委會辦公廳和浙江廣電集團聯(lián)合主辦、浙江衛(wèi)視承辦的大型電視問政節(jié)目——《問水面對面》一個場景。節(jié)目現(xiàn)場的火辣提問和官員的緊張冒汗，在社會上引發(fā)熱議。

該節(jié)目聚焦浙江八大水系的重點流域，以省人大開展的“關心母親河溪”活動中人大代表明察暗訪的事例和記者調查報道為案例，探索了人大代表就近就便直接監(jiān)督和媒體建設性輿論監(jiān)督結合的全新模式。

電視直播，履職承諾由人大和市民共同檢驗，這一制度創(chuàng)新與人大監(jiān)督“向社會公開”的價值取向形成高度契合。

人大的權力淵源來自于選民，尊重人民群眾對人大監(jiān)督工作的知情權、參與權，是完善監(jiān)督機制的題中應有之義。為此，近年來我省各級地方人大常委會進行了很多的探索。

“人大權力監(jiān)督、媒體電視問政”，這是溫州電視臺新聞綜合頻道2012年新改版的《人民問政》欄目中，主持人每期必說的一句開場白。《人民問政》由溫州市人大常委會和溫州電視臺聯(lián)合主辦。該欄目的特點就是讓政府官員、人大代表和主持人面對面訪談，分析問題的原因，尋求解決的辦法，把人大法律監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督有機地結合起來，產生“1+1”大于“2”的社會效應。

在問政題材的選擇上，《人民問政》不會去關注鄰里糾紛、家長里短等個體案例，也一般較少關注某個小區(qū)的道路被攤販占用、某居民樓飽受油煙污染之苦、某人行道上亂停車之類的小眾市民選題，而是更多地關注那些社會公眾普遍反映強烈的公共問題、大民生問題、政府行政問題等。

人大監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中最有權威的監(jiān)督。人大監(jiān)督主動地借助新聞媒體力量，把人大監(jiān)督與新聞監(jiān)督融為一體，放大了監(jiān)督效能。

有專家認為，媒體監(jiān)督與人大監(jiān)督的互動，能更好地發(fā)揮“聚焦”的功能，使社會共同關注某個問題，并最終促使問題得到解決。近些年，浙江各地人大的上述努力對監(jiān)督法的實施有著延伸、細化和創(chuàng)設制度空間的意義。