區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大換屆選舉工作面臨的問題及對策研究

中央和市委都高度關(guān)注2016年啟動(dòng)的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大換屆選舉，對換屆選舉工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了一系列具體的新要求。本文在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，梳理了這次換屆選舉的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，并提出了相關(guān)對策建議。

一、這次換屆選舉工作面臨的主要問題

2016年是“十三五”的開局之年，有關(guān)法律法規(guī)的修改也為換屆選舉提供了有力的法制保障，可以說這次換屆選舉有諸多有利條件，但在調(diào)研中各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也反映了選舉工作中面臨的不少問題。

（一）人戶分離、人企分離、企業(yè)注冊地與生產(chǎn)經(jīng)營地分離的問題更加突出

基層普遍反映，近年來，人戶分離、人企分離、企業(yè)注冊地和生產(chǎn)經(jīng)營地分離的問題更加突出，尤其是人戶分離的現(xiàn)象十分普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市人戶分離人口數(shù)達(dá)547.10萬人，約占戶籍人口總數(shù)的38.05%。人戶分離的形式也更為多樣化，包括戶在人不在、人在戶不在、戶不在人不在房在等。另外，本市還有外地戶籍常住人口980余萬人。“三分離”現(xiàn)象的存在將給選舉組織工作，尤其是選民登記工作帶來較大的困難。一是選舉工作機(jī)構(gòu)和工作人員對人戶分離的居民去向難以掌握，尤其是大量僅有戶口的“空掛戶”無法聯(lián)系。二是部分下崗和失業(yè)人員居住分散，職業(yè)自由，去向不好掌握。三是大部分“兩新”組織規(guī)模小、流動(dòng)性大、變化快、分布散，注冊地和生產(chǎn)經(jīng)營地分離的企業(yè)數(shù)量多。

（二）對待選舉的態(tài)度呈現(xiàn)分化趨勢

不少區(qū)縣反映，一方面，隨著選民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，有些選民渴望通過當(dāng)選代表來充分表達(dá)自己的政治意愿和利益訴求，爭當(dāng)人大代表愿望迫切，代表候選人之間的競爭可能更加激烈；不少企業(yè)也非常希望能產(chǎn)生人大代表，來為企業(yè)的發(fā)展注入更強(qiáng)大的動(dòng)力。另一方面，有些企業(yè)（主要是中小企業(yè)、外資企業(yè)和新經(jīng)濟(jì)組織等）和選民認(rèn)為人大換屆選舉和自己的切身利益沒有直接關(guān)系，對選舉工作認(rèn)識(shí)不足、漠不關(guān)心，參選的主動(dòng)性不高。

（三）代表名額、代表結(jié)構(gòu)和素質(zhì)不能適應(yīng)需要

不少區(qū)縣反映，根據(jù)中央文件精神和新修訂的地方組織法規(guī)定，區(qū)縣人大常委會(huì)組成人員名額將增加，區(qū)人大常委會(huì)還將在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，為有利于工作開展，街道人大工委的負(fù)責(zé)人同時(shí)為區(qū)人大代表為宜，但現(xiàn)有代表名額難以滿足這種需要。還有的區(qū)反映，隨著大型居住區(qū)的建成和外圍市政配套設(shè)施的基本完成，入住的居民日益增多，入住的人員中多數(shù)是“人在戶不在”，由于大居人數(shù)多，可單獨(dú)劃分選區(qū)，但現(xiàn)有的代表名額不夠分配。

從本屆區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表總體結(jié)構(gòu)看，符合法律規(guī)定、中央和市委文件的要求，但個(gè)別區(qū)縣的代表結(jié)構(gòu)還不盡合理，有的區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)干部比例、中共黨員比例偏高。有的區(qū)縣反映，在代表履職工作中，代表總體素質(zhì)還有差距。尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程比較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年輕人大多外出打工或者經(jīng)商，參加選舉的大多數(shù)是老人，選出來的代表年齡偏大，履職力不從心。還有的區(qū)反映，為了確保選舉產(chǎn)生一定比例的工人、農(nóng)民等基層一線代表，使一些文化水平較低、缺乏表達(dá)能力人當(dāng)選代表，影響代表履職成效。

四、對策和建議

中央和市委都強(qiáng)調(diào)，地方黨委對縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，區(qū)縣人大常委會(huì)對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉負(fù)組織責(zé)任。各有關(guān)部門要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成分工合作、各司其職、齊抓共管的工作格局。針對換屆選舉面臨的新情況、新問題，建議從以下幾方面入手應(yīng)對：

（一）堅(jiān)持屬地化，改進(jìn)選民登記工作

選民登記屬地化原則和“三個(gè)結(jié)合、三個(gè)為主”的登記方式，是解決好錯(cuò)登、重登、漏登問題的有效手段。在理念上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提倡和強(qiáng)化選民主動(dòng)登記的意識(shí)。

充分運(yùn)用信息化手段是本市開展選民登記工作的經(jīng)驗(yàn)做法。根據(jù)兩屆以來的實(shí)踐操作情況，為了減少工作單位和居住地、戶籍地之間的“搶登記”現(xiàn)象，建議實(shí)行分類、分時(shí)段登記，即在規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)，先開放單位登記，后開放居村委登記，以減少后期選民轉(zhuǎn)移的工作量。

關(guān)于外來流動(dòng)人口參選的問題，建議在把握好流動(dòng)人口原則上在戶籍所在地參加選舉的基礎(chǔ)上，如選民要求在本市參加選舉，應(yīng)在戶籍所在地辦理選民資格轉(zhuǎn)移證明后參加現(xiàn)居住地選舉；對于已經(jīng)在本市參加過上一屆區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表換屆選舉的選民，在經(jīng)過資格審查后不再開具資格轉(zhuǎn)移證明，直接在本市參選；對于外來人口比較集中、且具備一定規(guī)模的單位，可由單位統(tǒng)一為外來人口依法參選聯(lián)系開具選民資格轉(zhuǎn)移證明；對于外地戶籍的在校學(xué)生，可以不用辦理選民資格轉(zhuǎn)移證明，由學(xué)校和選舉委員會(huì)共同作好選民資格審查工作。

（二）廣泛動(dòng)員，切實(shí)加強(qiáng)宣傳工作

新聞宣傳工作要與選舉的各個(gè)階段工作緊密銜接，同步進(jìn)行。市級(jí)媒體要對宣傳工作有統(tǒng)一的部署，充分發(fā)揮主流媒體的輿論導(dǎo)向作用，善于運(yùn)用新興媒體和其他宣傳方式，動(dòng)員更多的單位、個(gè)人參加登記投票。要把握好新聞報(bào)道的政治敏銳性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，兼顧報(bào)道的廣度和深度，及時(shí)回答社會(huì)各界普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題。各區(qū)縣也要因地制宜地開展有關(guān)的宣傳報(bào)道，主動(dòng)提供選舉工作情況和采訪線索。換屆選舉期間，各級(jí)人大常委會(huì)要健全新聞發(fā)言人制度，及時(shí)統(tǒng)一對外發(fā)布有關(guān)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉的權(quán)威消息。要切實(shí)增強(qiáng)政治敏銳性，健全輿情收集和研判工作機(jī)制，為選舉工作營造良好的輿論氛圍。

（三）嚴(yán)把“入口關(guān)”，做好考察審查工作

1、嚴(yán)格把握人選標(biāo)準(zhǔn)。人大代表人選要符合憲法、法律規(guī)定的基本條件，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持道德品行要求，注重能力素質(zhì)，體現(xiàn)廣泛的代表性。

2、規(guī)范提名推薦程序。地方黨委要統(tǒng)籌提名推薦工作。區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要配合組織部門做好提名工作，推薦履職優(yōu)秀的代表參加連選。建議黨委在統(tǒng)籌提名推薦的過程中要充分考慮選舉的幾個(gè)法定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，盡早確定黨委、人大、政府班子成員中的人選名單，以確保換屆選舉組織工作順利開展。

3、加強(qiáng)考察審查工作。黨委組織部門承擔(dān)代表候選人考察、審查工作責(zé)任，對考察結(jié)果負(fù)責(zé)。從法律程序上看，公布候選人名單是在公布選民名單之后，但是考察審查候選人人選不能等選民名單公布之后才開始，相關(guān)工作一定要提前啟動(dòng)。因此，建議區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要積極與黨委組織部門溝通協(xié)調(diào)，提早確定相關(guān)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

4、繼續(xù)優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。要提高基層一線特別是工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員和婦女人選的比例要求。黨政干部擔(dān)任人大代表的比例要繼續(xù)從嚴(yán)掌握。對企業(yè)負(fù)責(zé)人擔(dān)任人大代表要統(tǒng)籌兼顧，防止比例過高。連任代表要占一定比例，黨外代表人士應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)比例。

認(rèn)定代表候選人的身份，應(yīng)當(dāng)以參加選舉時(shí)所從事的職業(yè)為準(zhǔn)；具有多重身份的，應(yīng)當(dāng)按工作性質(zhì)主次認(rèn)定，避免出現(xiàn)身份失真失實(shí)或變換身份規(guī)避審查；黨政干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人不得擠占工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表名額。

（四）依法辦事，組織好選舉各環(huán)節(jié)工作

1、依法組織選舉委員會(huì)。選舉委員會(huì)應(yīng)由黨委、人大、政府的相關(guān)部門有一定選舉工作經(jīng)驗(yàn)的人員組成，經(jīng)縣級(jí)人大常委會(huì)任命產(chǎn)生。選舉委員會(huì)成員一旦被提名為代表候選人，應(yīng)按選舉法的規(guī)定辭去選舉委員會(huì)的職務(wù)。具體操作中，可以由主任會(huì)議討論同意，向下一次的區(qū)縣人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告。

2、保障選民知情權(quán)。接受推薦的代表候選人應(yīng)向選舉委員會(huì)如實(shí)提供身份、簡歷等基本情況。選舉委員會(huì)要依法及時(shí)公布初步代表候選人、正式代表候選人名單及代表候選人的基本情況；發(fā)現(xiàn)代表候選人存在基本情況不實(shí)、涉嫌違紀(jì)違法等問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向選民通報(bào)，組織選民認(rèn)真討論協(xié)商，依法處理。

選舉委員會(huì)要制定代表候選人與選民見面工作方案，通過召開選民會(huì)議或選民小組會(huì)議等形式，組織正式代表候選人與選民見面，廣泛動(dòng)員選民參與見面活動(dòng)。代表候選人應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是介紹本人情況，誠懇回答選民提出的問題，對當(dāng)選后執(zhí)行代表職務(wù)、履行代表義務(wù)表態(tài)。

3、依法組織好選民投票。選舉人大代表一律采用無記名投票的方式進(jìn)行。要嚴(yán)格按照法律規(guī)定使用流動(dòng)票箱，不得擴(kuò)大使用范圍。流動(dòng)票箱應(yīng)當(dāng)由選舉委員會(huì)統(tǒng)一制作，使用時(shí)須有2名以上監(jiān)票人員負(fù)責(zé)；在流動(dòng)票箱投票的選民，由選舉委員會(huì)登記造冊，本人在登記冊上簽名或蓋章；投票結(jié)束后，由監(jiān)票人封好投票口并簽名。委托投票須嚴(yán)格按照法律的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。選舉結(jié)果由選舉委員會(huì)依法確定有效后，當(dāng)選代表名單應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，接受人民群眾監(jiān)督。

4、做好代表資格審查工作。新修改的選舉法對代表資格審查工作提出了更為明確的要求，具體包括三個(gè)方面：一是關(guān)于當(dāng)選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件。二是選舉是否符合法律規(guī)定的程序。三是關(guān)于是否存在破壞選舉和其他當(dāng)選無效的違法行為。其中有些具體工作是需要司法等部門配合參與的，在換屆選舉中，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要與有關(guān)部門加強(qiáng)信息溝通，共同做好代表資格審查工作。