縣域公務員晉升：制度安排及其現實異化分析

余緒鵬+何露

摘要：職務晉升難、工作強度大、工資待遇低是擺在縣域公務員面前的現實問題。為此，中央頒布了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，為縣域公務員拓寬職級晉升通道，至此，縣域公務員存在職務晉升、級別晉升和職級晉升三種形式。職務分為領導職務與非領導職務，它們都由職位所決定；級別居于次要地位，并從屬于職務，一般意義上的晉升是指職務晉升。但從實踐來看，在縣鄉(xiāng)基層，職務晉升的制度安排往往會發(fā)生異化，出現法律之外的許多形式：職務層級細化，“排位”晉升，職務的“明升暗降”，以及“股級干部”的長期存在等。作為新制度，縣域公務員職級晉升正在全國范圍內實施，許多理論與實踐上的爭議問題仍需要進一步探討解決。

關鍵詞：縣域公務員；制度安排；職務晉升；級別晉升；職級晉升

中圖分類號：D6303文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）12-0014-06

縣域公務員職業(yè)發(fā)展，被看作晉升“天花板現象”，[1]一直以來備受社會關注。為了解決這一現實問題，更好地調動基層公務員的工作熱情，2015年，中央頒布了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見（以下簡稱《意見》），這是全面深化改革過程中的重要一環(huán)，也被認為是公務員制度改革的重大突破。在許多學者看來，《意見》的頒布實施將會解決長期以來基層公務員待遇低、晉升難的問題，也將有效消除基層公務員中的“官本位”現象，被視為當前基層社會治理的一劑良藥，[2]但該項新政策的貫徹實施究竟能產生什么效果還有待進一步觀察。無論如何，我們都需要首先了解縣域公務員晉升現狀，分析晉升制度及其運行中存在的問題，在此基礎上“對癥下藥”，也為各地在貫徹落實新政策過程中出臺各項具體舉措提供理論參鑒。

一、 制度層面上的職務晉升與級別晉升

根據《中華人民共和國公務員法》（下稱《公務員法》），公務員晉升分為職務晉升與級別晉升，這是兩種不同的晉升類型。以下將著重考察職務晉升與級別晉升的制度安排，并對《意見》施行后可能產生的變化進行分析。

1.職務晉升的制度安排。職務又劃分為領導職務與非領導職務。在縣域范圍內，除了一些特殊的“高配”現象，公務員的領導職務一般只有縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。根據組織學一般理論，這是一個金字塔形結構（圖一所示）。

一般意義上的晉升是指職務晉升，而職務又分為領導職務和非領導職務，因此，職務晉升包括領導職務晉升和非領導職務晉升。領導職務晉升受到《黨政領導干部選拔任用工作條例》（下稱《選拔任用工作條例》）的規(guī)范。黨政領導干部就是擁有領導職務的公務員，也就是我們日常所說的“官員”，是政治精英中的優(yōu)秀代表。

為深入了解縣鄉(xiāng)基層“官員”晉升情況，我們還需要將其領導職務與職位結合起來，將其職務與部門組織結合起來，也就是說，我們需要知道各職務層次的黨政領導干部在縣鄉(xiāng)領域范圍內對應于什么具體崗位。一般而言，正處級黨政領導干部對應于縣委書記、縣長、人大主任和政協主席，副處級黨政領導干部對應于縣黨委副書記、縣黨委常委、副縣長、人大副主任和政協副主席，還有一些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的書記、鎮(zhèn)長或主任等。正科級黨政領導干部一般是縣直部門正職領導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記、鄉(xiāng)長和鎮(zhèn)長。團縣委書記一般是正科級，縣委黨校校長一般由縣委副書記兼任，常務副校長是正科級。副科級一般就是縣直部門的副職領導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副書記、副鄉(xiāng)長或副鎮(zhèn)長。

相比于領導職務，非領導職務就陌生許多，雖然《公務員法》有明文規(guī)定，但并不詳細。非領導職務與領導職務有何關系，非領導職務又該如何設置，需要參照2006年頒布的《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》（以下簡稱《辦法》）加以考察。根據該《辦法》，巡視員相當于廳局級正職，副巡視員相當于廳局級副職，調研員相當于縣處級正職，副調研員相當于縣處級副職，主任科員相當于鄉(xiāng)科級正職，副主任科員相當于鄉(xiāng)科級副職。同時，該《辦法》第5條規(guī)定：“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)機關設置主任科員以下非領導職務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關設置科員、辦事員非領導職務。”由此可知，縣鄉(xiāng)區(qū)域一般只存在主任科員、副主任科員、科員和辦事員這四類非領導職務（如圖2所示）。

黨政干部職務晉升就是指由低職務晉升到高職務。在領導職務中，由副科級晉升到正科級，由正科級晉升到副縣級，由副縣級晉升到正縣級，或者直接越級晉升；在非領導職務中，由辦事員晉升到科員，由科員晉升到副主任科員，由副主任科員晉升到主任科員，或者直接越級晉升。不僅如此，晉升也可以發(fā)生在領導職務與非領導職務的轉任上，比如，主任科員晉升（轉任）為副縣級領導職務；鄉(xiāng)科級正職領導職務晉升（轉任）為副調研員非領導職務。

領導職務晉升與非領導職務晉升有各自的條件和要求。根據《選拔任用工作條例》，“提任縣（處）級以上領導職務的，一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經歷。”這里的“下一級”當然指職務的下一級，但并沒有明確是領導職務還是非領導職務，根據《辦法》第11條，調研員的晉升條件是“應當任縣處級副職領導職務或者副調研員四年以上”。這就意味著非領導職務與領導職務的轉任渠道是暢通的。

2.級別晉升及其與職務晉升的關系。關于級別，《公務員法》第19條有如下規(guī)定：“公務員的職務應當對應相應的級別，公務員職務與級別的對應關系，由國務院規(guī)定。公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據。公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。公務員在同一職務上，可以按照國家規(guī)定晉升級別。”由此可見，法律明文規(guī)定了公務員的另一條職業(yè)發(fā)展路徑就是級別晉升，而這并不區(qū)分是何種類型公務員，既沒有中央與地方之分，也沒有高層與基層之別。同時，我們也可以從中看到，級別晉升從屬于職務晉升，公務員必須在同一職務限度內晉升級別，而不能跨越職務限制。[3]

為了詳細了解級別晉升與職務晉升之間的關系，我們再來看2006年中共中央和國務院印發(fā)的《公務員職務與級別管理規(guī)定》，其中有這樣的具體規(guī)定：關于領導職務公務員，縣處級正職對應于18級至20級；縣處級副職對應于20級至14級；鄉(xiāng)科級正職對應于22級至16級；鄉(xiāng)科級副職對應于24級至17級。關于非領導職務公務員，主任科員對應于22級至16級；副主任科員對應于24級至17級；科員對應于26級至18級；辦事員對應于27級至19級。因此，在縣鄉(xiāng)區(qū)域范圍內，公務員級別是從27級到12級不等。一般情況下，職務越高，級別越高，但并不必然對等，比如副處級有14級的，但正處級也有18級的。

分析到這里，需要特別指出的是，職務、級別是和一定職位聯系起來的?！豆珓諉T法》第15條規(guī)定，“國家根據公務員職位類別設置公務員職務序列。”第19條規(guī)定：“公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。”而且《公務員職務任免與職務升降規(guī)定（試行）》（中組發(fā)[2008]7號）第6條規(guī)定，“公務員任職，按照公務員職務序列，在規(guī)定的編制限額和職數內進行，并有相應的職位空缺?！庇纱丝梢?，一定程度上，職位決定職務，然后再決定級別。

我們這里討論的級別晉升，顧名思義是指由低級別晉升到高級別。但根據上述分析，一個職務范圍內有多個級別，不同職務也存在級別的相同情況，所以從嚴格意義上說，級別晉升并不意味著職務晉升，職務晉升也并不必然等于級別晉升。據《公務員法》規(guī)定：“公務員在同一職務上，可以按照國家規(guī)定晉升級別。”可見，職務只是級別的“根據”之一，級別的晉升不是無限制的，必須在職務所對應的級別范圍內。因此，從這一點上來說，級別晉升確實受制于職務晉升，職務晉升相比于級別晉升也要重要得多，職務晉升在一般情況下當然獲得級別晉升，而級別晉升卻嚴格地獨立于職務晉升之外。這就是職務與級別兩者間的關系（如圖3所示）。

二 、 現實層面上職務晉升層級的異化

1.職位晉升：職務晉升的細化。如前所述，職務晉升和級別晉升是《公務員法》規(guī)定的兩種晉升類型。實現晉升途徑的非單一化，就是為了解決職務晉升的有限性問題，從而實現對公務員的有效激勵。然而，這兩種晉升類別并沒有達到制度設計之初的預期效果。對于廣大黨政干部而言，職務晉升遠比級別晉升重要得多。從上面的討論也可看出，級別晉升在一定程度上受制于職務晉升，但職務晉升不會受制于級別晉升，而且職務與一定的職位相對應。不僅如此，《選拔任用工作條例》也主要是用來規(guī)范選拔“領導職務”而非“級別”。例如，該規(guī)定的第8條：“提拔擔任黨政領導職務的，應當具備下列基本資格……”因此，從制度設計上來看，公務員晉升在一般意義上可以說就是職務晉升而非級別晉升。由此可見，在官本位色彩濃厚的基層社會，級別晉升對廣大基層干部沒有吸引力，只是對工資上漲有意義，而不同級別之間的工資差別不大，這就直接減弱了級別晉升的激勵效果，以致很多人都忽視級別晉升的存在而一味地追求職務晉升。

在級別晉升發(fā)揮不了很大激勵作用的現實狀況下，職務晉升成為了眾多縣鄉(xiāng)黨政干部的唯一目標，這又回到了問題的原點，也就是職務晉升的有限性與黨政干部晉升需求的無限性之間的矛盾依然存在，這似乎是個很難解決的問題?？h域范圍內，黨政干部人數眾多，為了在現實條件下實現有效激勵，各地組織部門也需要“善于”抓準黨政干部心理。既然黨政干部們都在乎職務，特別是在乎職務對應的職位，那么組織部門就從職位上找辦法。一個普遍的做法就是，在干部晉升的具體工作上，突出同一職務上的不同職位差別，盡量把職務的階梯細分，再細分。比如一個不兼任黨內職務的副縣長，如果想要晉升到縣委書記的位置上去，需要經過縣委常委兼副縣長、縣委常委兼常務副縣長、縣委副書記、縣委常委兼縣政府縣長，最后才能晉升到縣委書記職位上。如果從職務晉升上來說，從副縣級到正縣級，只有一個層級（見圖4），各地組織部門將職務根據職位不同又進一步細分之后，卻將一個層級轉化為四五個層級（見圖5）。需要指出的是，這樣的劃分并不絕對，有些人可以越過這些層級，有些人必須經過這些層級，有些人也可以簡化或縮小這些層級，但無論如何，這些層級卻是現實存在的。

可以說，這是一個“無奈”之舉。一般情況下，在一個職務層級上只要不受到處分，各項考核稱職合格，經過三五年就有資格晉升上一個職務層級。但是因為縣鄉(xiāng)職務層級很少，眾多黨政干部都競相爭取，于是形成了“千軍萬馬過獨木橋”的擁堵狀況，這無論對黨政干部本身還是對組織部門都是一個難題。實行職務（職位）的進一步細分之后，就人為地增大了晉升空間，為黨政干部鋪設了一條更長的晉升之路，一方面滿足需求，另一方面減輕了組織部門的壓力，同時還為眾多黨政干部創(chuàng)設了一個心理預期，即如果要晉升到某一職位，必須一步步經過這么幾個環(huán)節(jié)。這不失是干部工作實踐中的一個“創(chuàng)新”。當然，上面舉的例子是縣級黨委政府，實際上其他職位上也是一樣，只不過不是十分明顯。此外，需要指出的是，這只是縣鄉(xiāng)干部工作的一個常見現象，并不代表全部，也并不能代表所有地區(qū)。

筆者在基層政府掛職鍛煉期間，針對此問題曾對某縣政府辦公室主任進行了訪談。該主任對筆者說：“關于升遷，雖然一樣是副處級，但純粹的副縣長，權力是最小的，離縣長還有很遙遠的距離，因為他上面還有擔任縣委常委的副縣長，擔任縣委常委的常務副縣長，還有縣委副書記，一般副書記就比較接近正縣級了。以后市委組織部要提拔一個正縣級，就要從全市范圍內的副書記中挑選，這也叫論資排輩?！?/p>

2.“排位”晉升：職務晉升的變種。同一職務之內還有“排位”晉升，這也是職位晉升的另一種說法。“排位”可以說是黨內職務排位，但如果是非中共黨員干部，在同一職務上（如副處級），會排在黨員職務之后，如果不是同一職務，按照職務序列“排位”。當然，這并不絕對，許多地區(qū)為了避免“排位”混亂的問題，組織部門會有一個同一職務上各黨政干部排序名單。眾所周知，縣鄉(xiāng)科級干部由縣委組織部具體管理，縣鄉(xiāng)范圍內處級干部由市委組織部具體管理。組織部門在配備領導干部特別是黨政班子時，不僅明確領導干部的職務與職位，還會明確黨政干部的“位置”，在誰之前，在誰之后，都有明確規(guī)定。比如在縣級黨政班子里，同為正處級干部，縣委書記排位在縣長之前，縣長排位在縣人大主任之前，縣人大主任排位在縣政協主席之前。同為副處級的縣委常委職務，“位置”前后都有明確規(guī)定，這個排位是由市委組織部（或市委常委會）規(guī)定的。同樣，鄉(xiāng)級黨政成員的排位是由縣委（組織部）規(guī)定的。因此，組織部門在宣布干部任命時，總是要強調受任命干部的具體“排位”，以免產生“排位”混亂。之所以規(guī)定得這么細致，是因為在官本位思想意識的籠罩之下，人們的等級觀念非常深厚，對“排位”非?？粗?。也許在多數人看來，“排位”更多是體現一種心理上的地位差別，而不具有實質意義。但在縣鄉(xiāng)黨政干部那里，這些“位置”上的靠前或靠后，也能給他們帶來不同的心理感覺。不僅如此，組織部門的這些“排位”規(guī)定，當然也在一定程度上起到了細化職位的激勵效果。

3.職務的“明升暗降”。除了同一職務上的職位晉升和相應的“排位”前移之外，還有一種晉升就是人們常說的職務的“明升暗降”，[4]即從職務上看屬于上升，但從職位上看，其權力、重要性和影響力大幅下降，從而也導致該黨政干部社會地位的降低。這種情況在縣鄉(xiāng)官場是很常見的。比如有一種情況是退居“二線”[5]。中國官場一直有個不成文的規(guī)定，黨委和政府被視為“一線”，人大和政協被視為“二線”，在人大和政協工作的領導干部一般都有過黨委政府的工作經歷，被視為是從“一線”退居“二線”，所以一般年齡也較大。在這種情況下，黨政干部一般會有職務上的晉升，也就是說可能從以前的正科級（縣政府某局局長）晉升到副處級（縣人大常委會副主任），也可能是從以前的副處級（如政法委書記）晉升到正處級（如人大主席或政協主席①）。但是，這種職務晉升更多的被賦予了黨政干部退休之前的“照顧”和“補償”意義，而并沒有伴隨著權力和責任的增大，更談不上“主政”一方。另外一種情況就是雖然在黨委政府“一線”，或者本來就是在“二線”或者在其他黨政部門擔任領導職務，但是因為政策原因、年齡原因或者領導職務有限，導致某些黨政干部很難晉升到上一級領導職務，而又不宜繼續(xù)擔任現職，這時組織部門會考慮將其晉升并轉任到非領導職務，比如正科級領導干部晉升轉任到副調研員職務上。雖然職務上是升上去了，但其權力、影響力和社會地位甚至不能與之前的正科級領導職務相提并論，這種晉升可能都不是該黨政干部所期望的。因此，在很多人看來，這也是一種職務的“明升暗降”。當然，需要說明的是，職務的“明升暗降”指名義上的職務上升而實際上的“職位下降”，但畢竟在職務上還是升遷了，享受的待遇也提高了，這種晉升并不是人人都可得到的，也是需要“競爭”的，只是說它不同于人們平常理解的職務和職位的同步晉升。

4.股級干部的長期存在。中國傳統(tǒng)上是一個農業(yè)大國，即使在改革開放之后的很長時間里，農村人口還是多于城市人口，這種狀況只在幾年前才得以改變。再加上之前的農業(yè)稅并未取消，縣鄉(xiāng)范圍內的黨政機構五花八門，“七站八所”之類的條條塊塊非常之多，縣直部門大多都需要設置職能科室，“七站八所”與縣直部門的內設科室成為了事實上的一級機構，這些機構的正副科長（主任）就成為了事實上的一級領導，這就是股級領導干部。雖然公務員法并不承認有這一類別，但股級干部在廣大基層卻廣泛存在，成為了介于副科級與科員之間的領導職務。[6]這樣無形中就在科員和副科級之間橫插了正股和副股兩個職務層級（如圖6所示），這自然也就增加了基層干部的晉升層級。雖然在理論上和制度上有所爭議，但縣鄉(xiāng)政府的運行現狀支撐了股級干部存在的必要性和合理性，在一些面積較大人口眾多的縣市里更是如此，但城市里的區(qū)政府卻很少存在這一股級干部類別。

三、 職務職級并行制度：內容及其爭議

從以上討論可知，縣鄉(xiāng)基層公務員存在職務晉升和級別晉升兩種形式，但級別晉升在一定程度上受制于職務晉升，因此職務晉升幾乎成為基層公務員職業(yè)發(fā)展的唯一通道。然而職務由職位所決定，職位的有限性導致了職務資源的稀缺性，眾多基層公務員爭相謀取職務晉升但又難以如愿。目前，擔任科級及其以下職務的公務員的比例達到了90%，擔任副處以上職務公務員的比例還不足10%。在幾十年的基層職業(yè)生涯中，多數人只能在科員和辦事員兩級默默守候，其職業(yè)發(fā)展空間非常有限。[7]有人概算過，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通公務員，要想成為一省之長，機率是二億分之一，成為廳長是五百萬分之一，成為處長是五萬分之一。記者曾走訪粵西、粵北幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)后發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“升”的空間小，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“金字塔”的最底層，從提升空間來講，一般提為正科級也就到頂了，晉升空間比較窄。[8]在這樣的背景之下，中央頒布了《意見》，希望能破解“晉升天花板”難題，消除職業(yè)倦怠，[9]從而調動基層公務員的工作積極性。

1.職級設置與晉升條件。級別晉升與職務晉升是兩種獨立的晉升類型，但職務晉升“一家獨大”，占據主導地位，級別以及級別晉升幾乎處于無關緊要的位置。這次的制度改革正是為了打破這樣一種狀況，提出了職級和職級晉升的概念。在公務員管理制度體系中，職級完全是一個新名詞，連接了“職務”與“級別”，但又有自己獨有的特征，并且與職務相互獨立，適用于縣以下機關公務員，因此被稱為“職務與職級并行制度”。這樣一來，現有的法規(guī)政策便同時規(guī)定了“職務”“級別”“職級”三種晉升類型，功能各不相同。根據《意見》規(guī)定，“縣以下機關公務員設置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級?！边@樣5個職級名稱與職務名稱完全相同，也就是說，今后所謂的“科級”干部、“處級”干部不再僅僅是指那些有“官位”的領導，也指那些沒有“官位”的普通公務員。

那么，公務員晉升職級，標準和依據是什么？《意見》規(guī)定有兩個因素——任職年限和級別：“具體條件分別為：晉升科員級須任辦事員滿8年，級別達到二十五級；晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達到二十三級；晉升正科級須任副科級或鄉(xiāng)科級副職、副主任科員滿15年，級別達到二十級；晉升副處級須任正科級或鄉(xiāng)科級正職、主任科員滿15年，級別達到十九級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到十七級（見圖7）。任職年限，從晉升職級或正式任命職務之日起按周年計算，滿12個月為1周年。任現職級或職務期間每有1個年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。”

這樣的內容規(guī)定確實體現了中央對縣鄉(xiāng)公務員“用心良苦”，但同時也容易引起一系列疑問與爭議。首先，既然職級設置的目的只是為了提高工資待遇，那為何又要借職務之名稱，這是為了打破“官本位”還是加強“官本位”？[10]由前面的討論可知，即使針對職務，也分為領導職務和非領導職務，而根據《公務員法》規(guī)定，非領導職務分為巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員和辦事員，在縣鄉(xiāng)區(qū)域內只有后面四種，這避免了與領導職務類別相混淆。但《意見》中卻將職級分為“副科”“正科”“副處”“正處”等，至少在名稱上就從屬于職務甚至是領導職務。如此一來，普通公務員的工資待遇得到了提高，同時其政治待遇也相應有了提升，這是一個“標簽”，一種“身份”，一種“榮譽”，對于官僚系統(tǒng)的公務員來說尤其重要。[11]實際上，我們通過調研發(fā)現，許多基層公務員最為重視的不是工資待遇，而是那樣一種政治身份，如果從正科升為副處，在乎的不是每月漲了一些工資，更是“尊嚴”與“面子”，不管是否“當官”，但說出去至少也有個“官號”，這對于他們很重要。

其次，單獨對縣以下機關公務員設置職級晉升，將會帶來一系列問題。一方面，違反了法制統(tǒng)一。[12]現代社會分工的主要依據是勞動者的勞動性質，根據性質不同將社會行業(yè)劃分為公務員、醫(yī)師、律師、教師等，從而也出現了《公務員法》《教師法》《律師法》等，這說明從事同一職業(yè)的工作人員理應受到統(tǒng)一的法律約束。無論是縣鄉(xiāng)基層公務員，還是省市或中央公務員，都屬于公務員群體，許多方面區(qū)別于其他職業(yè)人群，并受到《中華人民共和國公務員法》和其他相關法規(guī)制度的統(tǒng)一管理。而單獨對縣以下機關公務員開辟職級晉升通道，違反了法制統(tǒng)一與公平的基本精神。同為中國公務員，為何縣以下機關公務員就特殊些，縣以上機關公務員是否又有不同意見？也就是說，新制度的設置雖說是為了促進公平，但可能又會導致新的不公平。另一方面，帶來了管理混亂，職級晉升通道只針對縣鄉(xiāng)公務員，如果晉升了職級的公務員被調往省市，隸屬關系和管理機構發(fā)生了變化，自然也就不屬于《意見》所指的“縣以下機關公務員”，這又該如何處理，是取消職級嗎？同樣，中央、省市或者市轄區(qū)的公務員被組織派往邊遠山區(qū)，或者自愿服務縣鄉(xiāng)基層，那又該如何計算他們的工作年限？這些都是在實踐中必然會遇到的新問題，如果不解決，將使得新制度失去應有的權威性，并帶來了新一輪的管理混亂。

再次，“職務”與“職級”并行的同時是否可以“互通”？既然《意見》將職級定位為與職務并行的一種新的晉升通道，這與此前的級別區(qū)分開，不再是從屬于職務而取得了相對獨立地位。但問題在于，晉升了職級的公務員是否可以在職級的位置上晉升職務，還是要回到原職務層次開始，這也是廣大基層公務員和社會公眾普遍關注的。做個形象的比喻，改革以后，如公務員設置了“兩道梯子”，可以“并行不悖”，這道不行走那道。但是更大的問題在于，這兩道“梯子”之間是否可以相互“串聯”？晉升到了“縣長級職級和工資待遇”的正處級職級公務員，如果有一天他需要走“職務梯子”，是從他此前的職務（比如“副處”）算起還是從此后的職級（正處）算起，還是可以沒有阻礙地直接“平行”或“橫跨”到對應的“縣級職務”梯子上？或者“降一級使用”，從“縣級工資公務員”可以轉變到“正科級職務”？反之，是不是同樣可以適用？

2.職級晉升辦法、晉升后待遇及管理。作為一種新的晉升途徑，同樣應該符合激勵理論的一般規(guī)律，因此需要加強考核，并有嚴格的程序性要求。《意見》規(guī)定，“對達到規(guī)定任職年限和級別條件的公務員，依據其德才表現和工作實績，在本單位或規(guī)定的范圍內進行民主測評，經考核合格的晉升職級。公務員晉升職級，應包括初核、民主測評和考核、公示、報批等環(huán)節(jié)，按所任職務的管理權限進行審批?！庇纱丝梢?，晉升職級至少需要以下幾個步驟：初核——民主測評——考核——公示——報批，初核包括兩項：一是任職年限與級別；二是“德才勤績廉”符合要求。在這其中，最為基礎和關鍵的就是初核程序，因為是否達到“資歷”是一個客觀化的標準。關于待遇與管理，《意見》指出：“公務員晉升職級后，享受相應職務層次非領導職務的工資待遇。”“工作崗位不變，仍從事原單位工作。”通過這些概括性的制度規(guī)定，同樣會引起下列疑問。

首先，依據“任職年限和級別”來晉升職級，是否會淪為“熬資歷”，從而助長“懶惰主義”？雖然說基層干部的職級晉升，應以工作年限作為必要前提。但如果唯年限是從，則會讓干部產生“熬年頭”“熬資歷”的心理預期。以前還可以通過勤奮工作受到領導欣賞，或者做出一定政績，從而晉升職務。[13]而現在只要工作到了一定年限，就可以晉升職級，并不需要太多的主動性與積極性。如果真是如此，這將會帶來普遍的惰性思想，并容易陷進“干好干壞一個樣”的思維怪圈，與該政策的設計初衷背道而馳。曾有人提出疑問：“一杯茶水，一張報紙或一臺電腦，一天8小時，悠悠晃晃15年副處掛上了，何樂而不為呢？”甚至有公務員“熬到了”一定職級，還可能會“倚老賣老”，擺“老資歷”；而尚未滿足條件又實際晉升無望的公務員則不思進取、“坐而待之”，因為只要“熬得住”，基本都能實現級別待遇的提升。

其次，縣鄉(xiāng)公務員晉升職級是否有“上限”或其他限制？一方面是職級晉升是否暢通。理論上，按照相關制度設計，即使一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在沒可能升任鄉(xiāng)長等正科職務的情況下，他應該可以晉升到“正科”職級，拿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長工資。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員在晉升工資上有沒有“頂篷”與“上限”？是不是不能超越所在單位的“最高行政級別”？這是一個疑問。如果不能超越，職級晉升通道遇到阻礙，這顯然不符合《意見》目的，如果超越，其“職級”就會高于所在單位領導“職務”，這又將產生新的管理問題。另一方面，職級能否連續(xù)晉升，是否有“次數”限制？一個沒有職務的普通科員，12年未提拔職務，可以晉升副科職級，再經過15年，還沒有晉升職務，是否可以繼續(xù)晉升到“正科”職級呢！再比如，一個擁有博士學位的主任科員，經過15年沒有晉升職務，可以晉升到“副處”職級，是否還能繼續(xù)晉升到“正處”職級？這些都是需要考慮的現實問題。

再次，身份如何定位？如前所述，相比于工資待遇而言，公務員更加關注身份大小和地位輕重。眾所周知，長期以來，縣鄉(xiāng)公務員不僅工資待遇不高，其政治身份與地位也很低，出差無人接待，講話沒有影響，而一旦在職務上有了晉升，有個“一官半職”，就完全不一樣了，即使在縣域范圍內當個“正科級”干部，都算是很重要的“官位”，并帶來一系列的榮譽感和社會認知度，這也是為什么一些公務員“擠破腦袋”也要當官、行賄送禮也要“買官”的真正原因。[14]但在實施職務職級“雙軌制”改革后，應該同步明確“職級”晉升上來的公務員究竟算什么待遇、享有什么樣的“政治身份”。“拿著縣長工資”的科員，其職級是“正處”，究竟算科員級還是正處級？在百姓眼中算不算“縣級公務員”？還是“享受縣級公務員工資的公務員”？和非領導職務的縣級公務員有什么真正區(qū)別？兩者工資逐步一致的情況下，提法上如何明確區(qū)分區(qū)別？如果僅僅是“漲工資”，其他什么也一樣，是否有未盡之處？這些都是擺在組織人事部門面前的現實難題。

注釋：

①筆者在安慶掛職期間，發(fā)現許多縣區(qū)的人大主席或政協主席是從原政法委書記崗位升上來的。

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