我國對外直接投資政策研究*

李 鋒

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我國對外直接投資政策研究*

李 鋒

改革開放以來，我國對外直接投資政策由開始的嚴(yán)格限制逐漸發(fā)展到現(xiàn)在的鼓勵支持，推動對外直接投資進(jìn)入快速發(fā)展階段。但是，我國對外直接投資政策也面臨缺乏統(tǒng)一立法、多頭管理、針對性不強(qiáng)等問題。進(jìn)一步完善我國對外直接投資政策，需要加快制定對外投資法，設(shè)立統(tǒng)一獨立的管理機(jī)構(gòu)，制定更加可行的對外直接投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策，完善對外投資雙邊多邊保障體系。

對外直接投資 走出去 管理體制 政策建議

一、我國對外直接投資政策的演變進(jìn)程

改革開放以來，我國的對外直接投資政策經(jīng)歷了由限制到鼓勵的巨大轉(zhuǎn)變。2000年以前，我國對外直接投資政策以限制對外直接投資為主；2000年以后，國家開始提出和實施“走出去”戰(zhàn)略，逐步取消對外直接投資的審批限制，積極鼓勵對外直接投資。

(一)對外直接投資總體戰(zhàn)略的演變進(jìn)程

改革開放以來，我國對外直接投資總體戰(zhàn)略由開始的嚴(yán)格限制逐漸發(fā)展到現(xiàn)在的鼓勵支持。國務(wù)院1979年頒布15項經(jīng)濟(jì)改革措施時，首次允許出國創(chuàng)辦企業(yè)，對外直接投資有了政策保障。國家計劃委員會1991年向國務(wù)院報送的《關(guān)于加強(qiáng)海外投資項目管理的意見》提出，我國還不具備大規(guī)模到海外投資的條件。該意見成為當(dāng)時我國對外投資的指導(dǎo)思想，限制對外投資也成為當(dāng)時我國對外直接投資的主基調(diào)。國家計劃委員會1991年8月發(fā)布的《關(guān)于編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規(guī)定》提出，允許我國的企業(yè)、公司或其他經(jīng)濟(jì)組織以投資、購買股票等方式到港澳地區(qū)和蘇聯(lián)、東歐各國，舉辦或參與舉辦非貿(mào)易性項目，不允許我國企業(yè)到其他國家和地區(qū)開展境外投資。

隨著我國綜合經(jīng)濟(jì)實力的逐漸提升和改革開放的不斷深入，限制對外投資的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始鼓勵對外投資。對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1997年5月發(fā)布的《關(guān)于設(shè)立境外貿(mào)易公司和貿(mào)易代表處的暫行規(guī)定》規(guī)定，我國企業(yè)可以在除港澳臺之外的境外地區(qū)設(shè)立貿(mào)易公司。黨的十五大提出，為更好地利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源，鼓勵能夠發(fā)揮我國比較優(yōu)勢的對外投資。國務(wù)院辦公廳1999年2月轉(zhuǎn)發(fā)了國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、外經(jīng)貿(mào)部《關(guān)于鼓勵企業(yè)開展境外帶料加工裝配業(yè)務(wù)的意見》，提出支持我國企業(yè)以境外加工貿(mào)易方式“走出去”。全國人大九屆三次會議正式提出實施“走出去”戰(zhàn)略，同年召開的黨的十五屆五中全會把“走出去”作為四大新戰(zhàn)略(西部大開發(fā)戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、人才戰(zhàn)略和“走出去”戰(zhàn)略)之一。商務(wù)部2004年10月公布的《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項的規(guī)定》提出，支持和鼓勵有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)赴境外投資開辦企業(yè)。2007年，黨的十七大報告提出把“引進(jìn)來”和“走出去”更好地結(jié)合起來，標(biāo)志著我國對外直接投資進(jìn)入新階段。2012年，黨的十八大提出，加快走出去步伐，增強(qiáng)企業(yè)國際化經(jīng)營能力，培育一批世界水平的跨國公司。2013年，我國提出的“一帶一路”倡議為“走出去”提供了戰(zhàn)略支撐，將為對外直接投資開辟廣闊的天地；黨的十八屆三中全會提出，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢，必須推動對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)、引進(jìn)來和走出去更好地結(jié)合，加快培育、參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》提出，確立并實施新時期走出去國家戰(zhàn)略，建立促進(jìn)走出去戰(zhàn)略的新體制，確立企業(yè)和個人對外投資主體地位，努力提高對外投資質(zhì)量和效率；黨的十八屆五中全會提出，支持企業(yè)擴(kuò)大對外投資，推動裝備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)走出去，深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、物流鏈，建設(shè)一批大宗商品境外生產(chǎn)基地，培育一批跨國企業(yè)。2016年，國家“十三五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，必須順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)深度融入世界經(jīng)濟(jì)的趨勢，堅持“引進(jìn)來”和“走出去”并重，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和公共產(chǎn)品供給。

“走出去”戰(zhàn)略的提出和實施使中國企業(yè)對外投資實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。對外直接投資總體戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變顯示出，未來實施“走出去”戰(zhàn)略將在加強(qiáng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放松投資管制和鼓勵對外投資。隨著對外投資政策的不斷放寬和日益優(yōu)化，中國企業(yè)“走出去”將進(jìn)入快速發(fā)展的新時期。

(二)對外直接投資管理體制的演變進(jìn)程

我國對外直接投資管理體制大致經(jīng)歷了審批制、核準(zhǔn)制、備案制三次變革，目前我國在對外直接投資領(lǐng)域已經(jīng)采用國際最先進(jìn)的負(fù)面清單管理模式。

20世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初，我國對對外直接投資采取的是嚴(yán)格審批制。1991年3月，國家計劃委員會在《關(guān)于加強(qiáng)海外投資項目管理的意見》中規(guī)定：中方投資額在3000萬美元以上(含3000萬美元)項目的項目建議書和可行性研究報告由國家計委會同有關(guān)部門初審后報國務(wù)院審批。1997年5月，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布的《關(guān)于設(shè)立境外貿(mào)易公司和貿(mào)易代表處的暫行規(guī)定》規(guī)定：凡申請在未建交國家和敏感、熱點國家或地區(qū)設(shè)立貿(mào)易公司的，一律由企業(yè)所在省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市外經(jīng)貿(mào)主管部門或其主管部委轉(zhuǎn)報外經(jīng)貿(mào)部審批。

2003年開始，我國對外直接投資管理體制逐漸由審批制向核準(zhǔn)制、備案制轉(zhuǎn)變。2003年，商務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于做好境外投資審批試點工作有關(guān)問題的通知》提出開展下放境外投資審批權(quán)限、簡化審批手續(xù)的改革試點，率先在北京等12個省市試點，地方的審批權(quán)限由100萬美元提高到300萬美元。2004年7月，國務(wù)院公布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確，對境外投資管理由審批制向核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)變，并明確國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)核準(zhǔn)境外投資項目，商務(wù)部負(fù)責(zé)核準(zhǔn)境外開辦企業(yè)。2004年10月，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》進(jìn)一步下放了境外審批權(quán)限，中方投資額在2億美元以上的資源開發(fā)類項目及5000萬美元以上的其他大額用匯項目，由國家發(fā)展改革委審核后報國務(wù)院核準(zhǔn)。2009年3月，商務(wù)部發(fā)布的《境外投資管理辦法》提出，繼續(xù)推進(jìn)和完善對外投資便利化，下放1億美元以下的境外投資的核準(zhǔn)權(quán)限，由省級商務(wù)部門負(fù)責(zé)核準(zhǔn)。國務(wù)院2013年公布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》下放了10億美元以下境外投資的審批權(quán)限，只要不涉及敏感領(lǐng)域和地區(qū)，無論國企還是民企，將不再需要報送發(fā)改委各級部門核準(zhǔn)，只需要提交表格備案即可。國家發(fā)展改革委2014年4月發(fā)布的《境外投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》提出，國家根據(jù)不同情況對境外投資項目分別實行核準(zhǔn)和備案管理。商務(wù)部2014年9月頒布的新修訂的《境外投資管理辦法》強(qiáng)調(diào)，加大簡政放權(quán)力度，取消對特定金額以上境外投資、在境外設(shè)立特殊目的公司實行核準(zhǔn)的要求，確立“備案為主，核準(zhǔn)為輔”的管理模式。國務(wù)院2015年5月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》提出，研究制定境外投資法規(guī)，加快建立合格境內(nèi)個人投資者制度，放寬境外投資限制，簡化境外投資管理，除少數(shù)有特殊規(guī)定外，境外投資項目一律實行備案制，推進(jìn)境外投資便利化。國家2016年3月發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，將通過主動實施負(fù)面清單制度，逐步放寬境外投資管制，進(jìn)一步釋放國內(nèi)企業(yè)跨境投資的需求，示范和帶動其它國家降低對外投資管制，為中國對外投資發(fā)展開拓市場空間；除此之外，進(jìn)一步放寬境外投資匯兌限制，放松對企業(yè)和個人的外匯管理要求，放寬跨國公司資金境外運作限制，改進(jìn)并逐步取消境內(nèi)外投資額度限制，為企業(yè)對外投資提供便利。

同時，國家對境外投資的外匯管制漸趨寬松。改革開放前期，由于國家外匯短缺，我國一直實行嚴(yán)格管控的外匯管理制度。1989年公布的《境外投資外匯管理辦法》和1990年制定的《境外投資外匯管理辦法細(xì)則》規(guī)定，外匯管理部門負(fù)責(zé)審查境外投資外匯風(fēng)險和外匯資金來源，要求企業(yè)提交外匯資金來源證明。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國外匯儲備大幅增加，國家逐漸放寬了境外投資企業(yè)用匯管制措施。國家外匯管理局于2002年10月啟動了外匯管理改革試點，放松了300萬美元以下的外匯審批權(quán)限，允許境外企業(yè)保留利潤，不需要再匯回國內(nèi)。2003年，國家外匯管理局取消了兩項行政審批制度，一是境外投資外匯風(fēng)險審查制度，二是境外投資匯回利潤保證金制度，還將已經(jīng)收取的保證金退還給了相應(yīng)的投資主體，同時放寬了企業(yè)購匯對外投資的限制，并簡化了境外投資外匯管理的相關(guān)審批手續(xù)，將22個試點省市企業(yè)向境外匯出項目前期資金的審批管理制度改為核準(zhǔn)制。國家外匯管理局2005年5月發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大境外投資外匯管理改革試點有關(guān)問題的通知》明確，將境外投資外匯管理改革試點擴(kuò)大到全國，將地方的外匯審批權(quán)限從300萬美元提高到1000萬美元，將境外投資外匯購匯額度從33億美元提升到50億美元。國家外匯管理局2005年8月發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整境內(nèi)銀行為境外投資企業(yè)提供融資性對外擔(dān)保管理方式的通知》，取消對境外投資企業(yè)融資性對外擔(dān)保的逐筆審批制度，改為余額控制，方便了企業(yè)對外投資。中國人民銀行2008年3月發(fā)布的《2007年國際金融市場報告》指出，近期我國境外投資外匯資金來源審查和資金匯出核準(zhǔn)將被取消，積極支持企業(yè)“走出去”。國務(wù)院2008年8月通過的《中華人民共和國外匯管理條例》明確，外匯管理制度將由強(qiáng)制結(jié)售匯轉(zhuǎn)為自愿結(jié)售匯。國家外匯管理局2014年4月發(fā)布的《跨國公司外匯資金集中運營管理規(guī)定(試行)》允許上一年度外匯收支規(guī)模超過1億美元的國內(nèi)和跨國企業(yè)更自由地進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移。

(三)對外直接投資鼓勵政策的演變進(jìn)程

我國對外直接投資鼓勵政策經(jīng)歷了兩個階段。第一階段是1998—2005年，鼓勵政策以資金支持為主。第二階段是2006年至今，鼓勵政策以系統(tǒng)性支持為主。

以資金支持為主的鼓勵政策主要包括以下五個方面。一是國家開發(fā)銀行自1998年以來，與國內(nèi)外的金融機(jī)構(gòu)合資設(shè)立了中國-東盟中小企業(yè)投資基金、中非發(fā)展基金、中瑞合作基金、中國比利時直接股權(quán)投資基金，為中國企業(yè)走出去提供金融支持。二是中國政府自2000年以來先后推出了市場開拓專項資金、對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項資金、礦產(chǎn)資源風(fēng)險勘查專項資金、走出去專項資金等涉及促進(jìn)境外投資的政府專項資金。三是我國2001年以國家出口信用保險基金作為資本來源成立了中國出口信用保險公司，具體負(fù)責(zé)承辦政策性出口信用保險業(yè)務(wù)。四是國家發(fā)展改革委和中國進(jìn)出口銀行等機(jī)構(gòu)于2004年10月頒布的《關(guān)于對國家鼓勵的境外投資重點項目給予信貸支持的通知》規(guī)定，每年都安排“境外投資專項貸款”，符合條件的企業(yè)可享受出口信貸優(yōu)惠利率。五是商務(wù)部和中國出口信用保險公司2005年8月發(fā)布的《關(guān)于實行出口信用保險專項優(yōu)惠措施支持個體私營等非公有制企業(yè)開拓國際市場的通知》提出，推動非公有制企業(yè)積極開拓國際市場?？傊跀U(kuò)大對外投資方面，政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮了較大的作用。但是這些政策性金融機(jī)構(gòu)傾向于支持大企業(yè)，對中小企業(yè)的支持明顯不夠。

以系統(tǒng)性支持為主的鼓勵政策主要包括以下四個方面。一是國家發(fā)展改革委2006年7月發(fā)布的《境外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策》和《境外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》明確規(guī)定了境外投資的鼓勵類項目和禁止類項目，對鼓勵類項目給予更大的政策支持，主要體現(xiàn)在財政支持、稅收優(yōu)惠、外匯支持、海關(guān)便利、信息提供等方面。二是商務(wù)部、財政部、中國人民銀行和全國工商聯(lián)于2007年發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)非公有制企業(yè)對外投資合作的若干意見》規(guī)定，對于符合條件的非公有制企業(yè)可申請享受中小企業(yè)國際市場開拓資金、境外加工貿(mào)易貸款貼息資金、對外承包工程保函風(fēng)險專項資金、對外承包工程項目貸款財政貼息資金、援外合資合作項目基金和對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作專項資金的金融支持。三是相關(guān)政府部門提供了一系列對外直接投資公共服務(wù)，發(fā)布了《國別貿(mào)易投資環(huán)境報告》《對外投資合作國別指南》《對外投資國別產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》和《對外承包工程國別產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》；委托大專院校和科研機(jī)構(gòu)培訓(xùn)跨國經(jīng)營管理人才；進(jìn)一步完善境外糾紛和突發(fā)事件處理的相關(guān)辦法。四是國家為企業(yè)對外投資提供了穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的投資環(huán)境。截至2016年1月6日，我國已經(jīng)與東盟、澳大利亞、巴基斯坦、秘魯、冰島、哥斯達(dá)黎加、韓國、瑞士、新加坡、新西蘭、智利簽署并實施11個自貿(mào)協(xié)定，一共涉及19個國家和地區(qū)，還簽署并實施內(nèi)地與香港《更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》、內(nèi)地與澳門的《更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排》，以及簽署并實施大陸與臺灣的《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》。截至2016年3月17日，我國已與130多個國家和地區(qū)簽訂了投資協(xié)定。

二、我國對外直接投資政策存在的主要問題

(一)缺乏統(tǒng)一的對外投資法

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益深入，我國企業(yè)國際化進(jìn)程不斷加快，一些政策已不適應(yīng)我國對外直接投資快速發(fā)展的需要，還有一些政策需要進(jìn)一步完善以更好地推動中國企業(yè)開展對外直接投資。同時，我國對外直接投資還處于初級階段，管理經(jīng)驗比較缺乏，還沒有一部由全國人民代表大會制定的全面、系統(tǒng)、規(guī)范的對外投資法?，F(xiàn)有的規(guī)定仍然以多個部門的規(guī)章為主，政出多門、多頭管理、職能交叉，缺乏足夠的穩(wěn)定性和權(quán)威性，大大降低了我國企業(yè)對外直接投資的效率。

(二)多頭管理問題突出

多頭管理是我國對外直接投資管理體制中比較突出的問題。國家撥款的境外資源開發(fā)類和大額用匯投資項目由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)安排。擬定境外投資管理辦法和政策，以及起草對外直接投資管理的法律法規(guī)和規(guī)章，由商務(wù)部負(fù)責(zé)，同時商務(wù)部還負(fù)責(zé)歸口管理對外直接投資，依法核準(zhǔn)和監(jiān)督管理非金融類國內(nèi)企業(yè)對外投資開辦企業(yè)。作為對外直接投資的協(xié)助管理部門，國家外匯管理局和中國人民銀行主要負(fù)責(zé)與對外投資有關(guān)的外匯匯出匯入事務(wù)。對外直接投資的其他有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)根據(jù)本行業(yè)的總體優(yōu)勢和行業(yè)特點，確定本行業(yè)對外投資的重點方向和領(lǐng)域。各地方政府作為對外投資的政府主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)根據(jù)本地區(qū)的比較優(yōu)勢和具體特點，確定本地區(qū)對外投資的重點方向和領(lǐng)域。同時，商務(wù)部的駐外使領(lǐng)館商務(wù)處還負(fù)責(zé)對中方在其所在國開辦的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。這種多頭管理體制造成部分職能交叉較多，管理內(nèi)容出現(xiàn)較多重疊，各部門都從本部門的管理權(quán)限和部門利益出發(fā)，制定對外投資的相應(yīng)管理辦法，相互間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互溝通，導(dǎo)致管理低效、管理成本偏高。

(三)后續(xù)監(jiān)管相對薄弱

我國對外直接投資管理體制一直存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，直接后果是對對外直接投資的監(jiān)管基本上處于真空狀態(tài)，導(dǎo)致一部分國有資產(chǎn)流失、一些企業(yè)在境外非法經(jīng)營、部分資本外逃和投資移民。盡管商務(wù)部對境外投資開展了統(tǒng)計、年檢和績效評價等基礎(chǔ)性監(jiān)管工作，但由于少數(shù)投資主體不重視，導(dǎo)致這些工作落實不到位，一些對外投資企業(yè)沒有參加統(tǒng)計和聯(lián)合年檢；同時，還存在一部分沒有經(jīng)過審批而私自進(jìn)行對外投資的企業(yè)，導(dǎo)致我國對外投資統(tǒng)計的準(zhǔn)確性較低。此外，商務(wù)部駐外使領(lǐng)館商務(wù)處人員經(jīng)費不足、監(jiān)管手段缺乏，一線監(jiān)管職能不能充分發(fā)揮。財政部對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管政策和措施可操作性較差，監(jiān)督管理工作還有較大的提升空間。

(四)政策的針對性和有效性不強(qiáng)

當(dāng)前，我國對外直接投資原則性政策較多，而以營造良好的對外投資環(huán)境氛圍為主，實質(zhì)性、針對性的支持政策還不多。一方面，金融政策的支持力度較小，中小企業(yè)不易獲得。在金融支持方面，中國進(jìn)出口銀行根據(jù)國家境外投資發(fā)展規(guī)劃，對于能緩解國內(nèi)資源不足的境外資源開發(fā)類項目和能充分利用國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗的境外研發(fā)中心項目，在每年的出口信貸計劃中安排一定數(shù)量的信貸資金予以支持。但由于出口信貸規(guī)模不大，海外投資專項貸款數(shù)量有限，同時需要按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》的有關(guān)規(guī)定申請使用海外投資專項貸款，并由中國進(jìn)出口銀行按照獨立審貸的原則對項目貸款進(jìn)行可行性審查，審批手續(xù)相對繁瑣，耗費的時間比較長，申請項目成功的成本比較高。另一方面，財稅政策的支持方式單一。目前，我國沒有出臺專門的對外直接投資財稅支持政策，一部分財稅政策出現(xiàn)在全國性的法律法規(guī)中，一部分財稅政策出現(xiàn)在某些部門規(guī)章中，還沒有形成一個體系，進(jìn)而導(dǎo)致對外直接投資的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不清晰、重點地區(qū)不明確，與其他的對外投資政策缺乏銜接和協(xié)調(diào)。同時，我國對外直接投資財稅支持政策以直接鼓勵措施為主，比較注重運用稅收抵免、稅收饒讓等政策，很少使用加速折舊、延期納稅和提取虧損準(zhǔn)備金等間接鼓勵措施。由于支持政策的針對性和有效性不強(qiáng)，很難促進(jìn)投資規(guī)模大、見效時間長的對外直接投資項目。在現(xiàn)有的直接鼓勵措施中對稅收直接抵免使用得比較多，很少使用國際通行的稅收間接抵免的方法。隨著我國對外直接投資方式日益多樣化，可能會造成海外企業(yè)在稅收交納和抵免時遇到各種各樣的問題。

(五)雙邊多邊投資保護(hù)機(jī)制不健全

目前，我國已同100多個國家和地區(qū)簽署了雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定，但在我國境外投資目的國中仍有約30%的國家與地區(qū)尚未與我國簽署雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定。而在已簽署的雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定中，多數(shù)都是與發(fā)達(dá)國家和新興市場國家簽訂的，主要目的是吸引這些國家來華投資，而沒有把保護(hù)我國對外直接投資等相關(guān)內(nèi)容納入雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定中。由于對對外直接投資保護(hù)的忽視，導(dǎo)致雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定成為主要以我國政府單方面承諾對外開放為主，即便我國與其他國家簽署的雙邊投資促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定設(shè)有相互保障投資安全的相關(guān)條款，但由于我國缺失海外投資保險制度，這些協(xié)定仍難以發(fā)揮實際效果。同時，由于國內(nèi)沒有健全的投資保險制度，導(dǎo)致我國不重視對多邊投資保險機(jī)制的保護(hù)作用。雖然我國是《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》(MIGA)的創(chuàng)始會員國和主要出資國，但由于我國對海外企業(yè)宣傳得不夠，導(dǎo)致海外企業(yè)很少使用多邊投資保險機(jī)制，對MIGA給予主要投向發(fā)展中國家的海外投資非商業(yè)性風(fēng)險擔(dān)保機(jī)制利用得不多，海外企業(yè)使用MIGA提供的爭端解決機(jī)制就更少了。

(六)公共服務(wù)支持政策有待提升

目前，我國駐外使領(lǐng)館擁有大量所在國的經(jīng)濟(jì)信息，這些有價值的經(jīng)濟(jì)信息都是直接報送其上級主管部門，然后再在各部門之間流轉(zhuǎn)，是一條單向、封閉的信息流通通道，使得已經(jīng)或?qū)⒁M(jìn)行境外投資的企業(yè)難以獲取和利用這些信息。同時，我國對外直接投資的信息服務(wù)水平較低，基本上沒有建立對外直接投資企業(yè)數(shù)據(jù)庫，很少搜集有關(guān)國家特定行業(yè)和特定項目的相關(guān)信息，無法為對外投資企業(yè)提供有價值的信息。專門為對外投資企業(yè)提供信息服務(wù)的特定機(jī)構(gòu)還不多，搜集的信息相對零散，沒有進(jìn)行深度整理和加工，很多信息的價值得不到充分發(fā)掘。此外，我國為企業(yè)提供的對外投資可行性研究、項目申請支持等輔助服務(wù)也很少，使我國企業(yè)在對外投資時面臨信息缺乏的窘境。

(七)部分對外投資企業(yè)的一些負(fù)面影響

當(dāng)前我國對外直接投資還處于初級階段，部分對外直接投資企業(yè)直接將國內(nèi)原有的管理模式復(fù)制境外，工人勞動時間過長、工資待遇過低、工作條件惡劣等問題，致使勞資關(guān)系緊張，給企業(yè)經(jīng)營帶來不利影響。一些中國企業(yè)無視東道國的法律，不簽雇傭合同，不交各種保險，節(jié)假日強(qiáng)迫員工上班，隨意解雇勞工，往往與當(dāng)?shù)毓蛦T發(fā)生沖突。2011年7月，南非紡織業(yè)協(xié)會向當(dāng)?shù)貏诠しㄍネ对V，一些外商投資企業(yè)違反工人最低薪資規(guī)定，給予工人的工資過低，勞工法庭據(jù)此對很多華人企業(yè)開具了巨額罰單。同時，部分對外直接投資企業(yè)不重視環(huán)保問題，對生態(tài)環(huán)境破壞較大。2009年，中國電力投資集團(tuán)在緬甸伊洛瓦底江上興建密松水電站過程中，不重視生態(tài)環(huán)保問題，致使伊洛瓦底江斷流，下游的生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。迫于國內(nèi)民眾巨大的輿論壓力，緬甸總統(tǒng)吳登盛下令暫停密松水電站的建設(shè)。此外，部分對外直接投資企業(yè)信用缺失，造成較大負(fù)面影響。2009年，美國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對100多家涉嫌財務(wù)欺詐的在美上市中國公司進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)核實的調(diào)查結(jié)果給予這些企業(yè)退市懲罰。中國企業(yè)在海外的不良行為，無論是忽視勞工權(quán)利，還是不重視甚至破壞生態(tài)環(huán)境，以及缺乏誠信，都給中國對外直接投資帶來了負(fù)面影響，導(dǎo)致部分國家批評甚至抵制中國的投資。

三、完善我國對外直接投資政策的建議

(一)加快制定并實施《對外投資法》

為增強(qiáng)對外投資政策的權(quán)威性和穩(wěn)定性，我國應(yīng)盡快出臺《對外投資法》，更高效地促進(jìn)對外投資?！秾ν馔顿Y法》可從鼓勵促進(jìn)、宏觀監(jiān)管、監(jiān)測預(yù)警、金融支持、財稅保障、公共服務(wù)等方面進(jìn)行設(shè)計，提升對外投資政策的系統(tǒng)性和可預(yù)期性，為企業(yè)開展對外投資提供制度保障。

(二)設(shè)立統(tǒng)一獨立的對外直接投資管理機(jī)構(gòu)

對外直接投資對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展意義重大，我國應(yīng)盡快設(shè)立一個統(tǒng)一獨立的對外直接投資管理機(jī)構(gòu)。可考慮設(shè)立國家對外投資委員會，負(fù)責(zé)制定國家對外投資總體戰(zhàn)略、方針、政策，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)對外投資活動，并結(jié)合我國的產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)的比較優(yōu)勢和不同國家的市場特點，對對外投資的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。同時，國家對外投資委員會還可以負(fù)責(zé)監(jiān)督管理國內(nèi)企業(yè)的對外直接投資活動，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、財政部、外匯管理局、人民銀行等部門聯(lián)合監(jiān)督管理，并指導(dǎo)國內(nèi)銀行的境外分支機(jī)構(gòu)和駐外使領(lǐng)館對對外直接投資進(jìn)行一線管理，提升監(jiān)管水平。國家對外投資委員會還應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)功能，為對外投資企業(yè)提供全方位的信息咨詢服務(wù)。在國家對外投資委員會未設(shè)立前，可先明確一個對外投資牽頭部門，由該部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外投資活動。

(三)完善對外直接投資監(jiān)管體系

對于國有企業(yè)，國資委應(yīng)擔(dān)負(fù)起對外投資出資人的責(zé)任，加強(qiáng)對開展境外投資國內(nèi)母公司的管理，確保國有資產(chǎn)保值增值；財政部門應(yīng)修訂有關(guān)的企業(yè)財務(wù)管理制度，規(guī)范境外企業(yè)的財務(wù)工作。對于私營企業(yè)，工商、稅務(wù)和金融等主管部門應(yīng)該聯(lián)合對外投資主體所在地的工商、稅務(wù)和金融部門實行全程監(jiān)管，防止資本轉(zhuǎn)移和投資移民。同時，應(yīng)加強(qiáng)對對外直接投資企業(yè)的統(tǒng)計和年審工作，增強(qiáng)對外投資企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的可信性和全面性。充分發(fā)揮駐外使領(lǐng)館的作用，加強(qiáng)對所在國中國投資企業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)督管理，特別是加強(qiáng)對投資金額較大的企業(yè)和項目的監(jiān)管。加快完善法律、經(jīng)濟(jì)和行政處罰措施，增強(qiáng)我國對外直接投資監(jiān)管措施的有效性、針對性和可操作性。另外，應(yīng)在對外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的基礎(chǔ)上，結(jié)合項目金額和企業(yè)的所有制性質(zhì)采取不同的審批方式，對外投資監(jiān)管對象主要以國有企業(yè)為主，進(jìn)一步放開對私營企業(yè)的對外投資的限制。對于需要核準(zhǔn)的對外直接投資項目，國家應(yīng)進(jìn)一步簡化審批程序，減少審批內(nèi)容，提高審批效率，對外公布審批的內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)。

(四)給予對外直接投資更多的實質(zhì)性支持

在對外直接投資金融支持政策方面，應(yīng)擴(kuò)充政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金，推動這些金融機(jī)構(gòu)向?qū)ν庵苯油顿Y企業(yè)發(fā)放更多的優(yōu)惠貸款、擴(kuò)大企業(yè)貸款貼息的覆蓋面；對境外企業(yè)的貸款限制進(jìn)一步放松，允許國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的境外分支機(jī)構(gòu)向我國境外企業(yè)直接發(fā)放貸款；鼓勵銀行和企業(yè)合作，重點支持大型對外直接投資項目。在對外直接投資財稅政策支持方面，盡快設(shè)立對外直接投資發(fā)展基金、海外產(chǎn)業(yè)投資基金、中小企業(yè)海外投資基金，支持企業(yè)走出去；完善現(xiàn)有的稅收抵免制度，更多使用稅收間接抵免的操作方法，在我國的稅法中引入加速折舊、延期納稅、設(shè)立虧損準(zhǔn)備金等間接鼓勵措施。在對外直接投資便利化方面，研究啟動合格境內(nèi)個人投資者境外投資試點。

(五)制定更加可行的對外直接投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策

越來越多的中國企業(yè)開始在全球范圍內(nèi)構(gòu)建自己主導(dǎo)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈和全球價值鏈?？山梃b日本、韓國支持本國企業(yè)開展對外投資的經(jīng)驗，制定更加可行的對外直接投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策，鼓勵企業(yè)圍繞重點產(chǎn)業(yè)抱團(tuán)“走出去”，逐漸做大做強(qiáng)。對國家重點鼓勵投資的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域給予對外投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠；允許對外投資的實物和對外投資帶動的機(jī)器設(shè)備出口享受出口退稅政策。針對對外直接投資企業(yè)的政策性優(yōu)惠貸款不能只針對境外資源開發(fā)項目，可適當(dāng)擴(kuò)大支持范圍，重點支持對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級有帶動作用的服務(wù)業(yè)投資，支持有利于轉(zhuǎn)移我國過剩產(chǎn)能的生產(chǎn)加工項目，支持能利用國外先進(jìn)技術(shù)和人力資源的境外高新技術(shù)企業(yè)。促進(jìn)引進(jìn)外資與對外投資更好地結(jié)合起來，推動國際產(chǎn)能合作。

(六)實施全國統(tǒng)一的公共信息服務(wù)政策

主管對外直接投資工作的政府部門應(yīng)整合地方政府提供的公共信息服務(wù)，依照行業(yè)類別建立專門的對外直接投資公共信息平臺，發(fā)布東道國投資環(huán)境、企業(yè)商機(jī)等相關(guān)信息，為企業(yè)提供全面的公共信息服務(wù)。定期發(fā)布國別投資環(huán)境報告，盡可能多地提供有關(guān)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和政策等信息。建立對外直接投資國別地區(qū)項目庫和境外投資企業(yè)信息庫，為企業(yè)尋找合作伙伴和投資機(jī)會提供信息服務(wù)。推動駐外使領(lǐng)館和商協(xié)會加強(qiáng)合作，組建互聯(lián)互通的信息網(wǎng)絡(luò)，整理和提煉各國的投資信息，提升信息的時效性和準(zhǔn)確性。

(七)完善對外投資雙邊多邊保障體系

目前，國際上還沒有形成一套關(guān)于國際投資的系統(tǒng)性規(guī)則，我國政府應(yīng)當(dāng)積極參與國際投資規(guī)則的雙多邊協(xié)商和規(guī)則制定，通過與新興大國的協(xié)調(diào)配合，為我國對外直接投資長期發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。與經(jīng)貿(mào)往來密切的國家和地區(qū)加快商簽投資協(xié)定，為企業(yè)對外投資提供權(quán)益保障、投資促進(jìn)、風(fēng)險預(yù)警等多種保障。對于已經(jīng)簽訂的投資協(xié)定和自貿(mào)協(xié)定，增加對我國對外投資企業(yè)加強(qiáng)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，力爭讓我國企業(yè)與東道國企業(yè)享有同等待遇，對于戰(zhàn)爭、暴亂、政變等突發(fā)事件造成的損失給予一定的賠償，并保障資本金和利潤的自由匯出。認(rèn)真研究國際投資規(guī)則變化的新趨勢，做好推動走出去與防范風(fēng)險兩手準(zhǔn)備，選擇優(yōu)先推動區(qū)域和雙邊投資協(xié)定、兼顧多邊投資協(xié)定談判的策略，加快推進(jìn)中美雙邊投資協(xié)定、中歐雙邊投資協(xié)定談判。與發(fā)展中國家分享我國“引進(jìn)來”的成功經(jīng)驗，推動有關(guān)國家營造良好的投資環(huán)境。

1.崔凡、趙忠秀：《當(dāng)前國際投資體制的新特點與中國的戰(zhàn)略》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2013年第2期。

2.桑百川、靳朝暉：《國際投資規(guī)則新發(fā)展及對中國的影響》，《山西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012 年第3 期。

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責(zé)任編輯：艾 冰

*本文為2015—2016年度中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心基金課題《“十三五”時期中國企業(yè)對外直接投資戰(zhàn)略研究》階段性成果。

李鋒，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員。