地方政府債務(wù)管理問(wèn)題分析

徐鵬程

摘要：近年來(lái)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為政府治理的一項(xiàng)重要課題。從地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和成因出發(fā)，分析當(dāng)前地方政府債務(wù)管理所存在的問(wèn)題，并分別從債務(wù)規(guī)?？刂疲L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和債務(wù)監(jiān)督等方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)管理；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.075

1地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及成因

1.1地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

在地方政府債務(wù)規(guī)模方面，截止至2014年，政府負(fù)有償還責(zé)任的地方政府債務(wù)規(guī)模高達(dá)15.4萬(wàn)億元，這一數(shù)字將在2015年達(dá)到16萬(wàn)億，債務(wù)率將上升至86%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為3.1萬(wàn)億，承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額為5.5萬(wàn)億元。與2013年6月份的數(shù)據(jù)相比，地方政府債務(wù)規(guī)模增加了4.5萬(wàn)億元，增長(zhǎng)高達(dá)41%；地方政府或有債務(wù)增長(zhǎng)1.6萬(wàn)億元，增長(zhǎng)23%。由此可見(jiàn)，當(dāng)前地方政府債務(wù)仍處于較高的擴(kuò)張速度，控制債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)仍面臨著較大的壓力。

在政府債務(wù)結(jié)構(gòu)方面。截止至2014年末，從舉債主體層級(jí)來(lái)看，省、市、縣三級(jí)政府負(fù)債規(guī)模分別為2.1萬(wàn)億、6.6萬(wàn)億、6.7萬(wàn)億，占比分別為：14%、42%和44%；從區(qū)域來(lái)看，東、中、西部地區(qū)分別占總規(guī)模的44%、25%和31%；從債務(wù)人的構(gòu)成性質(zhì)來(lái)看，主要是融資平臺(tái)、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)，分別占39%、24%、22%和15%；從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款占比51%、地方政府債券占8%，其余為企業(yè)債券、應(yīng)付款、信托等。

從地方政府債務(wù)資金的用途來(lái)看，債務(wù)資金主要被用來(lái)改善市政設(shè)施，加強(qiáng)交通運(yùn)輸建設(shè)，保障性住房建設(shè)，收儲(chǔ)土地以及民生領(lǐng)域，這幾方面所用債務(wù)資金分別占總債務(wù)資金的31%、12%、12%、11%、19%。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府債務(wù)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。特別是在2008年國(guó)際金融危機(jī)后，國(guó)際及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)都面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，地方政府債務(wù)在各地區(qū)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工作中發(fā)揮了重要作用，避免經(jīng)濟(jì)硬著陸。

1.2地方政府債務(wù)的成因

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入“新常態(tài)”，過(guò)去的高速增長(zhǎng)將一去不復(fù)返的背景下，地方政府債務(wù)規(guī)模的快速擴(kuò)張使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速增高，給經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展埋下了隱患。造成地方政府債務(wù)大幅增長(zhǎng)的原因主要有以下幾方面：

第一，政府間財(cái)權(quán)和支出責(zé)任嚴(yán)重錯(cuò)位是地方政府大規(guī)模舉債的根本原因。在1994年實(shí)行分稅制改革后，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)不斷上移，而支出責(zé)任不斷下移的趨勢(shì)，使得地方政府的財(cái)政缺口不斷擴(kuò)大，收支狀況惡化。尤其是近年實(shí)行的“營(yíng)改增”斷掉了地方政府最大的財(cái)政收入來(lái)源，使財(cái)權(quán)進(jìn)一步上移。因此，在面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求時(shí)，各地方政府越來(lái)越顯得力不從心，靠借債籌集資金來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)民生需求自然成為了最有效的途徑了。

第二，“唯GDP論”發(fā)展觀(guān)念下的產(chǎn)物。GDP作為各地方政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)，對(duì)地方長(zhǎng)官的升遷有著重要的影響。在這種激勵(lì)機(jī)制下，各地推動(dòng)GDP增長(zhǎng)的沖動(dòng)不斷膨脹，而提高GDP最直接、最有效的手段莫過(guò)于大規(guī)模的政府投資，通過(guò)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，在財(cái)政收入有限且缺乏有效的監(jiān)管制度的情況下，地方政府債務(wù)出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長(zhǎng)。因此，2008年金融危機(jī)后，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨巨大的壓力，各地方政府融資平臺(tái)如雨后春筍般的出現(xiàn)也就不足為奇。

第三，地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”也是債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的一大原因。我國(guó)是單一制國(guó)家，上級(jí)政府在某種程度上充當(dāng)著下級(jí)政府的保證人，當(dāng)下級(jí)政府出現(xiàn)債務(wù)違約時(shí)，上級(jí)政府不得不幫助其償還。因此，各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最后均會(huì)轉(zhuǎn)移到中央政府，造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這使得地方政府在舉債問(wèn)題上顯得更加輕率，缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)足夠的警惕。

2地方政府債務(wù)管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，政府也在不斷加強(qiáng)債務(wù)管理制度的建設(shè)并取得了一些成績(jī)。如2014年通過(guò)的新預(yù)算法對(duì)地方債務(wù)做出了制度性的安排。9月份，國(guó)務(wù)院依據(jù)新預(yù)算法的精神，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，對(duì)地方政府債務(wù)舉債機(jī)制、規(guī)?？刂埔约帮L(fēng)險(xiǎn)防范等方面做出更細(xì)致的規(guī)定。但由于一些體制機(jī)制上的問(wèn)題尚未得到根本解決，地方政府債務(wù)管理仍存在一些突出問(wèn)題：

2.1債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張難以有效控制

當(dāng)前，為降低債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度，新預(yù)算法中已規(guī)定了對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，卻并沒(méi)有具體說(shuō)明如何確定限額，如何在控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，能最大限度的滿(mǎn)足地方政府的債務(wù)融資需求，仍需更進(jìn)一步的研究。且我國(guó)對(duì)地方政府的政績(jī)考核體制過(guò)于強(qiáng)調(diào)GDP的做法仍未改變，地方政府在舉債時(shí)缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，只重視眼前利益，輕視長(zhǎng)期規(guī)劃，前任政府舉債后任還的現(xiàn)象已成為常態(tài)。因此，地方舉債的沖動(dòng)尤在。同時(shí)，各地在今后一短時(shí)期內(nèi)仍有較大的舉債需求。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已告別高速增長(zhǎng)時(shí)代，各地區(qū)均承受著較大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍需要通過(guò)舉債融資來(lái)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。另一方面，少數(shù)地方政府存在違規(guī)或變相舉債。部分地區(qū)仍存在通過(guò)融資平臺(tái)借款的現(xiàn)象，或違規(guī)提供債務(wù)擔(dān)保。

2.2缺乏完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

第一，在地方政府債務(wù)的舉債機(jī)制存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”。新預(yù)算法已允許省級(jí)政府在規(guī)定的限額內(nèi)代地方政府舉債，這實(shí)質(zhì)是由省級(jí)政府為地方政府提供信用擔(dān)保，造成了債務(wù)的使用和償還錯(cuò)位。若地方債務(wù)無(wú)力償還債務(wù)，省級(jí)政府將不得不代為償債，這必將助長(zhǎng)地方政府“重借輕還”的心理，增加債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

第二，缺乏相關(guān)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。各地方官員出于政績(jī)考核的壓力和個(gè)人政治前途的考慮，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的相關(guān)決策中過(guò)于急功近利，貪功冒進(jìn)，在負(fù)債時(shí)缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，為追求短期利益，過(guò)度舉債，給未來(lái)政府增加巨大的償債壓力，并增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第三，尚無(wú)完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。當(dāng)前我國(guó)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)大多借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)在政治體制上與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在加大差異，且我國(guó)地方政府債務(wù)的產(chǎn)生、用途和作用機(jī)制與西方國(guó)家都有不同之處。因此，我國(guó)急需建立起符合我國(guó)國(guó)情的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。同時(shí)，我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度也需要改革，相關(guān)的指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)或存在一定偏差，這也會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估效果。

2.3各級(jí)人大對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督有待加強(qiáng)

一是人大地方債務(wù)的審查機(jī)制有待完善。在此之前，地方政府債務(wù)沒(méi)有納入預(yù)算管理，其舉債行為及債務(wù)資金的使用均在人大監(jiān)管之外。2014年新通過(guò)的預(yù)算法規(guī)定，地方存量債務(wù)將逐步分類(lèi)納入預(yù)算管理。因此，地方各級(jí)人大如何貫徹新預(yù)算法的精神，按照新預(yù)算法的要求，建立和完善對(duì)地方政府債務(wù)的“借、用、還”等各環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督制度，遏制地方盲目舉債、輕率舉債的行為，是地方人大急需解決的問(wèn)題。

二是政府報(bào)送債務(wù)信息不夠詳細(xì)。完善詳細(xì)的信息是人大開(kāi)展審查監(jiān)督工作的前提。當(dāng)前，政府報(bào)送給人大的債務(wù)信息大多只有債務(wù)規(guī)模總量信息，缺乏諸如債務(wù)資金使用計(jì)劃、使用進(jìn)度、使用效益、償債計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的信息，使得人大方面難以對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。

3完善地方債務(wù)管理的政策建議

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不明，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新階段、新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府為防止經(jīng)濟(jì)下滑過(guò)快，擴(kuò)大財(cái)政赤字，通過(guò)舉債來(lái)穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項(xiàng)合理的選擇，但在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

3.1平衡好防風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系

當(dāng)前，我國(guó)仍處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，發(fā)展是解決各種問(wèn)題的重要手段。各地方政府一方面面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，另一方面又面臨著地方債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大所來(lái)了的違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡成為關(guān)鍵。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，合理估計(jì)適合自己的最優(yōu)地方政府債務(wù)規(guī)模，并以此指導(dǎo)地方舉債行為，控制債務(wù)規(guī)模，使地方政府債務(wù)最大程度主力各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

3.2從嚴(yán)控制債務(wù)規(guī)模

第一，推進(jìn)財(cái)政體制改革，盡快建立財(cái)權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制，從根源上減少地方政府的舉債需求。必須科學(xué)界定政府間的支出責(zé)任，理清政府與市場(chǎng)的邊界，盡快制定政府責(zé)任清單，并在此基礎(chǔ)上合理劃分中央與地方的收入分成，減少地方政府的財(cái)政支出壓力。第二，完善地方政績(jī)考核制度，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入考核指標(biāo)，遏制地方官員過(guò)度舉債的沖動(dòng)。盲目舉債的一大原因就是地方官員唯GDP論的政績(jī)觀(guān)，為追求個(gè)人政治前途而大規(guī)模舉債，通過(guò)大量政府投資刺激GDP，忽視舉債造成的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，并且造成大量無(wú)效投資，給地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展帶來(lái)了不小的隱患。因此，應(yīng)將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入政績(jī)考核中，建立責(zé)任追究制度，遏制官員舉債沖動(dòng)。第三，嚴(yán)格貫徹新預(yù)算法的精神，實(shí)施地方政府債務(wù)限額管理，清理地方融資平臺(tái)，規(guī)范地方政府舉債機(jī)制，防止地方債務(wù)規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)。

3.3建立符合地方實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)控制體系

第一，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均存在較大差距，這也決定了各地償債能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力也會(huì)存在較大差異。因此，各地應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，建立方法和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的手段和措施。第二，建立償債準(zhǔn)備金制度。按照一定比例提取債務(wù)資金劃入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，在出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可用于償還債務(wù)或利息，防止引起違約風(fēng)險(xiǎn)。

3.4強(qiáng)化人大監(jiān)督，提高監(jiān)督質(zhì)量

第一，應(yīng)規(guī)范各地方政府報(bào)送人大的債務(wù)信息規(guī)格，包括地方債務(wù)種類(lèi)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、債權(quán)人等信息，為人大的監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的條件。第二，明確人大審查監(jiān)督地方債務(wù)的程序和內(nèi)容。在地方債務(wù)納入預(yù)算管理后，人大可參照預(yù)算審查監(jiān)督程序，建立對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督制度。并并且人大對(duì)政府債務(wù)審查的主要內(nèi)容、參考指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)口徑，督促地方政府定期向人大匯報(bào)政府債務(wù)情況，以便于人大開(kāi)展監(jiān)督工作。

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