不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與住建部門銜接的幾個(gè)問題

曹利華

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施后，房屋不動(dòng)產(chǎn)的登記工作已經(jīng)整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)著“負(fù)責(zé)制定房屋交易政策、規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行，指導(dǎo)監(jiān)督房屋產(chǎn)權(quán)管理等工作；協(xié)同國土資源部指導(dǎo)房屋登記工作；負(fù)責(zé)建設(shè)個(gè)人住房信息系統(tǒng)”的職責(zé)。實(shí)踐中，由于地方住建部門大多與國土部門分設(shè)，且住建部門長期負(fù)責(zé)房屋管理工作，在整合初期，必然有一些職能不清、職責(zé)不明、溝通不暢的問題，必須引起重視，協(xié)調(diào)到位。否則極有可能或爭權(quán)或推諉，讓群眾不知所措，影響登記工作的正常開展。

一、對房屋測繪成果的審核

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十六條規(guī)定，申請人應(yīng)當(dāng)提交“不動(dòng)產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料”并對其真實(shí)性負(fù)責(zé)。國土資源部《關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的通知》表明，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果包括“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表、不動(dòng)產(chǎn)測量報(bào)告和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍圖”。故權(quán)籍調(diào)查的內(nèi)容包含了房屋調(diào)查及面積測繪。

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果是相關(guān)登記的必備要件，測繪成果是不動(dòng)產(chǎn)登記簿中相關(guān)數(shù)據(jù)資料的來源依據(jù)，經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)采用后，具備公信力。故不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審核把關(guān)，審核內(nèi)容包括調(diào)查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、質(zhì)量管理措施的落實(shí)、調(diào)查內(nèi)容的完備性等?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第十五條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)對“不動(dòng)產(chǎn)界址、空間界限、面積等權(quán)籍調(diào)查成果是否完備，權(quán)屬是否清楚、界址是否清晰、面積是否準(zhǔn)確”進(jìn)行查驗(yàn)。但筆者發(fā)現(xiàn)，《房產(chǎn)測繪管理辦法》第十八條規(guī)定，“用于房屋權(quán)屬登記等房產(chǎn)管理的房產(chǎn)測繪成果，房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對施測單位的資格、測繪成果的適用性、界址點(diǎn)準(zhǔn)確性、面積測算依據(jù)與方法等內(nèi)容進(jìn)行審核。審核后的房產(chǎn)測繪成果納入房產(chǎn)檔案統(tǒng)一管理”。

這兩個(gè)規(guī)章有沖突！《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決。在靜靜等候國務(wù)院裁決之前，可暫按以下思路辦理：

1.住建部門、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可商定房屋測繪報(bào)告的審核部門；

2.商定由住建部門審核房屋測繪報(bào)告的，住建部門如授權(quán)其下屬機(jī)構(gòu)審核測繪成果，應(yīng)將授權(quán)情況書面告知不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)；

3.如商定不成，可依據(jù)《房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作導(dǎo)則》“住建部門負(fù)責(zé)房屋產(chǎn)權(quán)和交易管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)”的指導(dǎo)精神，明確用于交易管理的面積報(bào)告由住建部門審核，用于不動(dòng)產(chǎn)登記的報(bào)告由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審核；

4.業(yè)主、委托方對測繪報(bào)告有異議的，交由當(dāng)?shù)販y繪行政管理部門處理或委托國家認(rèn)定的房產(chǎn)測繪成果鑒定機(jī)構(gòu)（如測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站）鑒定測繪成果；

5.因測繪成果審核及適用引發(fā)的矛盾、糾紛、信訪、訴訟等由審核部門負(fù)責(zé)。

二、保障性房屋（轉(zhuǎn)移）登記問題

保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房、定向安置房、成本價(jià)出售公有住房、合作建房等。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房、定向安置房、成本價(jià)出售公有住房合作建房等購買資格審查、上市交易審查由住建行政主管部門完成。在不動(dòng)產(chǎn)登記與房屋交易的對接中，存在以下問題：

1.準(zhǔn)予購買（出售）的審批資料是否屬于登記資料？

2.交易告知書（樓盤表）是否作為交易機(jī)構(gòu)已經(jīng)審核的證明？

3.交易機(jī)構(gòu)的審核是否意味著住建主管部門審核？

鑒于國家沒有設(shè)定準(zhǔn)予購買相關(guān)房屋的行政許可事項(xiàng)，故準(zhǔn)予購買可以三種形式體現(xiàn)，一是交易機(jī)構(gòu)合同備案，二是交易機(jī)構(gòu)出具交易告知書，三是住建部門的審批資料。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條的規(guī)定，商品房預(yù)售人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案，預(yù)售合同備案的機(jī)構(gòu)一般為房產(chǎn)（住建）管理部門。交易機(jī)構(gòu)是住建部門設(shè)立的房屋交易管理職能部門，其出具的備案證明、告知書等，應(yīng)當(dāng)視為住建部門已經(jīng)審核準(zhǔn)予購買或準(zhǔn)予上市，可以作為不動(dòng)產(chǎn)登記材料。

但是，目前備案的范圍僅限于預(yù)售商品房合同，并不涉及經(jīng)濟(jì)適用房、定向安置房、成本價(jià)出售公有住房，此類合同備案的與否取決于各地住建部門的工作進(jìn)度，其效力尚存疑。而《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十八條規(guī)定，申請國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，提交有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府或者主管部門的批準(zhǔn)文件、其他必要材料。這里的主管部門批準(zhǔn)文件，顯然不應(yīng)該局限于用地批文，而應(yīng)當(dāng)包括住建部門依據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第五條 “縣級以上地方人民政府建設(shè)或房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)適用住房管理工作” 的授權(quán)作出的準(zhǔn)予購買或準(zhǔn)予上市的批文。其他保障性住房上市交易，即使不作為前置性審批，住建部門需提前審查的，應(yīng)將審查結(jié)果告知不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。

因此，因購買保障性住房或上市交易申請登記的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)收取住建部門的審查結(jié)果作為登記材料。住建部門出具說明，以其下屬交易機(jī)構(gòu)出具的“告知書”“備案證明”“樓盤表”作為審查結(jié)果的，從其說明。

三、直管公房、落實(shí)政策發(fā)還房屋的登記

公有房屋是指國有房屋和集體所有的房屋，包括住房和非住房。按照權(quán)利（管理）主體，可分為直管公房和自管公房。國有企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體投資興建、自行管理的房屋，稱自管公房；房地產(chǎn)管理部門所有的或直接經(jīng)營管理的房屋，稱直管房屋。

按照原《城市公有房屋管理規(guī)定》，公有房屋實(shí)行所有權(quán)登記制度，公有房屋所有權(quán)的合法憑證是《房屋所有權(quán)證》《房屋共有權(quán)證》。原《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第十一條規(guī)定，房地產(chǎn)行政主管部門直管的公房由登記機(jī)關(guān)直接代為登記。但該辦法第二十一條同時(shí)規(guī)定：依法由房地產(chǎn)行政主管部門代管的房屋，由登記機(jī)關(guān)依法直接代為登記，不頒發(fā)房屋權(quán)屬證書。因此，直管公房中，存在著部分登記發(fā)證、部分登記不發(fā)證的情形。在“房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對房屋行使占有、使用、收益和處分權(quán)利的唯一合法憑證”的年代，盡管很難理解，卻不得不面對很多直（代）管公房未曾登記發(fā)證的狀況。

當(dāng)這些房屋因?yàn)楣凶》砍鍪?、落?shí)私房政策發(fā)還以后，必然出現(xiàn)未經(jīng)初始（首次）登記而申請轉(zhuǎn)移登記的情形。此類登記如果直接辦理，則違反了連續(xù)登記原則。所謂連續(xù)登記原則包括兩層含義：其一，不動(dòng)產(chǎn)未辦理所有權(quán)初始登記的，除非法律另有規(guī)定，否則不得辦理其他權(quán)利登記；其二，因處分不動(dòng)產(chǎn)而申請相應(yīng)的處分登記的，被處分的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)已經(jīng)登記。對此，宜在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，擬定相關(guān)操作方案，作為轉(zhuǎn)移登記的特殊情形對待，以保證相關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益不受影響。

四、預(yù)售合同信息共享

《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》要求“國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等部門，通過數(shù)據(jù)交換接口、數(shù)據(jù)抄送等方式，實(shí)現(xiàn)土地、房屋、草原、林地、水域?yàn)┩俊⒑Ｓ蚝u等審批、交易和登記信息實(shí)時(shí)互通共享”?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第二十四條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批信息、交易信息等應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)互通共享。

共享即分享，意為將一件物品或者信息的使用權(quán)或知情權(quán)與其他人共同擁有。不動(dòng)產(chǎn)登記信息的共享，其法理基礎(chǔ)是基于登記簿的公示力，來源于“權(quán)利人、利害關(guān)系人、有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理事項(xiàng)有關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記資料”的規(guī)定。一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記簿以其公信力為交易雙方當(dāng)事人提供交易參考；另一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記涉及的預(yù)查封、預(yù)購商品房預(yù)告登記、預(yù)購商品房抵押預(yù)告登記等需要交易信息支撐。因此，交易實(shí)時(shí)共享與不動(dòng)產(chǎn)登記信息實(shí)時(shí)共享同樣重要。

住建部《房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作導(dǎo)則》規(guī)定，房產(chǎn)管理部門應(yīng)及時(shí)將預(yù)售許可信息、買賣合同網(wǎng)簽備案表信息、現(xiàn)售備案信息，以及查封、抵押等信息以交易告知單的方式及時(shí)提供給不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。該導(dǎo)則還規(guī)定商品房預(yù)售合同網(wǎng)簽備案程序?yàn)椋悍吭春蓑?yàn)與購房資格審核、商品房預(yù)售合同網(wǎng)簽、合同備案及生成商品房預(yù)售合同網(wǎng)簽備案表、合同備案信息記載至樓盤表。由此可見，買賣合同網(wǎng)簽備案表信息共享應(yīng)在合同備案之后。而房屋不動(dòng)產(chǎn)交易登記職能分設(shè)后，較多地區(qū)的住建部門在辦理商品房預(yù)售合同網(wǎng)簽備案時(shí)將原來采用的網(wǎng)絡(luò)備案調(diào)整為窗口備案，必然導(dǎo)致合同網(wǎng)簽與合同備案之間存在較長的時(shí)差。故以合同備案時(shí)間作為交易信息共享的推送時(shí)間，不利于不動(dòng)產(chǎn)登記部門了解房屋不動(dòng)產(chǎn)的真實(shí)狀況，影響了預(yù)查封等登記業(yè)務(wù)的辦理，相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記、交易管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過協(xié)商方式溝通，解決預(yù)售信息的實(shí)時(shí)共享問題。

五、房屋已經(jīng)竣工的材料

申請建筑物所有權(quán)首次登記，需提交房屋已經(jīng)竣工的材料，這是《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定的。實(shí)踐中一般將竣工驗(yàn)收備案表作為房屋等建筑物已竣工的證明。這個(gè)做法，如申請人無爭議，也無不妥。但確有部分建筑物因?yàn)楦鞣N原因無法辦理竣工驗(yàn)收備案，是否必然導(dǎo)致登記不能的后果？

《物權(quán)法》第三十條規(guī)定，因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。通常講合法，應(yīng)包括程序合法及結(jié)果合法。對建造房屋這一事實(shí)而言，程序合法即建造過程合法，如領(lǐng)有施工許可證等；結(jié)果合法即通過規(guī)劃、國土等部門驗(yàn)收合格。雖然說建造的程序和建造的結(jié)果都應(yīng)該合法，并不因?yàn)槠溥^程有瑕疵而影響建筑物的合法性，也就是說不能因?yàn)槲崔k理施工許可或竣工驗(yàn)收備案而導(dǎo)致建筑物成為違法建筑，但相關(guān)主體應(yīng)該受到行政機(jī)關(guān)的處罰。由此可見，建設(shè)主體并不因是否辦理竣工驗(yàn)收備案而影響其物權(quán)。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，竣工驗(yàn)收應(yīng)由建設(shè)單位在收到竣工報(bào)告后組織相關(guān)單位實(shí)施。該條例第四十九條規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，將建設(shè)工程竣工驗(yàn)收報(bào)告和規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件報(bào)建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門備案”。由此可見，竣工備案應(yīng)在竣工驗(yàn)收合格之后。因此房屋已竣工材料，應(yīng)為竣工驗(yàn)收合格文書，而非竣工驗(yàn)收備案表。

故竣工驗(yàn)收是竣工驗(yàn)收備案的前提和基礎(chǔ)，竣工驗(yàn)收備案是住建部門對竣工驗(yàn)收行為及竣工事實(shí)的認(rèn)定。因此，對于因歷史原因未取得竣工驗(yàn)收備案表的，宜由申請人提交經(jīng)住建部門確認(rèn)的竣工驗(yàn)收報(bào)告并為妥。

陳品祿/責(zé)任編輯