地方政府性債務(wù)可持續(xù)性框架研究

●范曉婷 冉 鵬

地方政府性債務(wù)可持續(xù)性框架研究

●范曉婷 冉 鵬

本文借鑒國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行政府債務(wù)可持續(xù)管理框架的思路，結(jié)合對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情、時(shí)代背景、改革方向的分析，構(gòu)建了我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架；選取我國(guó)30個(gè)省級(jí)地方政府2013年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了驗(yàn)證，并對(duì)驗(yàn)證結(jié)果進(jìn)行了聚類分析，可為各地方政府了解本地區(qū)地方政府性債務(wù)狀況，及金融機(jī)構(gòu)制定貸款政策提供參考，并為今后地方政府性債務(wù)管理與分析提供新的思路。

地方政府性債務(wù) 可持續(xù)性 管理框架

我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)已引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，近兩年來(lái)，多家國(guó)際機(jī)構(gòu)紛紛對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了預(yù)測(cè)。2013年4月，惠譽(yù)和穆迪兩大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還因認(rèn)為我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高而調(diào)低了對(duì)我國(guó)的信用評(píng)級(jí)。地方政府性債務(wù)是否能夠持續(xù)？如何判斷地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性？這不僅是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題，更是國(guó)內(nèi)財(cái)政學(xué)科的理論工作者和實(shí)踐工作者應(yīng)該著重思考和解決的問(wèn)題。

一、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的內(nèi)涵及判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的內(nèi)涵

根據(jù)IMF（國(guó)際貨幣基金組織）的定義，債務(wù)可持續(xù)性指的是一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，借款人有能力償還其債務(wù)而毋需對(duì)其未來(lái)的收支平衡表進(jìn)行重大調(diào)整。要研究我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)問(wèn)題，需要根據(jù)上述定義，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的內(nèi)涵進(jìn)行界定。首先，需要明確以下幾個(gè)問(wèn)題：

1、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性是一個(gè)時(shí)期性判斷。地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性不是對(duì)一兩年的地方政府性債務(wù)狀況進(jìn)行的判定，更不是基于某一時(shí)點(diǎn)狀態(tài)進(jìn)行的判定，而是在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間階段內(nèi)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的動(dòng)態(tài)衡量，是一種動(dòng)態(tài)的平衡。

2、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性不能簡(jiǎn)單地圍繞財(cái)政收支行為來(lái)判斷。根據(jù)企業(yè)融資理論，投資者主要根據(jù)企業(yè)的資產(chǎn)凈值來(lái)判斷企業(yè)的債務(wù)償還能力大小，繼而進(jìn)行投資決策。如果企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債凈值為正，則表明企業(yè)仍然具有債務(wù)償還能力，繼而投資者會(huì)對(duì)企業(yè)繼續(xù)投資，這時(shí)可以說(shuō)企業(yè)的債務(wù)是可持續(xù)的。因此，可以用是否具有籌資能力來(lái)衡量其債務(wù)是否可持續(xù)。按照上述邏輯，政府只要有能力舉借到新的債務(wù)，就總能用以償還舊債務(wù)，就說(shuō)明政府債務(wù)是可持續(xù)的。但是政府不同于企業(yè)，政府在籌資時(shí)更多地不是憑借自身的資產(chǎn)負(fù)債狀況而是憑借政府信用甚至強(qiáng)制力。因此，不能簡(jiǎn)單地以資產(chǎn)負(fù)債狀況來(lái)衡量政府債務(wù)可持續(xù)性。特別是在目前中國(guó)的政治體制下，地方政府是不存在破產(chǎn)可能的，也就是說(shuō)地方政府的籌資能力是無(wú)限大的，在不考慮資金供給限制的情況下，只要想借債就總能借到。如果以此來(lái)衡量地方政府是否具有可持續(xù)性，就會(huì)掩蓋地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到中央政府身上。

3、地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性，不僅要從規(guī)模來(lái)判斷，更要從結(jié)構(gòu)來(lái)判斷。因?yàn)閺膰?guó)外地方政府債務(wù)的管理來(lái)看，很多地方政府性債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，不僅因?yàn)閭鶆?wù)規(guī)模過(guò)大，更在于債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。

4、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性結(jié)合起來(lái)看。政府債務(wù)管理的終極目的不是為了減少債務(wù)，而是找到政府債務(wù)的最適度規(guī)模，以政府債務(wù)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。過(guò)于強(qiáng)調(diào)靜態(tài)的債務(wù)適度規(guī)模，不是容易造成忽略潛在的風(fēng)險(xiǎn)，就是容易一味減少、控制債務(wù)規(guī)模，退回到無(wú)債也無(wú)發(fā)展的老路上去。地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性最終依賴于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。只有解決了發(fā)展問(wèn)題，才能增強(qiáng)地方政府的負(fù)債和償債能力，才能從根本上實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題的研究歸根到底是要找到能夠充分發(fā)揮債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用的最適規(guī)模和最優(yōu)管理模式。

綜上，地方政府性債務(wù)可持續(xù)性是在一段較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)地方政府債務(wù)所處的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，地方政府性債務(wù)的規(guī)?？煽?，不會(huì)給地方財(cái)政收支帶來(lái)壓力；結(jié)構(gòu)合理，與地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)相匹配；效益良好，債務(wù)資金的使用效益較高，且從長(zhǎng)期看能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成良性互動(dòng)。

（二）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

在此基礎(chǔ)上，本文嘗試提出了對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行判斷的標(biāo)準(zhǔn)，至少包含以下三個(gè)方面，并且這三個(gè)方面應(yīng)是依次遞進(jìn)的關(guān)系。

1、規(guī)?？沙掷m(xù)。地方政府的財(cái)政收支狀況良好，不會(huì)出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)。這是衡量地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的最明顯的標(biāo)準(zhǔn)。

2、結(jié)構(gòu)可持續(xù)。地方政府的償債能力良好，不會(huì)出現(xiàn)償債危機(jī)。這是衡量地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的最直接的標(biāo)準(zhǔn)。

3、效益可持續(xù)。地方政府的債務(wù)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，從長(zhǎng)期看地方政府能夠通過(guò)對(duì)政府性債務(wù)的管理促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。這是衡量地方政府性債務(wù)續(xù)性的最根本標(biāo)準(zhǔn)。

二、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架的設(shè)計(jì)思路

本文借鑒國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行對(duì)低收入國(guó)家的債務(wù)可持續(xù)性分析框架的思路，構(gòu)建了我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架。

（一）設(shè)計(jì)原則

在設(shè)計(jì)該分析框架時(shí)堅(jiān)持了以下幾條重要原則：一是可比性原則，考慮了各個(gè)指標(biāo)在不同地區(qū)之間的可比性，盡可能使用同一來(lái)源及同一口徑的數(shù)據(jù)計(jì)算各個(gè)指標(biāo)；二是差異化原則，考慮了政策制度管理情況對(duì)政府債務(wù)可持續(xù)性的影響，根據(jù)各地區(qū)的政策制度管理情況對(duì)其債務(wù)可持續(xù)性評(píng)分進(jìn)行調(diào)整；三是便利性原則，考慮了實(shí)際操作中的便利性，盡量選擇簡(jiǎn)便易得的指標(biāo)，大大提高了該分析框架的可操作性和普及性。這幾點(diǎn)原則在構(gòu)建我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架時(shí)非常重要，因?yàn)槲覈?guó)地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、各地區(qū)差異較大，且目前缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)，地區(qū)之間橫向比較難度較大。只有堅(jiān)持上述幾個(gè)原則，才能確保所構(gòu)建的地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架具有可操作性和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

（二）設(shè)計(jì)步驟

構(gòu)建我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架主要包括以下重要步驟：一是分析影響可持續(xù)性的重要因素；二是建立可持續(xù)性指標(biāo)分析體系；三是確定各指標(biāo)的權(quán)重；四是確定可持續(xù)性監(jiān)測(cè)區(qū)間；五是合成綜合評(píng)價(jià)模型；六是計(jì)算各地區(qū)地方政府性債務(wù)綜合評(píng)分；七是根據(jù)各地區(qū)的政策制度評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)綜合性評(píng)分進(jìn)行調(diào)整。

三、地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架的構(gòu)建

（一）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性影響因素的確定

根據(jù)上述對(duì)于地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的定義，地方政府性債務(wù)可持續(xù)狀態(tài)應(yīng)包括三個(gè)層次：規(guī)?？煽?、結(jié)構(gòu)合理、效益良好。規(guī)?？煽睾徒Y(jié)構(gòu)合理實(shí)際是反映了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，而效益良好實(shí)際是反映了地方政府性債務(wù)的績(jī)效問(wèn)題。因此，對(duì)于地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性問(wèn)題可以從兩個(gè)層面入手分析，一是風(fēng)險(xiǎn)層面；二是績(jī)效層面。

從靜態(tài)看，也即就某一時(shí)點(diǎn)來(lái)說(shuō)，政府性債務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)主要是來(lái)自于流動(dòng)性，也即政府凈收入不足以滿足政府性債務(wù)的還本付息支出。政府性債務(wù)支出包括需要償還的本金和利息；政府凈收入主要是政府的稅收收入減去政府非償債性支出再加上政府新增債務(wù)收入?？梢?jiàn)，政府性債務(wù)的靜態(tài)可持續(xù)性一方面受政府收入及現(xiàn)金流量的影響，并與其呈正相關(guān)關(guān)系；另一方面是受政府舉債行為的影響，如債務(wù)規(guī)模、債務(wù)還本付息支出等，并與其呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

從動(dòng)態(tài)來(lái)看，也即一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間段來(lái)看，地方政府性債務(wù)是否可持續(xù)關(guān)鍵在于政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及財(cái)政收入狀況與政府債務(wù)增長(zhǎng)的對(duì)比關(guān)系。

從結(jié)構(gòu)來(lái)看，影響地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的因素主要有債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和類型結(jié)構(gòu)。從期限結(jié)構(gòu)來(lái)看，短期債務(wù)由于從借款到償還相隔的期限較短、對(duì)政府的還款能力要求比較高；而長(zhǎng)期債務(wù)由于從借款到償還相隔的時(shí)間較長(zhǎng)，政府有時(shí)間通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高債務(wù)資金的使用效益來(lái)增強(qiáng)自身的償債能力。因此，如果政府債務(wù)中的短期債務(wù)比重較高，則要求有較高的償還能力作支撐。否則，極易引發(fā)償債危機(jī)導(dǎo)致政府性債務(wù)不可持續(xù)。從類型結(jié)構(gòu)看，直接負(fù)債具有確定性，是政府必須承擔(dān)的履約責(zé)任，而或有債務(wù)是有限定條件的債務(wù)，其發(fā)生是有一定概率的，因此，若直接債務(wù)的比重過(guò)高，則會(huì)影響地方政府性債務(wù)的可持續(xù)性。

從效益來(lái)看，影響地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的因素主要是債務(wù)的使用績(jī)效。根據(jù)國(guó)際通行的4E原則，對(duì)績(jī)效應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平等幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。國(guó)際金融組織對(duì)于貸款的績(jī)效通常從相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。但是由于貸款資金的投向領(lǐng)域各異，特別是各地區(qū)和各領(lǐng)域的情況有很大的區(qū)別。因此，很難設(shè)定一個(gè)或幾個(gè)統(tǒng)一的指標(biāo)來(lái)對(duì)所有貸款項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行衡量。財(cái)政部編寫(xiě)的《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》在開(kāi)發(fā)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架時(shí)，僅開(kāi)發(fā)了一級(jí)指標(biāo)（評(píng)價(jià)原則）和二級(jí)指標(biāo)（關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題），更為詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)需要績(jī)效評(píng)價(jià)小組根據(jù)所評(píng)價(jià)的貸款項(xiàng)目所處的領(lǐng)域、特點(diǎn)自行開(kāi)發(fā)?？紤]到我國(guó)各地區(qū)的地方政府性債務(wù)投向領(lǐng)域有很大差異，且由于信息封鎖，無(wú)法從公開(kāi)渠道獲取各地區(qū)的地方政府性債務(wù)使用情況的數(shù)據(jù)，很難設(shè)定統(tǒng)一的債務(wù)績(jī)效指標(biāo)用于對(duì)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的衡量。因此，在構(gòu)建我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架時(shí)，沒(méi)有設(shè)立統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)。在具體實(shí)踐中，在對(duì)某一個(gè)地區(qū)進(jìn)行可持續(xù)性分析時(shí)，可以根據(jù)該地區(qū)的債務(wù)資金投向情況和特點(diǎn)，補(bǔ)充設(shè)立1—2個(gè)績(jī)效指標(biāo)。

（二）地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)體系的確定

根據(jù)上述分析，從靜態(tài)、動(dòng)態(tài)、結(jié)構(gòu)三個(gè)方面選擇可持續(xù)性指標(biāo)，來(lái)構(gòu)建地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分析框架。

1、靜態(tài)指標(biāo)的設(shè)定。通過(guò)上文政府性債務(wù)可持續(xù)性影響因素的選擇，并考慮債務(wù)數(shù)據(jù)的可獲得性等因素，選擇以下指標(biāo)作為靜態(tài)指標(biāo)。

⑴負(fù)債率 （X1）：該指標(biāo)等于年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比值，可以反映出經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越小，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)對(duì)政府債務(wù)的承載能力越強(qiáng)，債務(wù)可持續(xù)性越強(qiáng)。

⑵債務(wù)率(X2)：該指標(biāo)等于年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比值，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越小，則政府綜合財(cái)力對(duì)政府債務(wù)償還的保障能力越強(qiáng)，政府債務(wù)可持續(xù)性越強(qiáng)。

此外，債務(wù)依存度①、新增債務(wù)率②兩個(gè)指標(biāo)也是較為科學(xué)的靜態(tài)衡量指標(biāo)，但由于計(jì)算上述兩個(gè)指標(biāo)需要當(dāng)年地方政府債務(wù)收入、當(dāng)年還本付息數(shù)據(jù)。而目前官方通過(guò)審計(jì)公告公布的政府債務(wù)數(shù)據(jù)不含上述內(nèi)容，故沒(méi)有予以選擇。

2、動(dòng)態(tài)指標(biāo)的設(shè)定。通過(guò)對(duì)政府性債務(wù)可持續(xù)性影響因素的分析，選擇了長(zhǎng)期負(fù)債能力和長(zhǎng)期償債能力兩項(xiàng)指標(biāo)作為動(dòng)態(tài)指標(biāo)。

⑴長(zhǎng)期負(fù)債能力（X3）：該指標(biāo)等于政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率的比值。從長(zhǎng)期揭示了政府對(duì)于債務(wù)的承受能力。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越低，說(shuō)明政府債務(wù)余額的增長(zhǎng)速度慢于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度，政府對(duì)于債務(wù)的承受能力越大，債務(wù)可持續(xù)性越強(qiáng)。

⑵長(zhǎng)期償債能力（X4）：該指標(biāo)等于政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率與財(cái)政收入增長(zhǎng)率的比值。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越低，說(shuō)明政府債務(wù)的增長(zhǎng)速度慢于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，政府的償還能力越強(qiáng)，債務(wù)越具有可持續(xù)性。

3、結(jié)構(gòu)指標(biāo)的設(shè)定?？紤]到政府性債務(wù)的集中償還風(fēng)險(xiǎn)和必須承擔(dān)的償債壓力情況，從債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)的類型結(jié)構(gòu)兩方面入手，選擇了以下指標(biāo)作為結(jié)構(gòu)指標(biāo)。

⑴直接債務(wù)比重（X5）：該指標(biāo)衡量直接債務(wù)占地方政府性債務(wù)的比重情況，比重越低，說(shuō)明政府要承擔(dān)的確定的償還責(zé)任越小，債務(wù)可持續(xù)性越強(qiáng)。

⑵短期債務(wù)比重（X6）：該指標(biāo)是衡量短期債務(wù)占地方政府性債務(wù)的比重情況，比率越低，說(shuō)明政府性債務(wù)發(fā)生集中償付風(fēng)險(xiǎn)的概率越低，債務(wù)可持續(xù)性越強(qiáng)。

⑶逾期債務(wù)率（X7）：該指標(biāo)等于年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。該指標(biāo)與政府債務(wù)的可持續(xù)性成反比，比率越小，則政府發(fā)生償付危機(jī)的概率越小，債務(wù)可持續(xù)性越強(qiáng)。

表1 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性衡量指標(biāo)體系

綜上所述，本文根據(jù)上述指標(biāo)構(gòu)建了地方政府性債務(wù)可持續(xù)性衡量指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系的特征是主要利用了債務(wù)余額、地方財(cái)政收入（綜合財(cái)力）和 GDP為主要參考變量，能夠較全面地反映地方政府性債務(wù)的流動(dòng)性和清償能力，從而比較準(zhǔn)確地衡量地方政府是否具有可持續(xù)性。因?yàn)椋瑖?guó)際上普遍認(rèn)為 GDP最能反映一個(gè)國(guó)家最終的償債基礎(chǔ)，故GDP變量可以衡量地方政府債務(wù)償還能力；而財(cái)政收入（綜合財(cái)力）是地方政府可直接動(dòng)用的資源，故財(cái)政收入（綜合財(cái)力）變量可以衡量地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）采集樣本數(shù)據(jù)

本文關(guān)于地方政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)主要是來(lái)源于國(guó)家審計(jì)署2011年第35號(hào)公告、2013年第32號(hào)審計(jì)公告以及30個(gè)省級(jí)審計(jì)部門(mén)于2014年1月相繼公布的政府性債務(wù)審計(jì)情況公報(bào)。而GDP和財(cái)政收入數(shù)據(jù)則來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。本文選擇了27個(gè)省級(jí)行政單位，不含天津市、貴州省、新疆和西藏兩個(gè)自治區(qū)。主要原因是西藏自治區(qū)未公布政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，而其他三個(gè)地區(qū)審計(jì)公告中個(gè)別信息不全，無(wú)法計(jì)算出上述指標(biāo)。各指標(biāo)計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 樣本省份地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)數(shù)據(jù)

（四）確定可持續(xù)性分布區(qū)間

由于目前國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有評(píng)判上述指標(biāo)的通行標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際上雖然有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，但我國(guó)預(yù)算體系和財(cái)政體制與國(guó)外有較大差異，因此，照搬國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)有失公允。為了更真實(shí)客觀地評(píng)價(jià)我國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性，本文在確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的界限值時(shí)，采取了平均偏差法。即先計(jì)算出各指標(biāo)的平均值，然后將平均值加上一標(biāo)準(zhǔn)差設(shè)定為指標(biāo)上限，減去一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差定為指標(biāo)下限，通過(guò)這樣的處理得出各指標(biāo)的均值、上限、下限。結(jié)果如表3所示。

表3 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)界限值

根據(jù)各指標(biāo)的界限值，將地方政府性債務(wù)可持續(xù)性狀態(tài)分為高度可持續(xù)、可持續(xù)、一般、不可持續(xù)四個(gè)區(qū)間，如表4所示。

表4 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性分布區(qū)間

同時(shí)，對(duì)不同區(qū)域賦予了不同的分?jǐn)?shù)。對(duì)每一指標(biāo)來(lái)說(shuō)，0～下限的區(qū)域，說(shuō)明可持續(xù)性非常強(qiáng)，為高度可持續(xù)區(qū)域，給予0分；下限～均值的區(qū)域，說(shuō)明可持續(xù)性較強(qiáng)，為可持續(xù)區(qū)域，給予1分；均值～上限的區(qū)域，說(shuō)明可持續(xù)性中等，為一般區(qū)域，給予2分；上限以上的區(qū)域，可持續(xù)性很差，為不可持續(xù)區(qū)域，給予3分。評(píng)分結(jié)果如表5所示。

表5 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化得分

（五）確定各指標(biāo)權(quán)重

采用熵權(quán)法來(lái)計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重，熵權(quán)法是根據(jù)各指標(biāo)觀測(cè)值所提供的信息量的大小確定權(quán)重，其基本原理是，如果某項(xiàng)指標(biāo)的差異越大，熵值越小，該指標(biāo)包含和傳輸?shù)男畔⒕驮蕉?，相?yīng)權(quán)重越大，反之則權(quán)重越小。熵值法要求數(shù)據(jù)較為全面，且不能做指標(biāo)之間的橫向比較，一般用于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)中。計(jì)算步驟如下：

首先，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行歸一化處理。假定xij是第i個(gè)地區(qū)的第j個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的原始值，aij是歸一化處理后的指標(biāo)值（其中j=1,2,3,…，m)）。由于表5已經(jīng)列出了各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化得分，因此，以表5的數(shù)值作為歸一化處理的標(biāo)準(zhǔn)值aij。

其次，計(jì)算各評(píng)價(jià)指標(biāo)的熵值。

最后，將熵值轉(zhuǎn)換為權(quán)數(shù)。

計(jì)算結(jié)果如表6所示。

表6 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性衡量指標(biāo)體系

（六）合成模型

其中，aij表示每一時(shí)點(diǎn)各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化分值，wij表示各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重。各地區(qū)的計(jì)算結(jié)果如表7所示。

表7 各地區(qū)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性評(píng)分結(jié)果

（七）計(jì)算地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的測(cè)度區(qū)間

由于地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)化分值在0—3之間，假定標(biāo)準(zhǔn)化分值服從正態(tài)分布，得出地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的測(cè)度區(qū)間。如表8所示。

表8 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的測(cè)度區(qū)間

將某一省的最終得分與測(cè)度區(qū)間進(jìn)行對(duì)比，則可以得出該地區(qū)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的量化判斷。從計(jì)算結(jié)果來(lái)看，全國(guó)大部分省都在1～2之間，說(shuō)明狀態(tài)為可持續(xù)或一般。只有甘肅、河南、云南三個(gè)省的得分超過(guò)了2，顯示為不可持續(xù)。

根據(jù)上述思路，對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)整體情況也進(jìn)行了可持續(xù)性評(píng)分，結(jié)果如表9所示。

表9 全國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性評(píng)分結(jié)果

根據(jù)計(jì)算結(jié)果，全國(guó)政府性債務(wù)整體得分為1.77，處于一般狀態(tài)區(qū)間，即目前我國(guó)地方政府性債務(wù)情況整體比較安全，不存在爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能。但仍然存在一些結(jié)構(gòu)性的隱患：根據(jù)表9的計(jì)算結(jié)果，從靜態(tài)來(lái)看，全國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)債率、債務(wù)率均處于不可持續(xù)區(qū)間，反映出我國(guó)地方政府性債務(wù)整體規(guī)模過(guò)大，特別是一類債務(wù)余額較大，各級(jí)政府的償付壓力較大；從動(dòng)態(tài)指標(biāo)來(lái)看，長(zhǎng)期負(fù)債能力和長(zhǎng)期債務(wù)能力均處于一般區(qū)間，說(shuō)明我國(guó)地方政府債務(wù)的增速雖然仍處于安全范圍，但增速仍然較快，值得引起警惕；從結(jié)構(gòu)來(lái)看，直接債務(wù)比重和短期債務(wù)比重均處于一般區(qū)間，說(shuō)明債務(wù)結(jié)構(gòu)仍然需要進(jìn)一步優(yōu)化，特別是近兩年來(lái)的集中償付壓力較大，需要引起重視。在短期無(wú)法改變債務(wù)結(jié)構(gòu)的情況下，只能通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入的辦法逐步予以化解。

（八）聚類分析

從各地區(qū)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性得分來(lái)看，各地區(qū)差異較大。為了對(duì)各地區(qū)情況進(jìn)行進(jìn)一步分析，對(duì)上述分析結(jié)果進(jìn)行了聚類分析?；谏鲜銎邆€(gè)可持續(xù)性衡量指標(biāo)采用Ward方法進(jìn)行層次聚類分析，得到樹(shù)形聚類圖(見(jiàn)圖1)。

從樹(shù)形聚類圖來(lái)看，27個(gè)地區(qū)根據(jù)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性狀態(tài)可分為三大類：

第一類包括4個(gè)省市，分別為海南、上海、青海、北京。這4個(gè)省市的共同特點(diǎn)是靜態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)欠佳，但是結(jié)構(gòu)性指標(biāo)表現(xiàn)較好，特別是逾期債務(wù)率指標(biāo)表現(xiàn)非常好（4個(gè)省市的逾期債務(wù)率指標(biāo)均為0）。靜態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)欠佳的主要原因是負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)比重過(guò)高。其中，海南和上海由于動(dòng)態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)尚可，因此，總體上政府性債務(wù)仍然處于可持續(xù)區(qū)間。說(shuō)明這兩個(gè)省市的債務(wù)增長(zhǎng)率仍然保持在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政尚能夠承受的范圍內(nèi)。而北京和青海兩個(gè)省市由于動(dòng)態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)也不好，因此，導(dǎo)致政府性債務(wù)處于一般區(qū)間。

圖1 地方政府性債務(wù)可持續(xù)性評(píng)分樹(shù)形聚類圖

第二類包括9個(gè)省市，分別為河南、山東、安徽、甘肅、福建、江蘇、廣西、黑龍江、山西。這9個(gè)省的共同特點(diǎn)是靜態(tài)性指標(biāo)表現(xiàn)較好，動(dòng)態(tài)性指標(biāo)和結(jié)構(gòu)性指標(biāo)表現(xiàn)中等。其中，河南、山東、安徽、甘肅4個(gè)省由于逾期債務(wù)率指標(biāo)表現(xiàn)不好，出現(xiàn)逾期的債務(wù)比重較高，而逾期債務(wù)率指標(biāo)在所有指標(biāo)中的權(quán)重比較大，因此，這4個(gè)省市處于一般至不可持續(xù)的區(qū)間。其余幾個(gè)省由于不存在逾期債務(wù)的困擾，同時(shí)債務(wù)償還的壓力較小，因此，處于可持續(xù)或高度可持續(xù)的區(qū)間。

第三類包括14個(gè)省市，分別為廣東省、河北省、湖北省、湖南省、吉林省、江西省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、陜西省、四川省、云南省、浙江省、重慶市。這14個(gè)省市的共同特點(diǎn)是無(wú)論是靜態(tài)、動(dòng)態(tài)還是結(jié)構(gòu)性指標(biāo)的表現(xiàn)均處于中等狀態(tài)，且7個(gè)指標(biāo)之間表現(xiàn)比較均衡，因此大部分省市處于可持續(xù)狀態(tài)。只有云南和內(nèi)蒙古由于逾期債務(wù)率較高而導(dǎo)致政府債務(wù)總體上處于不可持續(xù)狀態(tài)。

（九）根據(jù)政策與制度情況修正評(píng)分結(jié)果

為了體現(xiàn)政策制度因素對(duì)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的影響，借鑒世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織低收入國(guó)家政府債務(wù)可持續(xù)性框架的思路，引入政策與制度指數(shù)，對(duì)各地區(qū)政府性債務(wù)可持續(xù)性評(píng)價(jià)得分進(jìn)行修正。一般認(rèn)為政策合理與制度完善的地區(qū)，對(duì)地方政府性債務(wù)的承受力較強(qiáng)，可以適當(dāng)放松對(duì)其進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)；反之，則應(yīng)執(zhí)行更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。因此，根據(jù)政策制度情況，引入了調(diào)節(jié)系數(shù)對(duì)各地區(qū)的可持續(xù)性得分進(jìn)行修正。具體如表10所示。

表10 地方政府性債務(wù)調(diào)節(jié)系數(shù)

根據(jù)表10，可以對(duì)表7中計(jì)算的得分進(jìn)行修正，得到最終的量化得分，以使對(duì)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的評(píng)價(jià)結(jié)果更加符合實(shí)際，更具有實(shí)用價(jià)值。

我國(guó)目前尚未建立對(duì)地方政府進(jìn)行評(píng)價(jià)的制度體系，僅有國(guó)內(nèi)少數(shù)幾家評(píng)級(jí)公司或國(guó)外機(jī)構(gòu)可以對(duì)我國(guó)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。中國(guó)社科院金融研究所已開(kāi)始與中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司（下稱“中債資信”）合作開(kāi)展對(duì)中國(guó)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的相關(guān)研究，并已發(fā)布了前期的研究成果。表11為中債資信在2009年對(duì)我國(guó)30個(gè)地方政府信用評(píng)價(jià)的結(jié)果，暫時(shí)以此作為確定地方政府政策制度評(píng)價(jià)得分的依據(jù)。

表11 2009年地方政府信用綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)快速聚類分析法，將表7中的30個(gè)省分為強(qiáng)、中、弱三類。若綜合指數(shù)得分在0.714以上，可以認(rèn)為政策制度強(qiáng)；若綜合指數(shù)得分在0.446以下，可以認(rèn)為政策制度弱。中間部分則可以認(rèn)為政策制度適中。在計(jì)算出各省市的得分后，可以根據(jù)政策制度評(píng)價(jià)的情況，引入調(diào)整系數(shù)對(duì)各省市得分進(jìn)行調(diào)整。具體如表12所示。

表12 地方政府性債務(wù)調(diào)整系數(shù)

根據(jù)表12，可以對(duì)表7中計(jì)算的得分進(jìn)行修正，得到最終的量化得分，以使對(duì)地方政府性債務(wù)可持續(xù)性的評(píng)價(jià)結(jié)果更加符合實(shí)際，更具有實(shí)用價(jià)值。例如，根據(jù)表7中的計(jì)算結(jié)果，可知北京市的得分為1.85，區(qū)間顯示為一般。但是由于北京市的地方政府信用綜合評(píng)價(jià)得分很高（0.734），屬于政策制度強(qiáng)的地區(qū)，根據(jù)調(diào)整系數(shù)調(diào)整后可持續(xù)性評(píng)價(jià)得分為1.48，調(diào)整后位于可持續(xù)區(qū)間。

根據(jù)上述思路計(jì)算各地方政府性債務(wù)可持續(xù)性得分，有利于各地方政府了解本地區(qū)地方政府性債務(wù)狀況，為制定舉債計(jì)劃提供指導(dǎo)；也可為中央政府采取管理措施及金融機(jī)構(gòu)的制定貸款政策提供參考。

（作者單位：北京市財(cái)政局、北京證監(jiān)局）

注釋：

①該指標(biāo)等于當(dāng)年債務(wù)發(fā)行額與當(dāng)年財(cái)政支出的比值。該項(xiàng)指標(biāo)用以表示在當(dāng)年政府預(yù)算中，債務(wù)收入占財(cái)政支出的比重，反映財(cái)政支出對(duì)債務(wù)的依賴程度。

②該指標(biāo)等于當(dāng)年新增債務(wù)與當(dāng)年政府新增財(cái)力的比值。其反映了當(dāng)年政府新增債務(wù)規(guī)模與政府財(cái)力的關(guān)系，用以揭示債務(wù)增量情況。

1.Oscar Bajo Rubio,Carmen Díaz Roldán,Vicente Esteve.2010.On the sustainability of government deficits：Some long-term evidence for Spain,1850-2000[J].Journalof Applied Econom ics,13(2).

2.杜威、姚健.2007.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——基于可持續(xù)性研究[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)報(bào)，5。

3.伏潤(rùn)民、王衛(wèi)昆、繆小林.2008.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與可持續(xù)性規(guī)模探討[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，10。

4.周小付.2014.地方治理視角下的地方債風(fēng)險(xiǎn)分析[D].北京：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院。

5.何開(kāi)發(fā).2002.中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[M].北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社。

6.洪源、李禮.2006.我國(guó)地方政府債務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)綜合分析框架[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，4。

7.季軍.2013.我國(guó)地方政府債務(wù)可持續(xù)性的綜合分析框架[J].區(qū)域金融研究，12。

8.考燕鳴、王淑梅、馬靜婷.2009.地方政府債務(wù)績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建及評(píng)價(jià)模型研究[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，7。

9.劉立峰（主編）.2002.國(guó)債政策的可持續(xù)性和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究[M].北京：中國(guó)計(jì)劃出版社。

10.劉尚希、趙全厚等.2012.“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，8。11.劉尚希.2000.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范研究文集[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。

12.劉誼等.2004.地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系的建立及實(shí)證分析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，7。

13.曲青春、黃大鵬、姜美華.2012.美國(guó)公共債務(wù)可持續(xù)性研究[J].金融監(jiān)管研究，4。

14.王美涵.1999.中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。

15.謝虹.2007.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及預(yù)警評(píng)價(jià)模型構(gòu)建初探[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，7。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）