我國地方債的成因、風險與防控

●李佳棟 王鴻儒 倪志良 焦曉嬌

我國地方債的成因、風險與防控

●李佳棟 王鴻儒 倪志良 焦曉嬌

編者按：隨著新《預(yù)算法》的實施，地方債務(wù)管理從隱性逐漸走向公開，并統(tǒng)一納入預(yù)算管理。財政部有關(guān)負責人就政府債務(wù)問題答記者問時指出，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行警戒值。近年來，財政部一直監(jiān)測地方政府債務(wù)風險情況，取得了階段性成效。與此同時，地方政府債務(wù)管理不可避免地存在著一些問題。為更好地防范地方債務(wù)風險，加強監(jiān)管成效，本期專題圍繞“地方債務(wù)風險防控與監(jiān)管”邀請財政理論與實務(wù)工作者展開探討，以期共同關(guān)注和研究地方債務(wù)監(jiān)管問題。

在我國，地方政府投資對地方經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動作用。地方政府積極融措資金，適度發(fā)行地方債，可以緩解地方財政收支矛盾，有利于加快地方經(jīng)濟社會建設(shè)。然而，在地方政府投資饑渴的推動下，地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴張，債務(wù)風險也隨之凸顯，并引發(fā)廣大學者與社會各界的關(guān)注與擔憂。本文對地方債的發(fā)展歷程及相關(guān)理論進行了梳理，分析了地方債的成因，對地方債目前可能面臨的風險進行了研究，并提出了相應(yīng)的政策建議。

地方債 成因 風險 防控

一、引言

自2008年金融危機爆發(fā)以來，我國地方政府通過加大投資力度推動地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，維持了GDP和財政收入的一定幅度增長，但投資狂熱也帶來了地方債風險。地方政府發(fā)債主要分為兩大類：地方政府債和地方政府融資平臺債券。首先，就地方政府債而言：財政部于2009年至2011年間代發(fā)地方債6000億元，施行“代發(fā)代還”方案，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費；為加強地方政府融資的自主性，自2011年起，中央政府嘗試先在上海、浙江、廣東和深圳試點“自發(fā)代還”的方案，允許上述4?。ㄊ校┰谂鷾实念~度內(nèi)自行發(fā)債，但仍由財政部代辦還本付息，2013年又在此基礎(chǔ)上增加了江蘇和山東兩?。?014年財政部在原先基礎(chǔ)上增加了北京市、江西省、寧夏回族自治區(qū)、青島市4個省市自治區(qū)實行地方政府債券“自發(fā)自還”的方案，繼續(xù)推進地方政府債券改革。其次，就“城投債”（以地方投融資平臺作為發(fā)行主體，公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)）而言：1992年至2008年間，這一階段我國債券市場處于起步階段，“城投債”的規(guī)模較??；2009年初，國務(wù)院出臺了4萬億的投資計劃以刺激經(jīng)濟增長，為了保證相關(guān)配套資金，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文支持地方政府建立融資平臺和擴大企業(yè)債券的發(fā)行規(guī)模。數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，2009年政府融資平臺發(fā)行債券規(guī)模是2008年的大約3.5倍，總計2.8億元。2010年至今，“城投債”處在規(guī)范的發(fā)展期，目前來看，在地方政府無法通過正規(guī)途徑解決大部分融資需求的現(xiàn)實背景下，“城投債”是政府解決龐大的融資需求的重要手段。然而，龐大的地方債總量給地方財政帶來了巨大壓力，妨礙了地方政府職能的正常履行。為保證地方財政的正常運行，維護地方經(jīng)濟社會的發(fā)展與穩(wěn)定，本文深入剖析了地方債的成因與風險，并對此提出政策建議。

二、地方債風險成因

（一）政府職能方面

自改革開放以來，我國嘗試了一系列手段進行市場化改革，但完善、有效的市場化制度不是一蹴而就的。目前，我國地區(qū)之間市場化程度參差不齊。

第一，政府對市場發(fā)展存在過度干預(yù)的問題。換句話說，政府不能明確地界定自己的職能，尤其習慣于包辦本應(yīng)由市場來解決的經(jīng)濟問題，過度干預(yù)經(jīng)濟會導(dǎo)致本應(yīng)可以通過市場機制化解的風險轉(zhuǎn)嫁到公共財政上來，政府承擔著巨大的風險防范成本，形成財政風險。

第二，目前我國行政體制由多級政府構(gòu)成，地方政府需要中央政府的轉(zhuǎn)移支付才能正常履行自己的政府職能。因此，一方面觀點認為財政分權(quán)帶來的是各級政府事權(quán)和財權(quán)劃分不對等，這使得上級政府能夠干預(yù)下級政府的經(jīng)濟事務(wù)；但另一方面觀點認為，雖然地方政府舉債條件不成熟，但卻可以促進地方融資平臺的發(fā)展 （Pradhan and Jamshedpur，2002；何俊杰，2005）。

第三，政府間轉(zhuǎn)移支付制度也是產(chǎn)生地方債風險的一個原因。目前中央的轉(zhuǎn)移支付手段有稅收返還、體制補助、專項轉(zhuǎn)移支付和財力性轉(zhuǎn)移支付四種。中央原本通過轉(zhuǎn)移支付來填補各地經(jīng)濟發(fā)展中的差異，但楊燦明和魯元平（2013）卻指出，近年來隨著財權(quán)逐漸向中央集中，事權(quán)逐漸向基層下放，轉(zhuǎn)移支付需求增大，地方政府為獲得專項配套撥款反而需要相應(yīng)配套的資金支撐，無形中迫使地方政府尋求地方債務(wù)的支持。

表1 2013年各省地方債情況統(tǒng)計表

第四，我國官員升遷一般采取政績考核的方式，而這樣會促使當政的官員盲目追求GDP的發(fā)展，大肆發(fā)債。

（二）地方行政體系

缺乏獨立的地方稅體系是地方財權(quán)與事權(quán)錯位的一個重要原因。在現(xiàn)行分稅制度下，共享稅的比例過高，而且中央分享比例有不斷提高的趨勢。地方財政收入有相當比重來自共享收入，導(dǎo)致收入來源的穩(wěn)定性和預(yù)期性都大為降低。此外，舊《預(yù)算法》規(guī)定地方各級預(yù)算量入為出，不列赤字。政府想要進行大規(guī)模的融資無法通過地方公債的渠道，不得不利用尚不規(guī)范的地方融資平臺籌集資金，以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。同時，地方政府機構(gòu)復(fù)雜和人員臃腫導(dǎo)致行政成本的升高，龐大的公務(wù)員系統(tǒng)也增加了行政成本，導(dǎo)致政府債務(wù)不斷擴大。

（三）債務(wù)管理方面

目前，我國并未建立起完善的監(jiān)督管理機制、科學規(guī)范的信息披露機制和責任追究機制，導(dǎo)致一些干部無視發(fā)債對市場經(jīng)濟的影響，片面地認為借到錢才是最重要的。各級政府對債務(wù)的風險防范意識淡薄，導(dǎo)致各個部門在決策時注重發(fā)債帶來的短期經(jīng)濟效應(yīng)而忽略其長期存在的隱患。

三、地方債風險分析

2015年起實施的新《預(yù)算法》使地方政府自主發(fā)債成為可能，同時為地方債的規(guī)范管理提供了法律依據(jù)與制度基礎(chǔ)。地方政府通過舉債募集資金，擴大地方財政支出，對地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟的發(fā)展都有積極作用。但是，地方政府舉債的規(guī)模要與當?shù)貙嶋H情況相適應(yīng)，規(guī)模過小不能滿足地方財政支出與刺激經(jīng)濟發(fā)展的要求，規(guī)模過大則使地方財政負擔過重，帶來較大的償債壓力。

（一）債務(wù)規(guī)模風險

30個省級財政廳公布的2013年數(shù)據(jù)顯示 （見表1），貴州、重慶、云南、青海4個省債務(wù)占GDP比重已超過50%，其中貴州最高，逼近80%。云南、陜西、四川、湖南、內(nèi)蒙古、河南6個省份須償還債務(wù)違約率超過3%，前兩位湖南、云南超過4%。貴州、海南、上海、北京、吉林、湖北、河北7個省份負債率已超過80%，其中北京、貴州負債率甚至超過90%。由審計署2013年的公告得知，截止2013年上半年，全國政府性債務(wù)余額為 30．27萬億元，其中地方性政府債務(wù)達到了17．89萬億元。全國政府債務(wù)總額占當年GDP的53．5%，逼近60%這一警戒線，風險程度接近重度。僅2015年到期債務(wù)就高達1.86萬億元，若算上2013年6月以后新增、需要在2015年償還的債務(wù)，地方財政償債壓力或?qū)⒏?。若將或有債?wù)考慮在內(nèi)，有16個地區(qū)債務(wù)率已超過100%，包含9個省會級政府（趙璐，2016）。去年，地方政府開展債券置換，國債發(fā)行1.8萬億元，同比增長25.43%；地方債發(fā)行3.84萬億元，同比增長858.77%。截止2015年底，地方政府債務(wù)余額為16萬億元，負債率幾乎達到了23.6%，考慮到2015年全國財政總收入為15.4萬億元，我國地方債務(wù)率顯然已超過100%，風險程度不言而喻。進入2015年后，地方債發(fā)行量整體保持在較高水平（見圖1），僅2016年上半年，全國共有30個省級政府和4個計劃單列市政府發(fā)債，發(fā)行規(guī)模達到35755億元，接近去年全年的發(fā)行水平（見表2）。由此可見，我國地方債總規(guī)模巨大，規(guī)模增長速度較快。相比之下，地方財政在短期內(nèi)的償債能力是一定的，較大的負債增速將使債務(wù)風險增加。

表2 地方政府債務(wù)發(fā)行情況表

圖1 地方政府債月發(fā)行量

（二）債權(quán)結(jié)構(gòu)風險

2015年地方政府實行債務(wù)置換，去年全年地方性政府舉債規(guī)模達3.84萬億元。與此對應(yīng)，主要金融機構(gòu)持有的地方政府債券量大幅上漲。銀行系統(tǒng)成為地方債最主要的持有者，持有規(guī)模高達4.46萬億元，同比增長288.4%。地方政府將融得的資金主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相比銀行的貸款期限，投資周期較長，回報較慢，依靠投資本身的回報償債的壓力較大。目前，我國進入“新常態(tài)”階段，經(jīng)濟增速減緩。一方面，遇冷的房地產(chǎn)市場使得地方政府的土地出讓收入嚴重縮水，這使得相當數(shù)量寄希望于土地收入的地方政府的還款負擔大大加重，收支矛盾隨之加劇。另一方面，或有債務(wù)構(gòu)成了地方政府債務(wù)總量的很大比重，經(jīng)濟下行壓力使得這部分隱性風險日益凸顯，若政府負有償還責任的或有債務(wù)出現(xiàn)債務(wù)危機，帶來的連鎖效應(yīng)甚至會使地方財政陷入債務(wù)危機。在這些不利情形下，或出現(xiàn)局部地區(qū)的債務(wù)違約，對地方政府的信用造成不利影響。作為地方政府債務(wù)最大的持有者，商業(yè)銀行將首當其沖，銀行系統(tǒng)可能立刻出現(xiàn)百萬級別以上的呆壞賬，并進一步對金融市場造成沖擊（白宇飛，2011）。

（三）官員道德風險

地方政府的投資沖動歷來都很強烈，其內(nèi)在原因是我國地方政府之間存在的競爭機制，以GDP為考核指標衡量官員政績，進而決定官員的晉升。雖然我國陸續(xù)出臺了一系列投資管理的條例規(guī)定，但地方的投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益一直難以得到有效規(guī)范，投資結(jié)構(gòu)不合理、低水平重復(fù)建設(shè)等頑疾依然難以根治。依靠政府信用融資，推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而在競爭中勝出，成為地方政府官員難以遏制的內(nèi)在沖動。由于政治周期與問責不清，本屆政府極少會考慮下屆政府的償債問題，致使地方政府忽視融資成本大肆舉債。下屆政府再通過各種名目借新還舊，將償債壓力積攢至其下屆政府。為了政績無視地方經(jīng)濟長遠利益，地方政府官員的道德風險為地方債務(wù)風險埋下了隱患。

（四）區(qū)域發(fā)展失衡風險

我國是一個幅員遼闊的大國，自改革開放以來，“讓一部分人先富起來”、“先富帶動后富”的政策導(dǎo)向在一定程度上加劇了國內(nèi)區(qū)域發(fā)展的不平衡，東部發(fā)達地區(qū)的富裕省份的GPD體量已達到世界上其他不少國家的規(guī)模，可謂“富可敵國”。但是“帶動后富”的任務(wù)任重而道遠。目前，如寧夏、青海、西藏等中西部各省的民眾還在為脫貧而奮斗。在此背景下，若將地方債的發(fā)行完全市場化，則極可能出現(xiàn)馬太效應(yīng)。地方經(jīng)濟越發(fā)達，地方財政實力越雄厚，債務(wù)償還能力越高，信用等級越高，越有利于發(fā)行地方債。相反，經(jīng)濟落后地區(qū)的地方財政收支矛盾更加突出，地方政府資金需求相對更大，而發(fā)行地方債的困難卻越大，很難得到投資者的垂青（韓立巖等，2004）。現(xiàn)實情況也恰是如此，在2011年地方債交易過程中，新疆債在經(jīng)歷首日交易后成交價格大幅下滑，陜西、內(nèi)蒙古等欠發(fā)達地區(qū)政府發(fā)行的地方債也鮮有人關(guān)注。而同期發(fā)行的廣東、廈門等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)行的地方債受到市場歡迎，交易活躍。因此，若放任地方債發(fā)行市場自由發(fā)展，存在加劇我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的風險。

四、政策建議

（一）從制度上明確地方政府的事權(quán)財權(quán)

自分稅制改革以來，我國中央政府與地方政府之間事權(quán)與財權(quán)長期錯位，地方政府在財政收入減少的情況下負擔了較多的支出責任，使得地方財政吃緊，不得不依靠土地財政來減緩地方財政支出的壓力。深化財稅體制改革要著重事權(quán)與支出責任相匹配，在部分事權(quán)上移的同時明確地方政府的支付責任，以緩解政府對土地財政的依賴，化解地方政府盲目舉債的沖動。Makin（2005）指出政府想要維持的最大債務(wù)規(guī)模及赤字水平必須保證債務(wù)政策對國民經(jīng)濟運行總體影響為正，并且政府不能忽視財政平衡，肆意增加債務(wù)會使政府資不抵債或無力支付，甚至影響到政府的各項職能正常發(fā)揮。因此，將地方政府債務(wù)納入地方財稅體制的制度約束之內(nèi)，深化財稅體制改革是化解地方債務(wù)風險的重要舉措。

（二）完善考核與問責制度

科學的官員考核與問責制度可以有效規(guī)范地方官員的價值取向，進而影響地方政府實施的政策傾向。片面強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)，以GDP為核心指標考量官員政績，是地方政府長期以來忽視融資成本大肆舉債的內(nèi)在驅(qū)動。要想從源頭糾正官員政績驅(qū)動行為，同樣需要科學、完善、全面的制度導(dǎo)向。一方面，重新規(guī)范政府官員升遷考核制度，將公共物品提供能力、生態(tài)友好程度、社會事業(yè)發(fā)展水平等多維度因素納入政績考核范圍，并加強官員中長期的發(fā)展戰(zhàn)略考核 （樂才、劉斌，2016）。另一方面，建立“明確到人，終身負責”的問責制度，加強地方官員舉債的責任意識，擺脫“GDP至上”的老觀念，更為重要的是提出完善法律，建立起地方政府債務(wù)管理的責任機制和償債機制使其舉債融資決策更加理性（范柏乃和張建筑，2007)。只有從源頭上控制地方債規(guī)模上升壓力，才能更好地防控債務(wù)風險。

（三）創(chuàng)新地方財政融資手段

為了緩解地方債務(wù)集中到期的償還壓力，財政部出臺新政，允許地方債“自發(fā)自還”，提高了地方政府對債務(wù)融資的自主性，同時強化了地方政府作為債務(wù)主體的責任擔當。為拓寬地方政府融資渠道，緩解地方債務(wù)壓力，推行PPP模式，采取市場化手段來促進地方發(fā)展，在城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中引入民間資本與外資。鼓勵私人部門參與公共產(chǎn)品的提供與服務(wù)，并允許獲得相應(yīng)的投資收益，利用社會資金履行政府職能，達到雙贏的效果。通過管理模式的創(chuàng)新，使有限的資源得到更有效率的利用，同時緩解地方政府的收支矛盾，側(cè)面化解地方政府債務(wù)風險。

（四）建立健全的債務(wù)統(tǒng)計體系

目前我國地方政府針對債務(wù)規(guī)模和組成的統(tǒng)計較為匱乏，這給相關(guān)學者進行研究造成一定的困難，使得無法提出適合我國現(xiàn)階段債務(wù)風險防控的建議。基于此，現(xiàn)今的當務(wù)之急是建立完善的政府債務(wù)統(tǒng)計體系，對不同類別的債務(wù)實行分類管理。李勝（2007）認為在政府預(yù)算和會計中有必要引入“權(quán)責發(fā)生制”，通過對政府債務(wù)實行資產(chǎn)負債管理來反映政府負債情況并及時地作出評估。安國?。?010）指出地方政府欠缺正確估計隱性債務(wù)的能力?；诖?，我國應(yīng)當在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上借鑒國外債務(wù)風險管理的經(jīng)驗，劃分債務(wù)的風險區(qū)間，對不同的債務(wù)成因進行分析并深入研究，地方政府需要針對不同類型的債務(wù)進行區(qū)別地管理，加強對政府債務(wù)風險預(yù)警的監(jiān)測，進而降低我國地方政府債務(wù)風險。

（作者單位：南開大學經(jīng)濟學院、國家煙草專賣局）

國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見[Z].2014-9-21。