BT模式建設(shè)項(xiàng)目管理對(duì)策探究

王毅

一、當(dāng)前BT模式項(xiàng)目建設(shè)中存在的突出問(wèn)題

（一）決策階段部分地方政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)無(wú)法支撐BT模式項(xiàng)目，存在盲目擴(kuò)張固定資產(chǎn)投資規(guī)模的行為，既擾亂國(guó)家的宏觀調(diào)控政策，同時(shí)極大地?fù)p害施工承包方的經(jīng)濟(jì)利益，破壞市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)環(huán)境；部分項(xiàng)目未辦理相關(guān)審批手續(xù)，特別是部分開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目融資方案未經(jīng)審批，存在回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)；適用范圍不明晰，BT模式應(yīng)用泛濫。

（二）招標(biāo)投標(biāo)和合同簽訂階段，確定項(xiàng)目投資人不規(guī)范，部分項(xiàng)目確定項(xiàng)目投資人未招標(biāo)；部分項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)理或重要設(shè)備材料供應(yīng)單位未采取招標(biāo)確定，部分項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程存在不規(guī)范行為等問(wèn)題；部分項(xiàng)目簽訂的合同主要條款不完整，缺乏明確的項(xiàng)目回購(gòu)價(jià)組成、利息或回報(bào)率的計(jì)算、約定等。

（三）建設(shè)階段，目前尚無(wú)規(guī)范BT模式方面的法律法規(guī)，BT模式中涉及的回購(gòu)協(xié)議和融資擔(dān)保也缺少法律條款支持；建設(shè)過(guò)程中涉及環(huán)節(jié)多，項(xiàng)目相關(guān)方多，協(xié)調(diào)溝通難度大；項(xiàng)目違規(guī)分包問(wèn)題突出，工程質(zhì)量難以得到保證。

（四）移交回購(gòu)階段，部分地方政府財(cái)政有限，項(xiàng)目發(fā)起人存在回購(gòu)資金不足的問(wèn)題；項(xiàng)目投資人為了降低建造成本提高收益，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)行變更，如果項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)變更的監(jiān)督不夠有力，會(huì)造成項(xiàng)目偏離設(shè)計(jì)意圖的風(fēng)險(xiǎn)，造成項(xiàng)目存在安全隱患；項(xiàng)目合同簽訂主要條款不完整，內(nèi)容、約定事項(xiàng)、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決方式等不明確，合同約束力不夠，可能產(chǎn)生多支付回購(gòu)價(jià)款等問(wèn)題。

（五）法律法規(guī)滯后。目前，我國(guó)及大多數(shù)省、市尚未制定B模式項(xiàng)目建設(shè)管理的法律法規(guī)，個(gè)別省、市制定相關(guān)管理性文件的條款或內(nèi)容也不僅統(tǒng)一、完整。

二、加強(qiáng)BT模式建設(shè)項(xiàng)目管理的對(duì)策

（一）提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性

1.合理選擇融資模式。各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)本地區(qū)財(cái)力實(shí)際，認(rèn)真做好地方財(cái)力增長(zhǎng)預(yù)測(cè)，科學(xué)分析本地區(qū)償債能力，在充分考慮政府性資金收支多年動(dòng)態(tài)平衡，編制債務(wù)年度收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，依據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃，合理確定年度BT融資項(xiàng)目數(shù)量及融資規(guī)模的上限。在決策項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，政府有關(guān)部門一定要結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況和地方政府財(cái)力情況進(jìn)行比較選擇適合本地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的融資模式，只有在發(fā)揮各種融資模式優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，才能將決策風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度，才能順利利用融資模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

2.BT模式項(xiàng)目發(fā)起人要通過(guò)招標(biāo)選擇有實(shí)力設(shè)計(jì)咨詢單位編制項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件，保證勘察和初步設(shè)計(jì)文件、初步設(shè)計(jì)概算的編制質(zhì)量。

3.項(xiàng)目發(fā)起人要嚴(yán)格審查勘察和初步設(shè)計(jì)和概算文件，對(duì)于不具備專業(yè)能力的項(xiàng)目發(fā)起人可以采用委托工程咨詢機(jī)構(gòu)代為審查，根據(jù)審查意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件進(jìn)行修改。

4.政府有關(guān)部門要對(duì)項(xiàng)目勘察和初步設(shè)計(jì)和概算文件進(jìn)行審批，強(qiáng)化政府監(jiān)管的力度，規(guī)范項(xiàng)目決策行為，提高投資決策的科學(xué)性。

（二）規(guī)范項(xiàng)目投資人招標(biāo)和合同簽訂行為

1.規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)行為。一是項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)招標(biāo)來(lái)確定投資人，對(duì)于特殊項(xiàng)目確實(shí)不適合公開(kāi)招標(biāo)的，也要經(jīng)審批后方可采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式；二是嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目招投標(biāo)程序，在選擇項(xiàng)目投標(biāo)人時(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)程序，以保證中標(biāo)單位的融資能力、建設(shè)管理及組織能力符合項(xiàng)目建設(shè)需要；三是通過(guò)招標(biāo)確定工程造價(jià)，須采取公開(kāi)招標(biāo)方式確定僅以融資職能為主的投資人，還要采取通過(guò)招標(biāo)確定施工單位和工程造價(jià)，為政府提供真實(shí)可靠的回購(gòu)依據(jù)。

2.完善建設(shè)合同管理，明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。一是根據(jù)影響項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素，從合同層面上，來(lái)明確和約束項(xiàng)目發(fā)起人和投資人關(guān)于關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)責(zé)任，從而對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理地管理和防范，達(dá)到對(duì)項(xiàng)目控制管理的目的；二是項(xiàng)目投資人在進(jìn)行項(xiàng)目審批方面面臨著許多行政管理上的障礙，為解決這一矛盾，建設(shè)行政主管部門在項(xiàng)目發(fā)起人和投資人簽訂合同后，應(yīng)該把合同作為項(xiàng)目法人變更的依據(jù)，保障項(xiàng)目投資人作為項(xiàng)目建設(shè)階段的法人主體地位，賦予項(xiàng)目投資人和項(xiàng)目公司合理的法律地位和權(quán)利。

（三）強(qiáng)化項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目投資人的建設(shè)管理責(zé)任

1.強(qiáng)化項(xiàng)目發(fā)起人的建設(shè)監(jiān)管責(zé)任。項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)管職責(zé)是重點(diǎn)監(jiān)管設(shè)計(jì)咨詢單位、施工、監(jiān)理及重要設(shè)備材料的位的選擇，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的合法性、公平性、公正性；加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中監(jiān)督管理，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收工作。項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)造價(jià)的監(jiān)管職責(zé)是委托設(shè)計(jì)咨詢單位對(duì)設(shè)計(jì)單位編制的初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行監(jiān)督管理；通過(guò)監(jiān)管項(xiàng)目投資人的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行造價(jià)控制；在項(xiàng)目移交階段，項(xiàng)目發(fā)起人應(yīng)由政府相關(guān)職能部門（如財(cái)政、審計(jì)等）對(duì)投資人編制的價(jià)款結(jié)算報(bào)告書(shū)進(jìn)行審核。項(xiàng)目發(fā)起人針對(duì)進(jìn)度的監(jiān)管職責(zé)是及時(shí)辦理工程建設(shè)相關(guān)審批手續(xù)；監(jiān)督項(xiàng)目投資人按照合同工期進(jìn)行建設(shè)；要會(huì)同項(xiàng)目投資人以及工程質(zhì)量、環(huán)保、檔案等政府職能部門，對(duì)項(xiàng)目是否按照設(shè)計(jì)要求實(shí)施、建筑施工和設(shè)備安裝進(jìn)行全面檢驗(yàn)；在項(xiàng)目單項(xiàng)驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，同時(shí)要組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體竣工驗(yàn)收。

2.強(qiáng)化項(xiàng)目投資人建設(shè)管理職責(zé)。一是根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，制定優(yōu)化融資方案，籌集建設(shè)資金；二是按照工程進(jìn)度結(jié)算情況和施工、設(shè)備采購(gòu)等合同約定支付建設(shè)進(jìn)度款，提高建設(shè)資金使用效率，同時(shí)對(duì)采購(gòu)的設(shè)備、材料必須符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；三是嚴(yán)格按照施工圖組織項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)確需的設(shè)計(jì)變更，也要與項(xiàng)目發(fā)起人、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位共同研究，提出最優(yōu)方案后，組織施工。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目的投資控制和回購(gòu)價(jià)格審查力度

1.加強(qiáng)政府對(duì)項(xiàng)目的投資監(jiān)管力度，防范投資風(fēng)險(xiǎn)。一是各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將項(xiàng)目融資納入本級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)或償債嚴(yán)重困難的地區(qū)，相關(guān)主管部門應(yīng)及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示通報(bào)，各級(jí)政府有關(guān)單位應(yīng)按規(guī)定及時(shí)將項(xiàng)目融資信息錄入地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)。二是重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管。政府通過(guò)合同或協(xié)議授予項(xiàng)目投資人的投資建設(shè)權(quán)，項(xiàng)目的投資、建設(shè)行為由投資人負(fù)責(zé)進(jìn)行，政府委托相應(yīng)的單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督管理，嚴(yán)格規(guī)范投資人的建設(shè)行為，重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量、安全、造價(jià)、工期，確保項(xiàng)目投資人嚴(yán)格履行合同要求。

2.合理確定項(xiàng)目回購(gòu)合同價(jià)格，強(qiáng)化BT項(xiàng)目回購(gòu)結(jié)算價(jià)款的審查。一是對(duì)于政府而言，在與項(xiàng)目投資人進(jìn)行合同談判之前就要確定回購(gòu)總價(jià)款的關(guān)鍵影響因素，便于政府選擇有利于自身的回購(gòu)方案；二是通過(guò)項(xiàng)目概算和公開(kāi)招標(biāo)合理確定回購(gòu)價(jià)格，對(duì)關(guān)鍵要素要在招標(biāo)中予以明確，確定合理的回購(gòu)合同價(jià)格；三是政府有關(guān)職能部門（如財(cái)政、審計(jì)部門）應(yīng)建立和完善對(duì)項(xiàng)目回購(gòu)價(jià)格的審核制度。

3.按期支付回購(gòu)資金，體現(xiàn)政府誠(chéng)信。一是回購(gòu)資金按期到位，項(xiàng)目建成后，政府組織相關(guān)單位對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，投資人將項(xiàng)目移交給政府，政府按照約定支付回購(gòu)款，移交回購(gòu)階段是項(xiàng)目獲得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府必須抓好項(xiàng)目回購(gòu)資金的管理工作，確?；刭?gòu)款的落實(shí)到位；二是嚴(yán)格履行回購(gòu)擔(dān)保，回購(gòu)資金到位是建立政府對(duì)投資人的信用，回購(gòu)擔(dān)保則是政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信用，只有建立良好的信用，金融機(jī)構(gòu)才敢大膽借錢進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)。

（五）完善BT融資模式項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)

1.健全BT模式運(yùn)行法律機(jī)制。一是結(jié)合融資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐，規(guī)范的BT融冬模式項(xiàng)目建設(shè)管理制度，建立BT等等相關(guān)融資模式管理基本法律體系，規(guī)范融資行為，按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律規(guī)定，建立和完善本地區(qū)BT項(xiàng)目的管理規(guī)定，如明確BT等融資項(xiàng)目的決策機(jī)制；融資計(jì)劃要列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，債務(wù)要納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理；重大事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)同級(jí)人大審批，明確發(fā)改、財(cái)政及主管部門的職責(zé)；規(guī)定投資人的確定須經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)、投資人應(yīng)具備的條件等。二是建設(shè)主管部門制定規(guī)范可行的《BT項(xiàng)目合同范本》。在合同中要明確BT項(xiàng)目發(fā)起人及投資人的權(quán)利、責(zé)任等，明確項(xiàng)目回購(gòu)總價(jià)構(gòu)成、回購(gòu)條件、回購(gòu)期和支付方式以及法律責(zé)任等，明確BT項(xiàng)目回購(gòu)要經(jīng)同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，并以審計(jì)結(jié)果作為回購(gòu)的依據(jù)，加強(qiáng)BT項(xiàng)目回購(gòu)、交工驗(yàn)收和資產(chǎn)移交。

2.不斷提高政府管理服務(wù)水平。一是進(jìn)一步加強(qiáng)政府決策者對(duì)BT模式的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)其對(duì)于BT模式的支持和鼓勵(lì)，便于采用BT模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施；二是對(duì)參與BT模式建設(shè)的有關(guān)人員進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。采用BT模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，每一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)其參與人員都有較高的專業(yè)知識(shí)的要求，具有相關(guān)的專業(yè)背景對(duì)于搞好這項(xiàng)工作十分重要。