產(chǎn)業(yè)政策的兩個(gè)重要屬性和權(quán)貴資本主義：經(jīng)濟(jì)政策的政治效果與治理體系

呂力+李君+李倩+田勰

摘 要：官僚機(jī)構(gòu)或官員可以通過操縱產(chǎn)業(yè)政策的兩種重要屬性以便在博弈中獲取自身利益或者與資本結(jié)盟形成權(quán)貴資本主義，這兩種重要的外部屬性是：政策時(shí)效的易變性和政策操作標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。利益集團(tuán)與經(jīng)濟(jì)政策之間的影響關(guān)系是循環(huán)往復(fù)的：利益集團(tuán)影響經(jīng)濟(jì)政策的制定，經(jīng)濟(jì)政策反過來又有利于特定利益集團(tuán)的形成和發(fā)展，因此有必要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策政治效果的研究，包括商人與企業(yè)家政治地位的變化以及權(quán)貴資本主義問題。在轉(zhuǎn)型與發(fā)展中國(guó)家，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，既需要領(lǐng)導(dǎo)人在各種復(fù)雜矛盾中堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向的“君子政治”，又需要領(lǐng)導(dǎo)人的智慧與技巧。從這一意義而言，一味強(qiáng)調(diào)法治或自由市場(chǎng)而完全否定人治可能是偏頗的。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；權(quán)貴資本主義；經(jīng)濟(jì)政策；政治效果

中圖分類號(hào)：F019 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）30-0008-02

一、產(chǎn)業(yè)政策的兩個(gè)重要屬性與權(quán)貴資本主義

江飛濤認(rèn)為，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策具有強(qiáng)烈的直接干預(yù)市場(chǎng)的特征，對(duì)于微觀市場(chǎng)的直接干預(yù)是中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主要手段。江飛濤等認(rèn)為，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策擾亂了市場(chǎng)機(jī)制的正行運(yùn)行，應(yīng)全面反思產(chǎn)業(yè)政策的必要性。林毅夫贊同產(chǎn)業(yè)政策的必要性，但認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)建立在比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，換言之，在尊重市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)堅(jiān)定不移地實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。江小涓最早將公共選擇理論應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)政策分析，她認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策所追求的“全局利益”可能無法被很好地界定和計(jì)算。

循公共選擇與利益集團(tuán)理論的思路，張?jiān)S穎指出了產(chǎn)業(yè)政策制定過程中的三個(gè)博弈方：中央政府、地方政府與企業(yè)，史銘鑫也構(gòu)建了一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策制定的博弈模型。但以上分析中的模型均集中于中央政府與地方政府的博弈，企業(yè)尚未進(jìn)入博弈模型；其次，均選擇了單次博弈，而事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)政策的制定顯然是多次博弈。

就激勵(lì)類產(chǎn)業(yè)政策而言，這一類產(chǎn)業(yè)政策以補(bǔ)貼稅收減免等優(yōu)惠政策為主要思路。顯然，當(dāng)激勵(lì)類產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)時(shí)，企業(yè)應(yīng)十分歡迎。我們?cè)偌僭O(shè)該類產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上符合公共利益，然而，根據(jù)公共選擇理論，官僚機(jī)構(gòu)或官員本身也是一方利益集團(tuán)。在此情況下，官僚機(jī)構(gòu)或握有實(shí)權(quán)的官員可以借故取消該類產(chǎn)業(yè)政策或降低補(bǔ)貼力度，強(qiáng)迫企業(yè)向官僚機(jī)構(gòu)或官員輸送利益，并借此獲得相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策的繼續(xù)支持。再考慮限制類產(chǎn)業(yè)政策的情形：一般情況下的限制并非“一刀切”的限制，政策中保留的機(jī)動(dòng)性，主要體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策語言措辭的模糊性。由于模糊性的存在，官僚機(jī)構(gòu)或官員便可以實(shí)施自由裁量。筆者曾專門分析制度模糊性問題，在這種情況下，官僚機(jī)構(gòu)或官員通過模糊的政策語言繼續(xù)對(duì)企業(yè)施加影響并獲取利益。

綜合上述兩種情況，官僚機(jī)構(gòu)或官員可以通過操縱產(chǎn)業(yè)政策的兩種重要屬性以便在博弈中獲取自身利益，這兩種重要的外部屬性就是：政策時(shí)效的易變性和政策操作標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。已有的文獻(xiàn)大多集中于產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的分析，而如果僅從基本內(nèi)容上進(jìn)行分析，很可能只看到產(chǎn)業(yè)政策的公共利益屬性。事實(shí)上，正如本文以上分析所顯示的，官僚機(jī)構(gòu)往往并不是通過產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容本身，而是通過產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)效性和操作屬性來對(duì)企業(yè)施加影響，或者與資本結(jié)盟形成權(quán)貴資本主義。簡(jiǎn)言之，在某些情形下，盡管政策的內(nèi)容完全是公益的，然而在經(jīng)過多次博弈之后，對(duì)于企業(yè)而言，其最佳選擇就是與官僚機(jī)構(gòu)或其代理人建立權(quán)貴資本主義聯(lián)盟。

權(quán)貴資本主義是吳敬璉提出的一個(gè)概念，他認(rèn)為，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革和放開搞活中小企業(yè)的過程中，會(huì)出現(xiàn)掌權(quán)者或掌權(quán)者的親信或關(guān)系戶蠶食和侵吞公共財(cái)產(chǎn)的問題。事實(shí)上，權(quán)貴資本主義主要反映資本與官僚機(jī)構(gòu)或官員結(jié)盟的問題。吳敬璉提出的權(quán)貴資本主義產(chǎn)生很大的輿論影響，但關(guān)于權(quán)貴資本主義的相關(guān)形成機(jī)制仍局限于“設(shè)租”“計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌”等傳統(tǒng)理論，較少涉及到資本“為何以及如何”與權(quán)貴結(jié)盟的問題，幾乎沒有人研究轉(zhuǎn)型期間的經(jīng)濟(jì)政策與權(quán)貴資本主義的問題。

二、經(jīng)濟(jì)政策的政治效果分析

傳統(tǒng)上，經(jīng)濟(jì)政策通常有三種基本功能：資源配置優(yōu)化、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配。其中，收入再分配肯定會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的政治效果，然而，基于資源配置優(yōu)化與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策其政治效果經(jīng)常被忽視。公共選擇理論注意到利益集團(tuán)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的影響，但是其觀察視角通常是單向的，也即利益集團(tuán)對(duì)政策制定的影響，而較少注意到經(jīng)濟(jì)政策本身如何形成利益集團(tuán)及維持其存在。

在本文看來，利益集團(tuán)與經(jīng)濟(jì)政策之間的影響關(guān)系是循環(huán)往復(fù)的：利益集團(tuán)影響經(jīng)濟(jì)政策的制定，經(jīng)濟(jì)政策反過來又有利于特定利益集團(tuán)的形成和發(fā)展。尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家中的經(jīng)濟(jì)政策，其政治效果非常重要，有必要進(jìn)行認(rèn)真的分析。以自由市場(chǎng)與國(guó)家干預(yù)的政策爭(zhēng)論而言，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論有關(guān)于二者利弊的詳盡分析，然而政策實(shí)施情況相當(dāng)復(fù)雜，尤為重要的是，二者都有可能被利益集團(tuán)所操縱。如果奉行強(qiáng)烈的國(guó)家干預(yù)政策，很可能形成官僚機(jī)構(gòu)利益集團(tuán)；如果奉行自由放任的政策，市場(chǎng)很可能被壟斷資本所把持；如果取二者之折中，則可能形成資本與權(quán)貴相勾結(jié)的權(quán)貴資本主義。

基于此，自由市場(chǎng)與國(guó)家干預(yù)的傳統(tǒng)爭(zhēng)論僅僅只是轉(zhuǎn)型與發(fā)展問題中的一個(gè)側(cè)面，利益集團(tuán)問題在某種程度而言更為重要。因此，相關(guān)研究應(yīng)該更重視經(jīng)濟(jì)政策的政治效果，包括商人與企業(yè)家政治地位、階層地位的變化以及權(quán)貴資本主義問題，這一分析對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家尤為重要。

三、治理體系異化與發(fā)展治理的核心

治理介于自由放任與傳統(tǒng)管理之間。何增科認(rèn)為，國(guó)家治理指的是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序。從理論上說，國(guó)家治理過程是國(guó)家治理體系中各類國(guó)家治理主體有效履行自身功能的過程。

在國(guó)家轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，治理體系很容易被利益集團(tuán)所把持，顯然，這并非是國(guó)家治理體系設(shè)計(jì)的初衷，這是因?yàn)槊恳粋€(gè)體或階層都有其獨(dú)特利益，它們與公共利益并不完全一致。當(dāng)然這不并意味著我們要一概排斥利益與利益集團(tuán)，然而一家利益集團(tuán)獨(dú)大或者利益集團(tuán)結(jié)盟的情況則必須避免，本文將一家利益集團(tuán)獨(dú)大或者利益集團(tuán)結(jié)盟的情況稱為治理體系異化。

一個(gè)良好的國(guó)家治理體系允許利益集團(tuán)的存在，但必須有一種穩(wěn)定性機(jī)制保證各方利益的協(xié)調(diào)、保證治理體系本身的穩(wěn)定；其次，一個(gè)好的治理體系必須以發(fā)展為著眼點(diǎn)。換言之，好的治理體系首先應(yīng)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)，其次應(yīng)促進(jìn)多方利益的共同增長(zhǎng)：基于穩(wěn)定協(xié)調(diào)的治理與基于發(fā)展的治理同等重要。若只考慮穩(wěn)定與協(xié)調(diào)，國(guó)家治理很可能陷入發(fā)展能力陷阱或發(fā)展能力瓶頸。發(fā)展治理要求國(guó)家要能夠整合、創(chuàng)建、重構(gòu)國(guó)內(nèi)外資源，從而在變化多端的外部環(huán)境中不斷尋求和利用機(jī)會(huì)，形成國(guó)家發(fā)展的動(dòng)態(tài)能力。在發(fā)展治理中，發(fā)展始終居于目的和中心的位置，而治理只是發(fā)展的一種手段。

四、結(jié)語：從利益集團(tuán)現(xiàn)象看人治與國(guó)家干預(yù)中的“術(shù)”

法家理論最為人所詬病的可能是“術(shù)”。韓非認(rèn)為：“術(shù)者，因任而授官，循名而責(zé)實(shí)，操生殺之柄，課群臣之能者也，此人主之所執(zhí)也?！笨梢?，“術(shù)”從其根本含義而言，與欺騙無關(guān)，而更著重于手段、策略。為何法家要發(fā)展出一套“術(shù)”的理論？這是因?yàn)榉疑羁痰卣J(rèn)識(shí)到治理國(guó)家不能只依靠君主一人，國(guó)家的治理還必須依靠一個(gè)廉潔、高效的官吏階層，這個(gè)官吏階層由于自身握有巨大的權(quán)力，因此對(duì)于他們的考察、任用便成為一個(gè)復(fù)雜的問題，而在法家看來，解決這個(gè)問題的方法便是“術(shù)”。

今天民主社會(huì)中已不存在皇帝，當(dāng)然也不存在皇帝與官僚之間的“欺騙與利用”。然而，現(xiàn)代民主社會(huì)中利益之間分歧以及利益集團(tuán)現(xiàn)象更加普遍，其中一些利益分歧很難用“法”或“法治”來解決。事實(shí)上，現(xiàn)代社會(huì)中法的本身便是各方妥協(xié)的產(chǎn)物。換言之，“法”本身不是萬能的，當(dāng)然，“法治”也不是萬能的。由此，在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中適時(shí)強(qiáng)調(diào)人治是正確的。

當(dāng)然，本文所稱人治絕不是個(gè)人掌握絕對(duì)權(quán)力，而是指政治家個(gè)人充分利用有限的權(quán)力和影響力，通過各種技巧維護(hù)公共利益，解決利益沖突問題。尤其在轉(zhuǎn)型與發(fā)展中國(guó)家，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，既需要領(lǐng)導(dǎo)人在各種復(fù)雜矛盾中堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向的“君子政治”，又需要領(lǐng)導(dǎo)人的智慧與技巧，從這一意義而言，一味強(qiáng)調(diào)法治或自由市場(chǎng)而完全否定人治可能是偏頗的。我們需要國(guó)家適時(shí)干預(yù)，因?yàn)楝F(xiàn)代治理體系的形成與良好運(yùn)作離不開政府，從某種角度而言，這也是國(guó)家干預(yù)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，主張完全自由放任的政策在現(xiàn)實(shí)中很難存在，尤其在發(fā)展中國(guó)家很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向?yàn)樽杂墒袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)這一過程本身就需要國(guó)家干預(yù)。從干預(yù)機(jī)制上看，治理更強(qiáng)調(diào)利益的協(xié)調(diào)而非簡(jiǎn)單的行政手段，這就更需要正確而高明的干預(yù)。