防范地方債風(fēng)險的法律視角探析

宋皓

【摘要】地方政府發(fā)行債券，是保障地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項目按時完成的重要籌資手段。一方面，地方政府借助債券融資可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，地方政府通過債券融資面臨著較高的風(fēng)險。要發(fā)揮出債券融資的正面作用，就必須保證債券融資符合相關(guān)法律要求，只有通過法律監(jiān)管，才能抑制債券融資過程中潛在的風(fēng)險，實現(xiàn)地方政府債券融資的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】地方政府 債券融資 法律監(jiān)管 【中圖分類號】D616 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國地方政府債券融資體系及監(jiān)管體系發(fā)展歷程

我國地方政府利用債券進(jìn)行融資，主要分為三個階段，分別是許可發(fā)行階段、禁止發(fā)行階段以及限制發(fā)行階段，每個階段都以不同程度的法律監(jiān)管為輔助，保證政府債券融資行為風(fēng)險系數(shù)在合理范疇之內(nèi)。

第一個階段是許可發(fā)行債券階段。新中國成立之初，我國的社會主義建設(shè)事業(yè)面臨諸多考驗，地方政府為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充實自身財政實力，在中央的批示下公開發(fā)行政府債券，通過發(fā)行債券來籌集資金，并將籌集的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施及重點項目建設(shè)。與此同時，我國出臺了《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，通過法律條例，來保證地方政府發(fā)行債券的自主權(quán)利。隨著地方政府債券發(fā)行逐漸增多，我國還出臺了《地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，以此來監(jiān)管地方政府債券的發(fā)售行為。

第二個階段是禁止發(fā)行債券階段。上世紀(jì)60年代，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，各地政府也已經(jīng)償還完之前發(fā)行的債券。在這個階段，我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入到穩(wěn)步發(fā)展階段，政府已無必要再度發(fā)行債券，政府債券發(fā)行工作也進(jìn)入了停止階段，中央明確要求各地政府不得再發(fā)行政府債券。1995年的《預(yù)算法》中將禁止政府發(fā)行債券的行為上升到法律高度，利用法律法規(guī)來監(jiān)管政府發(fā)債行為，地方政府發(fā)行債券籌資的方式也暫時告一段落。

第三個階段是限制發(fā)行債券階段。進(jìn)入2000年以后，我國進(jìn)入社會主義建設(shè)的新時期，再度允許地方政府發(fā)行債券。不同于新中國成立初期，此次中央政府允許地方政府發(fā)行債券的同時，采用了諸多限制性的規(guī)定，明確規(guī)定地方政府債券以省級和計劃單列市政府為發(fā)行主體，市、縣級地方政府無權(quán)發(fā)行債券。同時，利用雙重審批等方式來限制和監(jiān)管地方政府債券發(fā)行行為。在這個過程中，中央先后出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》《關(guān)于地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》等一系列法律條例來監(jiān)管政府行為，避免地方政府債券發(fā)行的高風(fēng)險。

我國地方政府債券融資法律監(jiān)管存在的主要問題

隨著中央政府以限制形式允許地方政府發(fā)行債券，債券發(fā)行又產(chǎn)生了新的風(fēng)險。為了將債券風(fēng)險控制在合理范圍之內(nèi)，有必要使用法律手段來限制風(fēng)險，隨之而來的債券融資法律監(jiān)管問題浮出水面。雖然中央已經(jīng)出臺了一系列的法律條例，但針對地方政府債券發(fā)行過程中的法律監(jiān)管仍存在一定問題：

立法級別較低，違法后果并不明確。通過上文的闡述不難看出，中央針對地方政府債券發(fā)行制定了一系列的法律條例，希望借助這些條例來限制地方政府債券發(fā)行，比如2014年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理意見》、2016年《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》等。但是歸根結(jié)底，中央的法律條例多以“意見”“通知”等形式來對政府債券融資行為進(jìn)行監(jiān)管，這些“意見”“通知”的監(jiān)管級別相對較低，多屬于規(guī)范性文件，并沒有真正上升到法律層面。同時，在這些“意見”“通知”中，處罰性規(guī)定十分少見，并沒有規(guī)定地方政府利用債券融資需要承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任，沒有規(guī)定法律責(zé)任的條文顯然不足以監(jiān)管地方政府的債券發(fā)行行為。因此，立法層級較低、違法后果不明確，是目前政府債券發(fā)行監(jiān)管過程中存在的首要問題。

行政干預(yù)司法，監(jiān)管程序存在漏洞。自2000年中央再度允許地方政府發(fā)行債券以來，債券發(fā)行的審批權(quán)力上升到中央政府，但中央在審批過程中，難免會與地方政府進(jìn)行溝通和協(xié)商，地方政府往往出于利益考慮要求發(fā)行更多債券。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年，各地政府累計發(fā)行債券2500億元，2013年該數(shù)據(jù)上升至3500億元，2014年上升到4000億元。地方政府債券發(fā)行數(shù)量正在逐年加大，可以看出，利用行政監(jiān)管的方式無法達(dá)到限制債券發(fā)行的目的，地方政府債券融資行為風(fēng)險不斷加大。同時在中央出臺的相關(guān)法律條例中，針對監(jiān)管程序并沒有進(jìn)行明確規(guī)定，造成法律監(jiān)管過程中存在諸多漏洞。各地政府利用程序上的漏洞加大債券發(fā)行數(shù)量，形成地方政府債券融資風(fēng)險過高局面。因此，行政監(jiān)管凌駕于法律監(jiān)管之上，監(jiān)管程序上存在諸多漏洞，是地方政府債券融資法律監(jiān)管存在的嚴(yán)重問題。

信用評級缺失，信息披露選擇性失真。針對地方政府進(jìn)行信用評級，以信用評級結(jié)果來限制債券發(fā)行的數(shù)量，已經(jīng)成為中央評價各地政府債券發(fā)行能力的重要指標(biāo)。我國各地政府信用評級體系在2014年已經(jīng)初步完成，并委托第三方機(jī)構(gòu)針對各地政府信用進(jìn)行評級，但從實踐效果來看，目前我國信用評級制度存在諸多弊病，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，其地方政府的信用評級均為AAA級。這種一致性的信用評級已經(jīng)無法成為判斷地方政府信用級別的依據(jù)，也無法為地方政府債券發(fā)行提供有效參考。與此同時，針對地方政府債券發(fā)行行為，中央要求各地政府在債券發(fā)行過程中進(jìn)行信息披露，我國最新修訂的《預(yù)算法》也針對該行為進(jìn)行明確規(guī)定，但各地政府仍采取“選擇性”信息披露的方式，隱瞞重要的信息，造成地方政府債券的公信度不高。因此，信用評級缺失，信息披露存在“選擇性”失真，是我國地方政府債券融資法律監(jiān)管中存在的重要問題。

完善我國地方政府債券融資法律監(jiān)管的建議

加強(qiáng)立法效果，提高立法層級。面對現(xiàn)行“意見”“通知”的監(jiān)管級別較低現(xiàn)象，中央政府應(yīng)該及時出臺具有更高層級的法律法規(guī)，利用明確的法律規(guī)定來監(jiān)管地方政府債券融資行為。目前我國針對地方政府債券融資的監(jiān)管中，最重要的法律就是《證券法》，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，將法律監(jiān)管問題納入其中，針對地方政府債券融資行為、債券融資責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，加入懲罰性的措施來限制地方政府債券融資行為。與此同時，各地方相關(guān)部門也應(yīng)該加強(qiáng)地方性法規(guī)建設(shè)，通過地方性條文來限制債券融資行為，將地方政府債券融資風(fēng)險降至最低。

減少行政干預(yù)，構(gòu)建救濟(jì)程序。目前我國地方政府債券融資監(jiān)管主要以行政監(jiān)管為主，這顯然與我國社會主義法治建設(shè)存在沖突，行政監(jiān)管存在“人治”因素，監(jiān)管手段相對落后。在未來的發(fā)展過程中，應(yīng)該以法律監(jiān)管為主、行政監(jiān)管為輔，對地方政府債券融資行為進(jìn)行全面監(jiān)督管理。與此同時，針對地方政府的債券融資行為，還應(yīng)建立相應(yīng)的救濟(jì)程序，比如地方政府債務(wù)重組等，具體在實施過程中，可以考慮建立地方政府債務(wù)委員會，并應(yīng)在債券融資損害公共利益之時，允許債券公益訴訟，以此保護(hù)出資人和社會公眾的利益。

重視信用評級，健全信息披露制度。目前我國地方政府的信用評級顯然存在諸多不規(guī)范之處，也無法發(fā)揮信用評級的價值。在未來的發(fā)展過程中，應(yīng)該針對信用評級單位進(jìn)行嚴(yán)格管理，要求信用評級單位按照相關(guān)規(guī)定，合理評級，減少人為性的指標(biāo)，嚴(yán)格按照法定指標(biāo)進(jìn)行信用評級。同時，應(yīng)該建立相應(yīng)的審查監(jiān)督機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)評級單位存在違規(guī)行為，應(yīng)該撤銷其評級資格。除此之外，地方政府還應(yīng)完善債券信息披露制度，全面公開信息，不僅要做到債券發(fā)行信息公開，還要對地方政府基本財政情況進(jìn)行信息公開。只有債券信息和債券發(fā)行主體信息都實現(xiàn)公開，投資人和社會公眾才能客觀公平地選擇地方政府債券，才能保證投資人和社會公眾利益。

（作者單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①戴傳利：《我國地方政府債券融資法律監(jiān)管程序問題研究》，《學(xué)術(shù)界》，2016年第1期。

②郝軒：《經(jīng)濟(jì)新形勢下地方政府債券融資機(jī)制構(gòu)建的研究——以西安市為例》，《金融經(jīng)濟(jì)》，2015年第12期。

③韓偉麗：《我國地方政府債券的風(fēng)險管理及法律規(guī)制研究》，《吉林工商學(xué)院學(xué)報》，2014年第8期。

責(zé)編/張寒 美編/王夢雅（見習(xí)）