全面兩孩政策有全局性統(tǒng)籌

高曉東

人口政策調(diào)控，既要調(diào)控人口總量，又要顧及人口結(jié)構(gòu)，所以要在兩者之間尋找最好的平衡點

翟振武，現(xiàn)任中國人民大學人口與發(fā)展研究中心主任，兼任中國人口學會會長、國家人口和計生委專家委員會委員、全國人口普查專家組成員等職。

河北香河縣環(huán)保產(chǎn)業(yè)園宣講隊員為村民宣講“全面?zhèn)z孩”政策

2011年4月26日，他曾應邀在中共中央政治局第二十八次集體學習中講解人口問題。一直以來，他被視為中國人口政策最有影響力的研究者之一，并直接參與中國人口政策的多次調(diào)整。

全面兩孩政策對中國人口趨勢和人口結(jié)構(gòu)有何影響？未來中國人口發(fā)展趨勢如何？是否還會有大的人口政策調(diào)整？翟振武接受《瞭望東方周刊》專訪，回答了這些問題。

一開始就有全局性統(tǒng)籌

《瞭望東方周刊》：2013年底開始實施“單獨兩孩”政策，不足三年之后的2016年1月1日就開始實施全面兩孩政策，這是否意味著全面兩孩政策是一個突然的決定？

翟振武：從政策研究角度而言，兩孩生育政策的調(diào)整是一個逐步放開的過程。事實上，自2008年開始，我們就已經(jīng)在研究生育政策的調(diào)整，2011年左右，確定了兩孩政策要分三步走。

第一步，2011年時，全國范圍內(nèi)全部放開“雙獨兩孩”政策;第二步，2013年時，十八屆三中全會決定啟動實施“單獨兩孩”政策;第三步，2016年時，全國范圍內(nèi)實施全面兩孩政策。全面兩孩政策是兩孩政策調(diào)整過程中最重大的一步，也是最后一步，既有“雙獨兩孩”作基礎(chǔ)，又有“單獨兩孩”作鋪墊。全面兩孩政策的研究自一開始就有規(guī)劃和全局性統(tǒng)籌，并非倉促決策。只是因為全面兩孩政策涉及范圍廣，敏感度高，研究進行的過程中，并未向社會公開。

其實，從實施角度而言，全面兩孩政策也進行了鋪墊和銜接。在2013年底實施“單獨兩孩”政策時，我們就已經(jīng)作過大體估算，要在2016年實施全面兩孩政策。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中的“推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新”領(lǐng)域的重大決策就包括“單獨兩孩”政策。而且，當時這個文件就說明要“繼續(xù)完善生育政策”，這其實就預示了后來全面兩孩政策的放開。

《瞭望東方周刊》：為什么會選擇在2016年全面實施全面兩孩政策，走完兩孩政策調(diào)整的最后一步？

翟振武：總體而言，這與人口調(diào)控的整體思路和邏輯有關(guān)系。人口政策調(diào)控，既要調(diào)控人口總量，又要顧及人口結(jié)構(gòu)，所以要在兩者之間尋找最好的平衡點。生育率高了，人口總量增長得快，生育率低了，人口總量增長會得到控制，但是人口結(jié)構(gòu)會受到影響，老齡化程度會加深。對我國而言，生育率水平控制在1.8左右比較好，這有利于我國的長期可持續(xù)發(fā)展，過高過低都不合適。因此，人口政策的調(diào)整也要圍繞這個目標進行。

通過測算，2010年時，我國的總和生育率在1.6以上，低于1.8，所以2011年全國所有省份完成了“雙獨兩孩”政策落地，實現(xiàn)生育政策調(diào)整的第一步。后續(xù)的“單獨兩孩”和全面兩孩政策，也是根據(jù)總和生育率的變化，一步步逐漸放開，逐漸釋放生育勢能，實現(xiàn)總和生育率的逐步回升。實施全面兩孩政策之后，總和生育率最高可能會達到2.1左右，但這只是暫時現(xiàn)象，未來會逐步回落到1.8左右。

安徽醫(yī)科大學第一附屬醫(yī)院產(chǎn)科病房內(nèi)，葉偉醫(yī)生給一位產(chǎn)婦檢查。該產(chǎn)婦上次生育是剖腹產(chǎn)，現(xiàn)在生育二孩時因高齡等原因，醫(yī)生對她的檢查格外小心

另外，選擇2016年實施全面兩孩政策，沒有將三步走合并為一步，也是為了避開我國歷史上的人口生育高峰，防止人口大幅度波動。

根據(jù)統(tǒng)計分析，不同年齡段的育齡婦女，二孩生育意愿不同。自20多歲開始，隨著年齡增長，二孩生育意愿逐步降低。40至49歲的育齡婦女，二孩生育意愿已經(jīng)很低了，生育意愿會下降到10%以下。而我國大量人口都是在上世紀五十年代至1975年之前出生的，1975年之后生育水平下降不少。越早放開全面兩孩政策，1975年之前出生的、處于育齡期內(nèi)的婦女越多，這個人群越年輕，二孩生育意愿越強，這勢必會導致出生人口大量增加，造成人口波動。反之，越晚實施全面兩孩政策，處于育齡期內(nèi)的婦女越少，新生兒也就越少。

數(shù)據(jù)證明也是如此。2016年，全面兩孩政策開始實施后，全國15至49歲，只有一個孩子，且在“單獨兩孩”政策下不能生育第二個孩子的育齡婦女共九千一百萬人，這是全面兩孩政策的目標人群。而且這九千一百萬人中，二孩生育意愿強烈的40歲以下年齡組，只占了50%，共四千五百多萬人，從而避免了出生人口的大幅度波動。

1.8為何比2.1更合適

《瞭望東方周刊》：影響二孩生育率的種種因素中，全面兩孩政策的影響權(quán)重有多大？除政策外，還有哪些影響因素？

翟振武：針對全面兩孩政策的影響權(quán)重，可以根據(jù)全面兩孩政策目標人群中，實際生育了第二個孩子的育齡婦女占全部目標育齡婦女數(shù)量的比例來測算。不過，目前全面兩孩政策實施一年，效果還未完全顯現(xiàn)出來，所以不太容易測算。

不過，就目前掌握的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，政策效應還是比較明顯的。2016年預計出生人數(shù)要超過1750萬。目前，有些省份二孩出生比例已經(jīng)超過一孩，其他省份二孩比例也有了很大提高。而在全面兩孩政策實施之前，按政策生育的二孩比例只占新生兒的25%左右。

家庭經(jīng)濟壓力、社會保障程度、社會文化環(huán)境、年齡、城市化水平等因素都會影響育齡婦女的二孩生育意愿。但是不同地區(qū)的表現(xiàn)不同。比如，湖北宜昌比較發(fā)達，城鎮(zhèn)化水平很高，大量人口從事非農(nóng)勞動，社會保障程度高，信息發(fā)達，不需要養(yǎng)兒防老，在20年前生育率就很低。而福建、廣東等地，宗族文化深厚，而且偏好男孩，重視子嗣，二孩生育率就會高。東北地區(qū)生育率也很低，性別偏好低，即便農(nóng)村實行一孩半政策，很多家庭也只有一個女孩。上海經(jīng)濟發(fā)達，生育率也低。不同地區(qū)影響生育意愿的因素不同，權(quán)重也不同，不可一概而論。而且，隨著城市化水平的提高，社會保障制度的進一步完善，會有更多的人選擇不婚、丁克等，這都正常。只是從家庭結(jié)構(gòu)而言，養(yǎng)育兩個孩子，對子女教育、家庭關(guān)系、未來養(yǎng)老等較為有益。

《瞭望東方周刊》：全面兩孩政策實施之后，總和生育率會發(fā)生什么變化，“十三五”期間會多出生多少人口？

翟振武：總和生育率會在一個比較合理的區(qū)間，1.8左右，相當于2000年左右的水平。整個“十三五”期間，會新增1700萬至2200萬人口。

由于從政策發(fā)布，到新生兒出生，大體需要經(jīng)歷15至16個月的時間，因而，全面兩孩政策的效果會從2017年明顯起來，2016年新出生的孩子，多數(shù)還是受到“單獨二孩”政策的影響。

家住四川省瀘州市江陽區(qū)的小姐妹和爸爸媽媽在一起

《瞭望東方周刊》：總和生育率維持在1.8左右，為什么是比較合理的區(qū)間？

翟振武：總和生育率維持在1.8左右是根據(jù)國家長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略提出的?？偤蜕示S持在1.8左右意味著，按照目前的生育政策，在人口達到14.5億的頂峰之后，會逐步緩慢下降。如果總和生育率過低，比如低于1.6，人口規(guī)模收縮過快，人口結(jié)構(gòu)的老齡化程度會加深過快。如果總和生育率過高，又起不到控制人口規(guī)模的作用。所以，我們認為1.8左右比較合適。

有一種觀點認為，總和生育率維持在2.1左右比較合適?？偤蜕?.1意味著，平均一個婦女生出1.03至1.05個女孩，考慮正常死亡率，至20多歲時，每個婦女恰好有一個女兒來接替她的生育職能。如果總和生育率長期維持在2.1，人口規(guī)模將不增不減。這只是一個從數(shù)學角度進行的理論測算，沒有哪個國家的總和生育率維持在這個水平。人口規(guī)模不增不減也并不是人口發(fā)展的天然合理目標及最佳狀態(tài)。

對中國而言，認為總和生育率維持在2.1比較合適，前提是認可現(xiàn)在的人口規(guī)模對國家的長遠均衡發(fā)展比較合適。但事實并非如此。目前，我國人口與資源環(huán)境等之間的關(guān)系仍然比較緊張。當前的人口數(shù)量并非我國的適度人口規(guī)模。

應對老齡化不能只靠計生政策

《瞭望東方周刊》：全面兩孩政策的實施對人口結(jié)構(gòu)有什么影響，是否可以緩解中國的老齡化趨勢？

翟振武：對人口結(jié)構(gòu)而言，全面兩孩政策下，由于累積生育勢能的釋放，中國將出現(xiàn)一個短暫的出生高峰，從而能夠相對減輕人口金字塔底部和中部的收縮程度。而且，這一政策可以將人口峰值到來的時間，由目前的2025年推遲到2028年，人口峰值規(guī)模也會由原先的14.15億左右，升高到14.50億左右。此后，人口將出現(xiàn)緩慢負增長。

無論維持原來較嚴格的生育政策不變，還是實施全面兩孩政策，都不會影響未來60年內(nèi)全國的老年人口規(guī)模：2025年左右，全國老年人口規(guī)模將突破3億人，2034年左右，突破4億人，并于21世紀中葉攀升至4.7億人。不過，實施全面兩孩政策后，到2050年時，老年人口比例會比不調(diào)整之前下降2.6個百分點。這對應對中國的老齡化有效果，但作用有限。應對老齡化，應該通過完善社會保障制度來實現(xiàn)，而非依靠放寬計劃生育政策。

對勞動力總量而言，實施全面兩孩政策之后，15年內(nèi)，15至59歲的勞動力總量不會發(fā)生變化，但是2030年至2050年之間，勞動力總量會增加3000萬。

《瞭望東方周刊》：那么，兩孩政策造成的新生人口增加，會對人口紅利、撫養(yǎng)負擔、性別比產(chǎn)生什么影響？

翟振武：全面兩孩政策實施后，人口紅利會消失得更快。因為人口紅利指的是，15至59歲的勞動年齡人口在總?cè)丝谥械谋壤^50%，總撫養(yǎng)比較低的時期。而全面兩孩政策實施之后，由于總?cè)丝谠黾?，必然造成勞動年齡人口占比的下降。15年后，如今全面兩孩政策下，新出生的嬰兒開始成長為勞動力，此后，勞動年齡人口的占比會逐漸追平政策調(diào)整前，但至2050年也不會超過政策調(diào)整前。

總撫養(yǎng)比包括了老年撫養(yǎng)比和少兒撫養(yǎng)比。老年撫養(yǎng)比一開始與全面兩孩政策調(diào)整前一致，后來會下降，而少兒撫養(yǎng)比一開始比政策調(diào)整前上升，并一直高于政策調(diào)整前，兩者疊加，導致總撫養(yǎng)比在2040年前都是全面兩孩政策實施后更高，不過，在2040年之后，無論政策是否調(diào)整，總撫養(yǎng)比是一致的。這點很容易理解，就像“421”家庭一樣，四個老人，兩個勞動力，只有一個孩子，現(xiàn)在老人還是四個，勞動力還是兩個，孩子可以生兩個了，原先一頭沉，現(xiàn)在就變成兩頭沉了。

性別偏好主要發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，而現(xiàn)在全面兩孩政策實施后，其作用人群主要是生活在城市中的育齡婦女以及農(nóng)村第一個孩子為男孩的育齡婦女，而這部分人群的性別偏好較低，主要為自然選擇，從而使整體性別失衡得到一定程度的緩解。

政策不再對總和生育率有決定性影響

《瞭望東方周刊》：全面兩孩政策之后，還會進一步放寬人口政策嗎？

翟振武：以后計劃生育政策即使還會調(diào)整，對人口態(tài)勢的影響也很微小。因為現(xiàn)在人們的生育意愿多數(shù)已經(jīng)在兩個孩子以內(nèi)，如今放開全面兩孩政策之后，已經(jīng)能夠滿足大多數(shù)人對子女數(shù)量的要求。這時，決定總和生育率的就是人們的生育意愿，而不再是政策。即便以后生育政策進一步放寬，也不會對目前的總和生育率產(chǎn)生太大影響。

以后，提高總和生育率不能僅依靠生育政策調(diào)整，而應該創(chuàng)造一個良好的生育環(huán)境，減少生育阻力，使育齡婦女更傾向于生育孩子，提高她們的生育意愿。比如給予補貼;工作場所、機場等公共場所設(shè)置母嬰室，提供便利育兒環(huán)境;按家庭征稅，而非按個人征稅;落實女職工權(quán)益保障，不得歧視女工;鼓勵父母與子女居住在一起的政策，比如在新加坡，如果為父母購買靠近子女居所的房子可以享受優(yōu)惠，這就可以方便父母為子女照顧孫輩;設(shè)立單位幼兒園、工廠托兒所等。這些都可以減少生育阻力，提高人們的生育意愿。

《瞭望東方周刊》：隨著人口政策的調(diào)整，中國的總和生育率會不會在一段較長的時間之后，又出現(xiàn)大幅度回升，甚至超過沒有實施計劃生育之前？

翟振武：這個情況不會出現(xiàn)。這可以從人類發(fā)展指數(shù)（HDI）（聯(lián)合國用于測算成員國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的指數(shù)）與總和生育率之間的相關(guān)關(guān)系看出來。一開始，HDI高的國家，總和生育率比較低，HDI低的國家，總和生育率較高。隨著HDI指數(shù)升高，總和生育率下降，但是下降到一定水平之后，總和生育率下降趨緩，直至不再下降。比如，非洲HDI低，總和生育率高，亞洲國家HDI中等，總和生育率也處于中等水平，歐洲國家HDI高，但總和生育率基本穩(wěn)定在1.7、1.8左右。發(fā)達國家的總和生育率，一般在1.6至2.0之間。因而，中國沒有必要把自己的總和生育率控制在太低或者太高的位置上。

在2000年時，中國的總和生育率保持在1.7、1.8左右，后來逐漸下降，“單獨兩孩”政策實施前，平均則在1.6左右。如今全面放開兩孩政策，長期來看，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展程度的提高，總和生育率會處于1.8左右的波動區(qū)間內(nèi)，不會下降太多，也不會出現(xiàn)全面回升。