完善我國(guó)反壟斷政策評(píng)估的對(duì)策建議

反壟斷政策評(píng)估是反壟斷機(jī)構(gòu)政策過程不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是推動(dòng)反壟斷機(jī)構(gòu)決策科學(xué)化規(guī)范化的重要手段，也是提升決策透明度增進(jìn)社會(huì)共識(shí)的重要工具。自《反壟斷法》2008年正式實(shí)施以來，我國(guó)反壟斷案件快速增長(zhǎng)，執(zhí)法水平顯著提升，已成為全球三大反壟斷司法審查管轄區(qū)之一。然而，反壟斷機(jī)構(gòu)決策的科學(xué)性、合理性和透明度，特別是部分反壟斷案件缺乏充足可靠的評(píng)估證據(jù)，造成了各界對(duì)我國(guó)反壟斷政策的諸多質(zhì)疑。因此，如何認(rèn)識(shí)和處理反壟斷政策評(píng)估，既回應(yīng)社會(huì)質(zhì)疑和關(guān)切，又提高政策質(zhì)量和效能，是擺在我國(guó)反壟斷理論界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題。

一、科學(xué)規(guī)范的反壟斷政策評(píng)估具有重要現(xiàn)實(shí)意義

保護(hù)公共利益的重要途徑。公共利益是反壟斷法產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)，然而，反壟斷法語境中的公共利益是一個(gè)比較模糊的概念，在具體案例中，公共利益的含義相當(dāng)廣泛，包括維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、提高經(jīng)濟(jì)效率、保護(hù)消費(fèi)者利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等。由于反壟斷具有專業(yè)性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)，公共利益的內(nèi)容認(rèn)定和范圍界定比較困難，并且也很難準(zhǔn)確判斷反壟斷政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及公共利益的具體影響，從而造成反壟斷機(jī)構(gòu)自由裁量空間較大。如果沒有公正、透明和可操作的程序，沒有進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的政策評(píng)估，反壟斷機(jī)構(gòu)很可能錯(cuò)誤認(rèn)定公共利益的范圍，誤判其決策對(duì)公共利益和競(jìng)爭(zhēng)秩序的影響，進(jìn)而濫用自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)均成立專門的政策分析部門、聘用經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等專家或咨詢外部專家，來加強(qiáng)對(duì)其決策效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，以保證其決策真正做到維護(hù)公共利益。

平衡成本效益的重要手段。著名反壟斷法學(xué)者、法官理查德·波斯納曾指出，“反托拉斯政策的健全不但依賴于法律的規(guī)則，還依賴于執(zhí)法機(jī)制。只有好的規(guī)則是不夠的，還必須有執(zhí)法的機(jī)制保證法律以合理的成本獲得合理程度的遵守。”反托拉斯法的正義本來就是一種極昂貴的正義，屬于政治奢侈品。反壟斷執(zhí)法是一項(xiàng)代價(jià)昂貴、成本巨大的活動(dòng)，辨析企業(yè)是否違反反壟斷法及其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和公共利益的影響，需要大量的數(shù)據(jù)和證據(jù)支持，反壟斷機(jī)構(gòu)獲取這些數(shù)據(jù)和證據(jù)往往需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，簡(jiǎn)言之，反壟斷政策需要花費(fèi)納稅人的錢，因而，準(zhǔn)確評(píng)估反壟斷政策效應(yīng)，避免決策失誤，提高決策科學(xué)化水平，顯得尤為重要。各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)的資源都是有限的，且多是要向納稅人負(fù)責(zé)并接受社會(huì)監(jiān)督，降低執(zhí)法和決策成本是其必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。建立完善的政策評(píng)估程序，運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行政策效應(yīng)評(píng)估，是完善反壟斷機(jī)構(gòu)決策過程和結(jié)果，有效降低決策失誤和執(zhí)法成本，節(jié)約溝通成本，增進(jìn)社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)反壟斷政策目標(biāo)的重要手段。

權(quán)力監(jiān)督制衡的有效形式。反壟斷機(jī)構(gòu)決策涉及主體眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，不僅涉及反壟斷機(jī)構(gòu)與被執(zhí)法對(duì)象之間的利益關(guān)系，還涉及與消費(fèi)者、行業(yè)內(nèi)企業(yè)、上下游企業(yè)等第三方的利益和社會(huì)公共利益。由于反壟斷法的原則性和抽象性，賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)較大的自由裁量權(quán)，如果沒有相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制，勢(shì)必可能造成反壟斷機(jī)構(gòu)運(yùn)用公權(quán)來侵害私人和公共利益。加強(qiáng)對(duì)反壟斷政策實(shí)施效果進(jìn)行全面評(píng)估，將政策評(píng)估結(jié)果納入決策流程并加以公開，可以便于社會(huì)監(jiān)督，有效防范反壟斷機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，提高反壟斷機(jī)構(gòu)決策質(zhì)量。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍將反壟斷政策評(píng)估作為提高政府反壟斷政策效能，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的抓手。例如，美國(guó)政府1993年出臺(tái)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，來推動(dòng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府部門加強(qiáng)對(duì)政策效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估。

正當(dāng)法律程序的應(yīng)有之義。以維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力為己任的反壟斷法是各國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所不可缺少的，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的核心。而合理正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴峭苿?dòng)法治國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理的重要?jiǎng)恿Γ瑹o論是司法機(jī)構(gòu)還是行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中均必須依據(jù)法定正當(dāng)程序。準(zhǔn)確的評(píng)估政策實(shí)施效果，是反壟斷法司法和執(zhí)法程序的必然要求，是反壟斷機(jī)構(gòu)依法律程序執(zhí)法的重要表現(xiàn)，是反壟斷機(jī)構(gòu)科學(xué)決策的基礎(chǔ)。反壟斷政策對(duì)當(dāng)事企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、供應(yīng)商、消費(fèi)者等相關(guān)利益主體以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局、就業(yè)機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率等均產(chǎn)生重要影響，運(yùn)用科學(xué)評(píng)估手段和工具，對(duì)反壟斷政策效果進(jìn)行分析研究，有助于反壟斷機(jī)構(gòu)科學(xué)決策。無論是美國(guó)還是歐盟國(guó)家，反壟斷機(jī)構(gòu)均將反壟斷法實(shí)施效應(yīng)評(píng)估納入到法律程序或決策程序中，使其成為法律程序的必備要件，以避免和減少?zèng)Q策失誤對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和相關(guān)利益主體的侵害。

二、我國(guó)反壟斷政策評(píng)估面臨一些突出問題

開展反壟斷政策評(píng)估的資源儲(chǔ)備不足。準(zhǔn)確專業(yè)的政策評(píng)估有助于反壟斷機(jī)構(gòu)做出科學(xué)的決策，增強(qiáng)其權(quán)威性和公信力，然而，當(dāng)政策評(píng)估結(jié)果對(duì)其不利時(shí)，則往往會(huì)把其推到風(fēng)口浪尖的位置。反壟斷政策評(píng)估專業(yè)性強(qiáng)、難度大、復(fù)雜性高，現(xiàn)實(shí)中，限于我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)成立時(shí)間短，反壟斷政策評(píng)估學(xué)科發(fā)展晚，反壟斷政策評(píng)估的人力、物力和財(cái)力不足，使得我反壟斷政策評(píng)估開展相對(duì)困難。

反壟斷政策評(píng)估方法更新相對(duì)滯后。只有借助科學(xué)的反壟斷政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，反壟斷機(jī)構(gòu)才能準(zhǔn)確把握其決策和執(zhí)法所取得的實(shí)際效果及產(chǎn)生的真實(shí)影響。歐美反壟斷機(jī)構(gòu)在反壟斷實(shí)踐過程，逐漸發(fā)展出了比較成熟的評(píng)估反壟斷政策效應(yīng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的諸多量化方法和技術(shù)，有效地提升了其政策評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性，為執(zhí)法提供了重要參考。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在我國(guó)，無論是反壟斷執(zhí)法還是反壟斷政策評(píng)估均屬于嶄新的事業(yè)，我國(guó)掌握科學(xué)的反壟斷政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法的專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏，政策制定者在決策和政策實(shí)施過程中，對(duì)反壟斷政策的效果評(píng)估，往往以價(jià)值判斷替代事實(shí)判斷，多停留在定性分析和簡(jiǎn)單定量分析上，較少運(yùn)用現(xiàn)代量化分析技術(shù)來進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估的，評(píng)估方法缺陷在一定程度上影響反壟斷政策評(píng)估結(jié)果的可靠性和可信度，制約反壟斷機(jī)構(gòu)決策的科學(xué)性規(guī)范性。

未形成多方參與反壟斷政策評(píng)估的格局。政策評(píng)估主體包括官方政策評(píng)估組織和非官方政策評(píng)估組織。我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒有成立專門的政策評(píng)估部門，且上級(jí)主管部門也很少對(duì)反壟斷機(jī)構(gòu)決策和執(zhí)法效果開展評(píng)估。盡管反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法時(shí)，通常會(huì)咨詢外部專家、行業(yè)協(xié)會(huì)以及部分研究機(jī)構(gòu)的評(píng)估意見，但這些主體多受制于前者，處于從屬位置，所做的評(píng)估多是對(duì)前者決策可行性的“注解”和“附注”，評(píng)估結(jié)果難以滿足客觀性、公平公正和獨(dú)立性等政策評(píng)估基本原則。非官方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)如學(xué)界和第三方獨(dú)立政策評(píng)估組織由于缺乏可靠真實(shí)權(quán)威的評(píng)估信息和數(shù)據(jù)獲取渠道，難以真正參與并實(shí)施反壟斷政策評(píng)估。此外，無論是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還是其他評(píng)估主體都很少對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行全流程的評(píng)估。

三、多措并舉加強(qiáng)反壟斷政策評(píng)估，提高反壟斷政策效能

加強(qiáng)評(píng)估制度建設(shè)，推動(dòng)反壟斷政策評(píng)估規(guī)范化制度化。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，反壟斷政策評(píng)估比較規(guī)范的國(guó)家都制定和出臺(tái)了相關(guān)法律、規(guī)章和制度，對(duì)反壟斷評(píng)估的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序進(jìn)行規(guī)定，保證了反壟斷政策評(píng)估的科學(xué)性、規(guī)范性、自覺性和法制化。美國(guó)政府分別于1993年和2011年制定的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》和《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，為包括反壟斷政策在內(nèi)的政策評(píng)估提供了明確框架。韓國(guó)政府先后于2001年和2006年通過了《政策評(píng)估框架法》和《政府業(yè)務(wù)評(píng)估基本法》將反壟斷政策等納入到統(tǒng)一的政策績(jī)效評(píng)估框架，建立起了全面的績(jī)效評(píng)估制度。因此，要使反壟斷政策評(píng)估工作真正地成為我國(guó)反壟斷政策過程的一部分，實(shí)現(xiàn)反壟斷政策評(píng)估常態(tài)化，必須加強(qiáng)評(píng)估制度建設(shè)，建立規(guī)范化法制化的反壟斷政策評(píng)估制度保障體系。

加強(qiáng)評(píng)估方法學(xué)習(xí)，推動(dòng)反壟斷政策評(píng)估全面系統(tǒng)化。反壟斷屬于專家治理領(lǐng)域，反壟斷政策效應(yīng)評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)和技能要求高的工作，評(píng)估者應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)現(xiàn)代反壟斷政策評(píng)估技術(shù)，并依據(jù)我國(guó)具體情況，靈活選擇和綜合運(yùn)用各類評(píng)估方法和技術(shù)，準(zhǔn)確把握其適用條件和范圍，提高反壟斷政策評(píng)估結(jié)論的可信度。構(gòu)建科學(xué)完備的反壟斷政策評(píng)估體系，強(qiáng)化對(duì)反壟斷政策事前評(píng)估，對(duì)決策的必要性、合法性、可行性、何種措施更為有效以及政策實(shí)際效果進(jìn)行事前、事中和事后全流程評(píng)估。

培育獨(dú)立政策評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善反壟斷政策評(píng)估組織體系。加快反壟斷政策評(píng)估專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高反壟斷政策評(píng)估人才的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力。加快在反壟斷機(jī)構(gòu)內(nèi)部及上級(jí)主管部門組建專門的政策分析評(píng)估部門。通過政府購買服務(wù)、政企和政校合作等方式，大力培育獨(dú)立的第三方反壟斷政策評(píng)估機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)政府、專家和公眾多方參與，構(gòu)建反壟斷政策評(píng)估官方機(jī)構(gòu)與非官方機(jī)構(gòu)有效參與和互動(dòng)的體制機(jī)制，拓展公共參與反壟斷政策評(píng)估的渠道。

加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，營(yíng)造重視反壟斷政策評(píng)估的良好氛圍。首先，深化對(duì)反壟斷政策評(píng)估的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，盡快形成一批精通評(píng)估的人才隊(duì)伍。其次，堅(jiān)持政策評(píng)估的客觀性、公正性和獨(dú)立性原則，鼓勵(lì)反壟斷機(jī)構(gòu)將政策評(píng)估視為提升政策質(zhì)量和效能、增進(jìn)共識(shí)的重要工具，正視評(píng)估的批判和監(jiān)督功能，著力營(yíng)造重視反壟斷政策評(píng)估的良好環(huán)境。

〔本文系國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“遞增階梯定價(jià)的政策評(píng)估與優(yōu)化設(shè)計(jì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71603218）階段性成果〕

（王磊，1983年生，國(guó)家發(fā)改委市場(chǎng)與價(jià)格研究所。研究方向：規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)）