關(guān)于人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)的幾點(diǎn)思考

郭立平　李明生

摘要：新《預(yù)算法》對(duì)國庫會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)、財(cái)政專戶、國庫集中收付制度、退庫、國庫現(xiàn)金管理等方面進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，人民銀行經(jīng)理國庫面臨偏重核算、財(cái)政專戶種類龐雜和監(jiān)督作用弱化的現(xiàn)象。完善人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)，必須夯實(shí)國庫基礎(chǔ)工作辦好國庫業(yè)務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)提升基層國庫分析反映能力，強(qiáng)化監(jiān)管職能發(fā)揮事中監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：經(jīng)理國庫 職責(zé)職能 新預(yù)算法框架 人民銀行

目前，我國形成了以新《預(yù)算法》、《中國人民銀行法》等主要法律法規(guī)為核心，以《國家金庫條例》、《預(yù)算法實(shí)施條例》等部門規(guī)章為必要補(bǔ)充，涵蓋國庫管理各方面，全方位、多層次、立體化的現(xiàn)代國庫管理法制體系，為國庫資金“入庫”及時(shí)、“出庫”合規(guī)、“存放”安全提供了有力保障。本文就新《預(yù)算法》框架內(nèi)如何更好的履行國庫經(jīng)理職能談?wù)勔恍┛捶ā?/p>

一、人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)的基本框架分析

新《預(yù)算法》直接涉及國庫的條款共十條，除囊括舊《預(yù)算法》有關(guān)國庫全部內(nèi)容外，還對(duì)國庫會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)、財(cái)政專戶、國庫集中收付制度、退庫、國庫現(xiàn)金管理等方面進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。新舊《預(yù)算法》比較而言，新《預(yù)算法》第五十九條對(duì)舊《預(yù)算法》第四十八條中關(guān)于國庫機(jī)構(gòu)設(shè)立、中國人民銀行經(jīng)理國庫法律地位、國庫基本業(yè)務(wù)等內(nèi)容完全保留外，其余相應(yīng)條款的內(nèi)容都發(fā)生了實(shí)質(zhì)性修改。從保留不變的內(nèi)容和修改變化的內(nèi)容不難看出，新《預(yù)算法》第五十六條、第五十七條、第五十八條、第六十條、第六十一條均對(duì)各級(jí)政府、政府財(cái)政部門及其授權(quán)機(jī)構(gòu)、預(yù)算收入征收機(jī)關(guān)及單位、各預(yù)算部門和各預(yù)算單位辦理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)的職責(zé)、權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，第五十九條重點(diǎn)對(duì)國庫部門辦理的基本業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，即“各級(jí)國庫應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，及時(shí)準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付”，可見國庫在辦理過程中，對(duì)不符合規(guī)定（第五十六條、第五十七條、第五十八條、第六十條、第六十一條）的業(yè)務(wù)顯然可以拒絕辦理，相應(yīng)賦予國庫管理和服務(wù)權(quán)限。新《預(yù)算法》第九十二條、第九十三條、第九十五條和第九十六條則對(duì)上述違法違規(guī)行為明確了處罰措施，其中第九十三條第六款之規(guī)定“違反本法規(guī)定撥付預(yù)算支出資金，辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規(guī)定凍結(jié)、動(dòng)用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的”的行為，進(jìn)一步明確了對(duì)國庫不履行辦理和審核監(jiān)督職能應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?？梢?，新《預(yù)算法》明確的人民銀行經(jīng)理國庫職能，不僅包括辦理，而且包括經(jīng)營和監(jiān)督管理，同時(shí)也要搞好相應(yīng)服務(wù)。

二、人民銀行經(jīng)理國庫面臨的主要現(xiàn)實(shí)問題

（一）偏核算

新《預(yù)算法》第五十九條規(guī)定，“各級(jí)國庫應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，及時(shí)準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付”。該條款沿襲舊《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，一定程度上固化了國庫在財(cái)政資金管理中的政府出納地位。但國庫不應(yīng)成為一個(gè)出納式的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，而是與財(cái)政部門相互監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，是政府履行綜合管理職能的重要環(huán)節(jié)，是政府資產(chǎn)負(fù)債管理的重要環(huán)節(jié)，也是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。人民銀行經(jīng)理國庫30年以來，隨著國庫會(huì)計(jì)核算體制的演變和會(huì)計(jì)電算化程度的提高，到現(xiàn)在正在使用的國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)；國庫會(huì)計(jì)清算方式從依賴會(huì)計(jì)營業(yè)部門的行庫往來發(fā)展到參加會(huì)計(jì)營業(yè)部門組織的同城票據(jù)交換，再發(fā)展到地市中心支庫以上直接參加大、小額支付系統(tǒng)、管轄國庫和縣（市）支庫之間通過國庫內(nèi)部往來進(jìn)行資金清算，以致發(fā)展到現(xiàn)在的總庫與支付系統(tǒng)“一點(diǎn)接入”，各級(jí)國庫之間通過內(nèi)部往來進(jìn)行資金清算。國庫會(huì)計(jì)核算體制的變化更迭、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的升級(jí)換版和資金清算方式的改進(jìn)優(yōu)化發(fā)展較快，同時(shí)也在一定程度上使得各級(jí)國庫把國庫會(huì)計(jì)核算作為國庫工作的“重頭戲”，形成偏核算的國庫經(jīng)理模式。要真正行使好政府“出納”職能，僅靠搞好核算還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而加強(qiáng)監(jiān)督管理，提升國庫資金管理水平和效率則成為關(guān)鍵。

（二）多本賬

近年來，財(cái)政專戶種類龐雜，除社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶、非稅收入收繳財(cái)政專戶和特設(shè)專戶外，專項(xiàng)支出財(cái)政專戶種類和數(shù)量也呈攀升趨勢(shì)。雖然按照規(guī)定，設(shè)立財(cái)政專戶需要有國務(wù)院、財(cái)政部、省級(jí)人民政府及其財(cái)政部門正式文件作為依據(jù)，但因種種原因，財(cái)政部門在多家銀行重復(fù)開戶現(xiàn)象屢見不鮮，部分專戶存款資金較大，形成了事實(shí)上的“第二國庫”。財(cái)政專戶的多頭開立造成財(cái)政部門“多賬本”核算，以各種形式存在于商業(yè)銀行中的大量財(cái)政資金、滯留在財(cái)政專戶中的非稅收入和專項(xiàng)資金，脫離了國庫的有效監(jiān)督，游離于國庫之外，即使是財(cái)政部門也難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，不利于地方政府及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度與效果。通過國庫撥付的專項(xiàng)資金無法辨明款項(xiàng)的真實(shí)用途，也無法監(jiān)督資金的去向和進(jìn)度，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金存量不及時(shí)清理，影響財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效率。

（三）弱管理

國庫在預(yù)算執(zhí)行中的事中監(jiān)督作用弱化表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在預(yù)算收入監(jiān)督入庫方面，國庫對(duì)財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的“非稅收入收繳專戶”監(jiān)管乏力，該賬戶資金由財(cái)政部門填具非稅收入繳款書辦理入庫，財(cái)政部門通常會(huì)視收入任務(wù)的完成情況調(diào)節(jié)入庫進(jìn)度，一旦出現(xiàn)延解積壓情況，國庫部門只能要求國庫經(jīng)收銀行加強(qiáng)監(jiān)督管理，由其督促財(cái)政部門及時(shí)辦理入庫，但主動(dòng)權(quán)仍在財(cái)政部門；在預(yù)算撥款支出監(jiān)督方面，國庫部門雖然每年都要求財(cái)政部門提供預(yù)算單位花名表和年度預(yù)算支出計(jì)劃，但在實(shí)際操作中國庫往往缺少有效手段和措施真正執(zhí)行預(yù)算支出計(jì)劃，預(yù)算調(diào)整、撥往非預(yù)算單位撥款等情況，財(cái)政部門常以文件形式要求國庫辦理，國庫在監(jiān)督方面很容易“失位”。尤其商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)使國庫部門從逐筆審核撥款轉(zhuǎn)向事后集中清算，國庫監(jiān)管處于被動(dòng)地位。一是對(duì)代理銀行清算資金的內(nèi)容是否符合預(yù)算要求難以審核，缺乏及時(shí)、準(zhǔn)確、詳細(xì)的財(cái)政撥款信息依據(jù)，清算工作中只能審查代理銀行的印鑒是否符合、是否在額度之內(nèi)等，難以實(shí)現(xiàn)國庫對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的有效監(jiān)督。二是財(cái)政部門通過代理銀行直接支付方式隨意劃款，逃避國庫監(jiān)督。代理銀行直接支付財(cái)政資金具有隱蔽性，財(cái)政部門將非預(yù)算單位撥款和撥往財(cái)政專戶的資金借用國庫直接支付方式辦理，使得國庫不能正確判斷其支付的合規(guī)性，不利于國庫資金風(fēng)險(xiǎn)控制。

三、完善人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)的幾點(diǎn)建議

（一）夯實(shí)國庫基礎(chǔ)工作，準(zhǔn)、快、全辦好國庫業(yè)務(wù)

各級(jí)國庫部門應(yīng)不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)稅體制改革的需要，有效滿足政府預(yù)算收支要求，逐步建立了完整、統(tǒng)一、規(guī)范的國庫會(huì)計(jì)核算體系和安全、高效、便利的國庫資金清算體系，按照“準(zhǔn)、快、全”原則辦理國庫核算業(yè)務(wù)。一是要推進(jìn)國庫會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化管理，嚴(yán)格核算業(yè)務(wù)處理程序，規(guī)范國庫資金清算流程，準(zhǔn)確辦理預(yù)算資金的收納、劃分、留解、支撥和退付等各項(xiàng)業(yè)務(wù)。二是要整合業(yè)務(wù)資源配置，依托先進(jìn)的電子計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化業(yè)務(wù)操作流程，提高業(yè)務(wù)辦理效率，確保國庫業(yè)務(wù)及時(shí)辦理。三是要密切關(guān)注財(cái)政資金流動(dòng)狀況，全面辦理收入、支出、退付、更正、國債兌付等各類核算業(yè)務(wù)，提高國庫會(huì)計(jì)對(duì)國庫收支反映的完整性，滿足不同層面信息使用者對(duì)國庫信息的需求。

（二）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與研究，提升基層國庫分析反映能力

各級(jí)國庫應(yīng)立足本職，完善國庫統(tǒng)計(jì)分析和會(huì)計(jì)分析基礎(chǔ)指標(biāo)體系，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析指標(biāo)工具和模型，對(duì)國庫資金運(yùn)行情況和國庫資金的流入、流出規(guī)模、流向、結(jié)構(gòu)及其變化趨勢(shì)進(jìn)行深入細(xì)致的監(jiān)測(cè)分析，揭示國庫資金運(yùn)行和流動(dòng)的規(guī)律、特點(diǎn)和成因，反映國庫資金的收益和增值情況，聯(lián)系政策形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)際，針對(duì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題展開研究，提出針對(duì)性政策建議，使基層國庫真正成為地方政府決策的參謀助手。

（三）強(qiáng)化基層國庫監(jiān)管職能，充分發(fā)揮國庫事中監(jiān)督作用

國庫在具體經(jīng)理預(yù)算收支過程中，既要保證橫向財(cái)稅部門資金使用和退付的合理與合規(guī)，也要保證縱向國庫系統(tǒng)資金匯劃環(huán)節(jié)的安全與高效。各級(jí)國庫應(yīng)有效實(shí)施國庫事中監(jiān)督，確保國庫資金安全。一是加強(qiáng)非稅收入繳庫管理。積極推行非稅收入電子繳款，將非稅收入納入財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)范圍，優(yōu)化非稅收入收繳流程，改變當(dāng)前通過“非稅收入收繳專戶”辦理入庫的做法，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國庫。二是加強(qiáng)預(yù)算撥款支出管理。要按照新《預(yù)算法》及其有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算支出計(jì)劃和落實(shí)預(yù)算調(diào)整規(guī)定，嚴(yán)格控制財(cái)政對(duì)外借款，嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度，嚴(yán)禁違規(guī)將財(cái)政資金從國庫轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶虛列支出，嚴(yán)禁違規(guī)將財(cái)政資金支付到預(yù)算單位實(shí)有資金銀行賬戶。三是規(guī)范國庫退庫管理，防止出現(xiàn)利用退庫進(jìn)行預(yù)算收支調(diào)節(jié)的行為發(fā)生。四是嚴(yán)格財(cái)政專戶管理。國庫部門要聯(lián)合行內(nèi)支付結(jié)算部門，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政專戶的開立程序，加強(qiáng)對(duì)存量財(cái)政專戶的全面清理整頓，逐步將專項(xiàng)支出財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶管理。

（郭立平，1977年生，博士，中國人民銀行太原中心支行。李明生，1968年生，中國人民銀行陽泉市中心支行經(jīng)濟(jì)師。）