中期預算和績效預算改革路徑選擇
——以英國和俄羅斯為例

孫 琳 樓京晶

(復旦大學 經(jīng)濟學院，上海 200433；上海市公務員局，上海 200031)

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中期預算和績效預算改革路徑選擇
——以英國和俄羅斯為例

孫 琳 樓京晶

(復旦大學 經(jīng)濟學院，上海 200433；上海市公務員局，上海 200031)

進入21世紀以來，部分國家不同程度地出現(xiàn)了財政收入增速放緩和債務危機問題，各大經(jīng)濟體紛紛開展中期預算改革以控制可能出現(xiàn)的財政風險，并輔之以資源分配與績效結(jié)果相關聯(lián)的績效預算改革，來提高政府治理水平。文章通過對英國和俄羅斯的中期預算和績效預算改革的分析，指出：俄羅斯于21世紀初進行的中期預算和績效預算改革具有“激進式”特征，這項改革在取得了一定成效的同時也突顯出集權國家預算改革的難點；英國五十多年以來建立起了一套包含預測(《經(jīng)濟和財政展望》)、中期預算(《預算》)、績效評估(《公共服務協(xié)議》)這三個核心環(huán)節(jié)的預算體系，并借助充分鼓勵外部獨立機構(gòu)參與經(jīng)濟情況和財政情況的預測，取得了較好的成效?；谝延械膰H經(jīng)驗，我國中期預算改革應致力于改善國內(nèi)財政稅收高度中央集權的狀況，制定范圍更廣的戰(zhàn)略預算計劃和預算周期更長的中長期預算框架，將政策目標與具體的年度預算計劃結(jié)合在一起。此外，還應增強信息透明度、改進政府會計的記賬基礎、采用修正的權責發(fā)生制、引入新的責任機制和預算激勵等。

中期預算 績效預算 國際經(jīng)驗

20世紀80年代以來，不少國家面臨著財政失衡、債務規(guī)模激增等困境，特別是部分發(fā)達國家經(jīng)歷了財政收入和支出不斷擴張的過程，政府陷入了一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務”的惡性循環(huán)中。*①② 喬彬彬：《面向績效的預算改革實踐評價——以廣東省為例》，《發(fā)展研究》2007年第1期。進入21世紀以來，世界政治經(jīng)濟格局日益復雜，不僅部分發(fā)達經(jīng)濟體相繼發(fā)生了主權債務危機，而且在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家中也呈現(xiàn)了較為突出的矛盾：一方面，財政資金不足，公共財政應該履行的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等投入嚴重不足；另一方面，財政透明度不高，缺乏提升財政資金使用效率的手段，帶來了不必要的損失和浪費，加劇了國家財力不足的矛盾。*①② 喬彬彬：《面向績效的預算改革實踐評價——以廣東省為例》，《發(fā)展研究》2007年第1期。為了緩解上述矛盾，發(fā)達國家率先于20世紀90年代開始了中期預算和績效預算等預算制度改革的探索，其所取得的經(jīng)驗和成功做法又陸續(xù)傳播到發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家。

作為一種超越經(jīng)濟周期的中長期財政計劃，中期預算是實現(xiàn)國家、地區(qū)和部門中長期戰(zhàn)略目標和財政規(guī)范化管理的重要手段，有利于實現(xiàn)跨年度預算平衡。*③ 劉敏、王萌、馮?。骸兑钥冃橹笇枷氲闹衅陬A算探索》，《財政監(jiān)督》2015年第2期。各大經(jīng)濟體在采取公共支出總量控制等中期預算改革措施的同時，還在預算管理改革的探索中積極開展以結(jié)果為導向的績效預算的改革。*白景明：《推行績效預算必須解決的四個重要問題》，《財政與發(fā)展》2006年第1期。所謂績效預算，是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的預算體制。具體來說，就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預算系統(tǒng)。*績效預算由績、效、預算三個要素構(gòu)成。“績”是指財政支出所要達到的目標，“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績。引自：安秀梅、殷毅：《論中國政府預算管理改革的優(yōu)先序——兼議績效預算在中國的適用性》，《中央財經(jīng)大學學報》2006年第9期。與績效預算相結(jié)合，中期預算框架將更有利于實現(xiàn)預算管理的關鍵目標。這主要是由于年度預算完成后無法衡量跨年度使用資金或者需要多年沉淀才能顯現(xiàn)的完整績效，部分項目(如公共工程建設)績效在短期內(nèi)難以體現(xiàn)；而中期預算以“結(jié)果”為重要導向，要求依據(jù)國家、地區(qū)和部門的總體發(fā)展計劃和戰(zhàn)略目標進行預算編制，有利于更科學地開展預算績效評價。*劉敏、王萌、馮?。骸兑钥冃橹笇枷氲闹衅陬A算探索》，《財政監(jiān)督》2015年第2期。在實踐中，發(fā)達國家確實因中期預算和績效預算的實施而改善了資金的配置效率；一些新興經(jīng)濟體和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，如俄羅斯、中國、智利、馬來西亞、南非等，均通過中期預算和績效預算的改革來提高其預算管理水平。

近年來，在《中華人民共和國預算法》(2015)以及“十三五”規(guī)劃、《國家財政“十二五”規(guī)劃綱要》中，均將實施“跨年度預算平衡機制”和“中期財政規(guī)劃管理”作為預算管理改革的重點。結(jié)合世界各國在中期預算改革中已有的主要做法，本文選擇了較早開展中期預算和績效預算改革的國家：英國(發(fā)達經(jīng)濟體的代表)、俄羅斯(轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家的代表)為分析對象，對其改革路徑和實施條件進行分析，為我國現(xiàn)代預算管理改革提供有益的借鑒和啟示。

一、 中期預算和績效預算的內(nèi)涵界定及文獻回顧

(一) 中期預算和績效預算的定義

中期預算和績效預算是在新公共管理運動(NPM)的背景下出現(xiàn)的，目前兩者雖然還沒有完全統(tǒng)一的定義，*王海濤：《我國預算績效管理改革研究》，財政部財政科學研究所2014年博士論文，第26—27頁。但理論界和實務界對兩者的內(nèi)涵基本達成一致。

中期預算是一個為期 3—5年的滾動的、具有約束力的預算框架，它為政府及其部門提供未來幾年必須遵守的預算限額和預算規(guī)劃，核心是統(tǒng)籌自上而下確定的資源總量與自下而上確定的支出項目，將國家整體戰(zhàn)略規(guī)劃、預算、部門事業(yè)發(fā)展計劃有機結(jié)合起來，確保預算與國家整體戰(zhàn)略規(guī)劃相適應且有效控制支出，以及預算資源配置和部門事業(yè)發(fā)展計劃相一致，充分反映政策目標的優(yōu)先性。*財政部行政政法司：《澳大利亞中期預算和績效預算管理的啟示》，《預算管理與會計》2015年第9期。廣義的中期預算一般被稱為中期支出框架(Medium Term Expenditure Framework，MTEF)，具體包括三個階段：中期財政框架(MTFF)、中期預算框架(MTBF)與中期績效框架(MTPF)。

績效預算是“要求對政府機構(gòu)的使命、目的和目標進行戰(zhàn)略性規(guī)劃，是一個采用可量化數(shù)據(jù)、提供項目結(jié)果有意義的信息的過程，是一種明確將每一項資源的增加與產(chǎn)出或其他成效的增長相聯(lián)系的預算”。*J.E. Melkers, and KG Willoughby, “Models of Performance - Measurement Use in Local Governments: Understanding Budgeting, Communication, and Lasting Effects,”Public Administration Review 65.2 (2005): 180-190.根據(jù)預算系統(tǒng)對績效信息的不同使用程度，績效預算包括報告型績效預算(Performance Reported Budgeting)、知曉型績效預算(Performance Informed Budgeting )、基礎型績效預算(Performance Based Budgeting)、決定型績效預算(Performance Determined Budgeting)等內(nèi)容。*報告型績效預算，這種模式下績效信息只是作為績效報告的一部分內(nèi)容，但預算決策者并不利用這些信息做決策；信息型績效預算下，項目的績效信息對資金分配有影響，但影響很??；基礎型績效預算，績效信息對資源分配有重要的影響，但并不一定直接影響資金分配數(shù)量；決定型績效預算，要求把績效信息直接精確地應用于資金分配決策。Anwar Shan, and Chunli Shen, A Primer on Performance Budgeting (Washington D.C.:World Bank, 2007) 154.

從中期預算和績效預算的定義和分類中可知，無論是在預算管理質(zhì)量要求方面，還是在預算編制的價值取向方面，當前各國的預算管理改革之理論探索和實務進程都取得了長足的進步。中期預算和績效預算不但加快了預算管理改革的步伐，還極大地提升了現(xiàn)代政府的治理水平。

(二) 中期預算和績效預算改革的關聯(lián)性

中期預算和績效預算既存在緊密的聯(lián)系，也存在一定的區(qū)別。兩者之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在實施的周期和側(cè)重點有所不同。作為一個以3—5年(有些國家更長)為一個期間滾動的預算框架，其中期預算的編制方式一般分為三類：(1)以報告年度為基礎年份的滾動方式，將3到5年期的預算計劃與年度預算合并為一個整體；(2)以報告年度為中心，將其擴展；(3)在年度預算中增加中期預算元素，對一些重點項目做重點反映。其中，后面兩類是屬于向第一類編制方式的過渡階段；*白彥鋒：《建立中期預算框架的國際比較與借鑒》，《中央財經(jīng)大學學報》2009年第9期；世界銀行(財政部綜合司譯)：《超越年度預算：中期支出框架的全球經(jīng)驗》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013年。而績效預算一般是以“年”為主的績效評價周期居多。*王海濤：《我國預算績效管理改革研究》，財政部財政科學研究所2014年博士論文。此外，中期預算的實施側(cè)重點主要表現(xiàn)在預算的約束和規(guī)劃的背景下實現(xiàn)國家的政策目標，更強調(diào)預算管理的時間框架和空間范疇；績效預算的實施側(cè)重點則在于“在績效與預算分配管理之間建立強有力的聯(lián)系”，*Marc Robinson, “Best Practice in Performance Budgeting,” Discussion Papers in Economics, Finance and International Competitiveness 124 (2002): 1-30.更強調(diào)預算管理中項目運作和資金使用的因果關系。

與中期預算和績效預算的差異比較而言，二者之間更多的是相似之處。首先，中期預算與績效預算的目標設定一致。作為政府籌集、分配和管理財政資金及宏觀調(diào)控的重要工具，中期預算的關鍵性目標包括財政紀律(Fiscal Discipline)、配置效率(Allocation Efficiency)和技術效率(Technical Efficiency)。*財政紀律(Fiscal Discipline)，表現(xiàn)為“總體財政平衡”；配置效率(Allocation Efficiency)，表現(xiàn)為“根據(jù)戰(zhàn)略重要性進行資源配置”；以及技術效率(Technical Efficiency)，表現(xiàn)為“有效地使用資源”。參見王雍君：《中國的預算改革:引入中期預算框架的策略和要點》，《中央財經(jīng)大學學報》2008年第9期。在關鍵目標實現(xiàn)的過程中，首先需要在宏觀層面(支出、收入、債務、赤字或盈余總量)建立起嚴格的財政紀律；同時，在中觀層面(預算資源在部門間和項目間)建立有效的優(yōu)先性配置機制。只有實現(xiàn)以上目標，才能改進運營績效(即改進技術效率)。*白彥鋒、葉菲：《中期預算:中國模式與國際借鑒》，《經(jīng)濟與管理評論》2013年第1期。中期預算的“技術效率”目標旨在將預算重點從投入轉(zhuǎn)移至產(chǎn)出；*世界銀行(財政部綜合司譯)：《超越年度預算：中期支出框架的全球經(jīng)驗》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013年。類似地，績效預算也強調(diào)將資源與產(chǎn)出相聯(lián)系，要求投入對產(chǎn)出負責，從而達到與政府戰(zhàn)略規(guī)劃的匹配，將有限的資源投入到更有意義的項目中。*馬駿：《新績效預算》，《中央財經(jīng)大學學報》 2004年第8期。

其次，中期預算和績效預算對技術基礎和實施條件的要求較為一致。中期預算的技術基礎是對未來的收支進行估測，*李燕、白彥鋒、王淑杰：《中期預算：理念變革與實踐》，《財貿(mào)經(jīng)濟》 2009年第8期。這要求更為客觀的數(shù)據(jù)支持和科學的權責發(fā)生制會計體系及電子平臺的運用；*Nowook Park, Performance - Oriented Budgeting in Korea: Evidence and Lessons (Korea Institute of Public Finance, 2008) 3.西方國家的實踐也證明，以上技術基礎既是政府績效評價的前提，也是績效預算能夠正常運行的條件。*張宇蕊：《預算績效評價體系及其在我國預算支出管理中的運作研究》，湖南大學2004年博士論文。實踐證明，通過相應的技術基礎和實施條件的構(gòu)建，中期預算和績效預算更能增進各預算參與者之間的聯(lián)系，在效率與效益方面改善公共管理，促使更多有信息依據(jù)的預算決策產(chǎn)生，*Anwar Shan, and Chunli Shen, A Primer on Performance Budgeting (Washington D.C.:World Bank, 2007) 152.改進政府支出的優(yōu)先順序。*Marc Robinson, and Duncan Last, “A Basic Model of Performance - Based Budgeting,”IMF Technical Notes and Manuals 09 /01 (2009): 2.

最后，中期預算和績效預算相結(jié)合，呈現(xiàn)出綜合的政府治理效應。王雍君(2008)認為，20 世紀90 年代以來發(fā)展起來的中期預算汲取了“規(guī)劃—計劃—預算系統(tǒng)(PPBS)”的優(yōu)點，同時與績效預算相結(jié)合，有望更好地實現(xiàn)預算的所有目標。*王雍君：《中國的預算改革：引入中期預算框架的策略與要點》，《中央財經(jīng)大學學報》2008年第9期。在中期預算和績效預算協(xié)同改革的實證研究中，Oman、Nunuy(2012)和Mohammed Yimer(2015)分別通過對印度尼西亞和埃塞俄比亞的相關改革分析認為，中期支出框架與績效預算的實施有高度相關性，且兩者的結(jié)合實施能夠顯著提高地方政府的財政績效水平；*Oman Rusmana, and Nunuy Nur Afiah, The Impact of the Implementation of Medium - Term Expenditure Framework, Unified Budget, Performance Budgeting on the Implementation of Budget and Principles of Good Local Government Governance and the Implication on Financial Performance(Research Paper), pp.28-32.通過在中期框架中引入績效信息，可建立一套公共財政管理績效評估框架，加強績效控制。*Mohammed Yimer, “Medium Term Expenditure and Budgetary Practices in Ethiopia,”International Journal of Economic and Business Management 3.4 (2015): 23-38.有學者在對非洲六個地區(qū)進行的案例研究中同樣發(fā)現(xiàn)，如果僅僅是單一地采用績效預算，沒有輔之以中期預算，則改革結(jié)果都不是特別理想。*Alta F?lscher, “Country Experience with Programme and Performance Budget Reforms: 6 Mini Case Studies,” CABRI 8th Annual Seminar:Budgeting for Results: Moving Towards Performance Budgeting, 2014.在對以澳大利亞為代表的發(fā)達國家中期預算和績效預算管理的研究中，有學者認為，績效預算應與中期財政規(guī)劃管理銜接，給予部門預算管理的靈活性和自主性，使績效目標、預算資源與績效指標緊密結(jié)合。*王宏武：《澳大利亞中期預算和績效預算管理的啟示》，《財政研究》2015年第7期。

(三) 中期預算和績效預算改革的國際經(jīng)驗

大部分學者認為，預算管理改革的探索極大地改善了各國政府的治理水平。Xiaohu Wang(2000)在調(diào)查了美國205個地方政府后發(fā)現(xiàn)，70.6%的地方政府認為績效預算改革提高了他們決定服務效率的能力，65.4%的地方認同績效管理能夠增進項目績效問責能力。*Xiaohu Wang,“Performance Measurement in Budgeting: A Study of County Governments,”Public Budgeting and Finance 23. 3 (2000): 102-118.與美國相似，2001年在澳大利亞的調(diào)查顯示，93%的政府部門認為績效導向的預算管理提升了政府整體組織效率。*Scheers Bram, Miekatrien Sterck, and Geert Bouckaert,“Lessons from Australian and British Reforms in Results - Oriented Financial Management,”O(jiān)ECD Journal of Budgeting 5.2 (2015).

發(fā)達經(jīng)濟體的預算管理改革呈現(xiàn)著豐富、多元的改革內(nèi)容，其在績效預算的目標設定、改革模式、立法保障、實施范圍和核算基礎等方面的嘗試在全球范圍內(nèi)也起到了良好的示范作用(見表1)。

表1 發(fā)達經(jīng)濟體預算管理改革的主要做法

然而，也有學者研究發(fā)現(xiàn)，中期預算和績效預算等預算管理改革的新探索會受到各種制約條件的影響，其改革效果也不穩(wěn)定。Mark、Brian(2004)選取1970—1997年間各州政府支出與債務數(shù)據(jù)研究績效預算在當時美國的效果后發(fā)現(xiàn)，績效預算的出現(xiàn)確實限制了政府總財政支出(2%左右)，但這一效果會受到績效預算類型和改革時間的影響；績效預算不會減少所有預算項目的支出。與此同時，用于修正項目預算的財政資金可能還會增加。*W. Mark Crain, and J. Brian O’Roark, “The Impact of Performance - Based Budgeting on State Fiscal Performance,” Economics of Governance 5 (1998): 167-186.類似地，在外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化的背景下，中期預算改革也會受到極大的阻礙，比如俄羅斯在2008年和2015年就因金融危機和石油價格等變化暫時中止了中期預算的實施。

已有的理論和實踐提供了豐富的研究視角，各大經(jīng)濟體在中期預算和績效預算領域的改革中呈現(xiàn)了不同的改革特征和改革成效。關注典型經(jīng)濟體的中期預算和績效預算的改革路徑和具體實施條件，有利于我國未來現(xiàn)代預算管理框架的構(gòu)建和設計。

二、 發(fā)達經(jīng)濟體中期預算和績效預算改革：以英國為例

(一) 改革動因

各國實施中期預算的核心動因之一就是面對日益嚴重的財政收支不平衡、政府債務趨向失控的狀況，以中長期的視角來規(guī)劃日后的政府支出和收入，從而實現(xiàn)財政紀律的目標。英國雖然政府債務嚴重性不高，但財政紀律因素依然是其采取中期預算和不斷推行中期預算改革的一大動因。英國最新一輪中期預算改革是2010年，以建立具有獨立預測地位的預算責任辦公室(The Office for Budget Responsibility，OBR)和發(fā)布《經(jīng)濟和財政展望》(Economic and Fiscal Outlook，EFO)報告為標志。2010年6月該辦公室建立之初，聯(lián)合政府(Coalition Government)設立的中期財政手冊和補充目標如下：(1)每個5年預算達到收支平衡甚至盈余 ；(2)在2015—2016年，達到公共部門凈債務占GDP的比重下降?？梢?，保持政府預算平衡和降低債務負擔是英國2010年開始新一輪中期預算改革的核心。OECD(2004)指出：“英國實施現(xiàn)金支出限額的經(jīng)驗為政府支出設定了強有力的限制。”此外，提高資源配置的效率和滿足國際組織或區(qū)域組織的協(xié)議要求也是英國全面開展中期預算改革的動因之一。

作為全球中期預算改革的先行者，英國早在1961年就開始實施多年期(3年)的“公共支出調(diào)查”，即通過將支出決策置于多年期框架從而追求預算紀律、政策理性和支出效率。1967—1993年間，英國實施總量規(guī)劃，對政府的主要支出進行三年的滾動計劃，每年對計劃修訂一次。1994—1997年，英國實施總量控制，不同于前一階段的是不再實施每年的滾動計劃，而是每三年制定一次。1998年以來，英國實施部門支出上限，即將著眼點從支出總量細化到部門支出數(shù)額，對25個部門的支出規(guī)模分別設定上限，但它的政府覆蓋面有所下降。*英國政府在這個階段中期預算覆蓋面有所下降(從83%以上下降到60%)，主要原因是這一階段將地方政府支出和社會保障支出剔除在了中期規(guī)劃之外。

英國的中期預算制度的核心文件主要包括對后續(xù)5年左右的經(jīng)濟和財政情況的“預測報告”，以及在預測報告的基礎上對后續(xù)5年左右制定的“預算報告”。英國的預測報告在2010年進行了更深層次的改革，核心是設立了具有高度獨立性的預算責任辦公室(OBR)并由其負責制定獨立的《經(jīng)濟和財政展望》(EFO)來替代原先由財政部制定的《前瞻性預算報告》。*《前瞻性預算報告》將最新熱點問題在報告中進行及時、具體、坦誠的反映，內(nèi)容覆蓋面廣泛，不僅涵蓋預算報告中傳統(tǒng)意義上的預算支出和預算收入，還涵蓋各方面的政策、國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢、國民經(jīng)濟情況，是一份政府出臺的宏觀分析當前英國國民經(jīng)濟形勢和預測規(guī)劃后續(xù)5年左右發(fā)展方向的綜合性文件?！督?jīng)濟和財政展望》主要包括概要、自上次預測以來的發(fā)展、經(jīng)濟展望、財政展望、財政目標的績效等內(nèi)容，報告的預測期為4—5年。

英國的中期預算經(jīng)歷了50多年的改革發(fā)展，在此過程中克服了諸多重大困難：*以下三方面整理自期刊文章: Jón R. Bl?ndal, “Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends,”O(jiān)ECD Journal on Budgeting 2.4(2002): 7-25.(1)在進行多年預算預測時，往往傾向于高估經(jīng)濟增長的潛力，這導致對以后年度的財政支出產(chǎn)生了巨大壓力；(2)部門往往將配置給自身的資源視為一項權利，這導致在后續(xù)期間若想對部門的資源分配向下調(diào)整變得非常困難；(3)按照實際計價(而非名義計價)預測的預算在英國經(jīng)濟增長減弱、物價快速增長時，政府支出金額的預測分配隨著物價的上升而自動調(diào)節(jié)，為后續(xù)政府融資帶來了巨大壓力(OECD，2002)。鑒于此，英國政府對后續(xù)經(jīng)濟形勢和政府資源的預測采用更保守的形式；在總體預測更謹慎后，各部門的初始資源分配也隨之降低，從而緩解了需要調(diào)低部門資源的可能性；此外，還改用名義計價方法。

(二) 改革實施路徑

英國中期預算和績效預算改革目標決定了改革實施的具體路徑。從改革層次上看，主要包括以下三個方面：

首先是宏觀層面，總額(包括財政收入和財政支出)控制，也稱為“財政紀律”。合理確定財政收入是對財政支出實施準確的中期預測和分配的基礎。英國通過發(fā)布《經(jīng)濟和財政展望》和配套報告(《預測評估報告》)對其財政收入和財政支出做了細致、嚴謹、成熟的預測。

“經(jīng)濟展望”是《預測評估報告》的核心板塊，主要包括預測各經(jīng)濟數(shù)據(jù)總量和增長比例；描述預測的關鍵假設條件(包括貨幣政策、財政政策、信貸條件和整體經(jīng)濟)；短期和中期實際GDP增速預測；對房產(chǎn)、公司、政府和外部經(jīng)濟部門的近期發(fā)展和預測；列舉風險和不確定性，將此份報告的預測和外部機構(gòu)的預測進行比較。

在“經(jīng)濟展望”的基礎上進行了“財政展望”，這也是各國落實中期預算時應該遵循的路徑。*因為財政政策必須和經(jīng)濟形勢相協(xié)調(diào)，故此只有對整體經(jīng)濟中長期的走向(起碼五年)有了準確的把握和預測，才能在此基礎上進行相應的財政預測?！额A測評估報告》中分析財政預測的經(jīng)濟決定因素包括GDP和產(chǎn)出缺口、GDP的收入組成部分和支出組成部分、通脹、地產(chǎn)市場、石油和天然氣部門、股市、匯市?！柏斦雇钡膬?nèi)容包括財政預測的關鍵經(jīng)濟和市場決定因素的介紹、新預算政策效果的解釋、公共部門收入預測和支出預測、福利支出、政府向私人部門和其他金融交易借出款項的預測、關鍵財政總量的預測以及公共部門凈借款、當期預算、中期預算、公共部門凈債務等；同時，還和國際組織的預測進行比較等以加強預測的客觀性。

其次是配置層面，資源分配優(yōu)先。將總支出資源按照部門、項目等維度層層劃分，并在此基礎上“保障重點”，即根據(jù)近階段政府重點工作目標保證重點部門、重點項目獲得優(yōu)先配置。

再次為操作層面，目標設立和績效評價并重。英國對長期實施的中期預算設定總體目標，并對接下來一段時間內(nèi)是否能達到這一目標在各預算年度中進行實時評估。在具體實施過程中以及實施完成后，還要進行績效評價(主要包括建立政府中期財政目標、檢驗政府是否有50%以上的概率能夠?qū)崿F(xiàn)目標，以及通過分析以往預測的失誤和可選擇的經(jīng)濟情況以評估判斷的穩(wěn)定性)。*例如，英國政府在2014年3月的報告中曾判斷，當前第一個目標很可能實現(xiàn)，第二個目標很可能沒法實現(xiàn)。

(三) 改革條件創(chuàng)造

第一，完整且規(guī)范的中期預算體系。英國中期預算要素主要包括實施主體、支出規(guī)劃、上年(甚至更長期限)實際運營結(jié)果和中期計劃偏離原因分析、宏觀經(jīng)濟假設、會計系統(tǒng)、年度預算法案以及控制機制和矯正機制。*理論上包括所有層級的政府和所有部門，至少是包含中央政府和社保部門。英國實施五年期的中期預算。對第一年的預算是年度預算，具有嚴格的約束性，對后續(xù)四年的預算相當于政府的一種承諾，對以后年度制定中期預算和中期預算的執(zhí)行具有直接的指導意義。資料來源：歐洲委員會官網(wǎng) European Commission Public finances in EMU - 2010。鏈接：http: //ec.europa.eu /economy_finance /db_indicators /fiscal_governance /documents /analysis_national_fiscal_frameworks_pfr_2010.pdf

第二，科學且嚴謹?shù)暮暧^經(jīng)濟數(shù)據(jù)的測算。英國政府在《經(jīng)濟和財政展望》報告中，將收集到的私人部門、學術機構(gòu)等(如IMF、OECD、歐盟、國家經(jīng)濟社會研究所、英格蘭銀行、牛津經(jīng)濟研究院等)發(fā)布的預測數(shù)據(jù)(如GDP增速、產(chǎn)出缺口、通脹、勞動力市場、公共經(jīng)濟、市場對利率的預期)納入其中，為后續(xù)制定中期預算的決策提供支持。

第三，可操作性強且合理的預算流程。從實施流程來看，英國政府的預算責任辦公室每年上半年(多為2月)和下半年(多為11月)發(fā)布《經(jīng)濟和財政展望》報告，財政部每年3月份發(fā)布《預算》。此外，英國中期預算的輔助報告還包括預算責任辦公室每年6月發(fā)布的《預算前預測》(Pre - Budget forecast)和每年10月發(fā)布的《預測評估報告》(Forecast Evaluation Report)，這為英國中期預算的編制奠定了較為堅實的基礎。

三、 轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體中期預算和績效預算改革：以俄羅斯為例

(一) 改革動因

俄羅斯和中國同屬由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的國家(即轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家)，兩國都出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型過程中的特有的現(xiàn)象(如私有化改革、制度性變遷等)。相對中國而言，俄羅斯在公共經(jīng)濟領域較早地實施了以中期預算和績效預算為標志的預算管理改革，為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家預算體制改革提供了寶貴的經(jīng)驗。

21世紀伊始，普京政府為了穩(wěn)定蘇聯(lián)解體后由于行政、法律等的疏忽造成的1998年經(jīng)濟動蕩，決定在“加強權力垂直線”方針下實施財稅與預算改革。財稅方面，中央政府集中了俄羅斯的重要稅種之稅收收入控制權；預算方面，中央層面集中分配聯(lián)邦下級政府部門的預算開支，同時地方政府的大部分融資權力也被收回。為了鞏固此次改革，還輔之以較為詳細的預算管理法律、法規(guī)，并對聯(lián)邦政府官員體系進行了“洗牌”。最終，俄羅斯形成了高度集中的預算管理體制。俄羅斯中期預算和績效預算改革本質(zhì)上是對國家預算領域“激進的”自上而下的綜合改革，此次改革在規(guī)范預算收支紀律、提高國家財政體系穩(wěn)定性、穩(wěn)定20世紀90年代后分權無序的經(jīng)濟與政治形勢方面取得了顯著的成效。但當時高度集中的預算管理體制導致了預算資金分配不合理、使用效率降低等情況頻發(fā)，實行過程中出現(xiàn)的貪污腐敗等官僚主義現(xiàn)象也對該體系造成了巨大的沖擊。

為進一步提高預算資源管理能力與國家財政有效性，俄羅斯開始大規(guī)模地推行績效預算編制工具的改革。這不僅能夠解決俄羅斯國內(nèi)的經(jīng)濟問題，同時還幫助俄羅斯順應了20世紀80年代西方國家廣泛興起的新公共管理運動浪潮，使俄羅斯的財政預算模式開始與世界主流接軌。*童偉：《俄羅斯中期預算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《俄羅斯中亞東歐研究》2008年第3期。俄羅斯政府早期頒布的《俄羅斯經(jīng)濟社會發(fā)展國家規(guī)劃和綱要》要求國家權力機關依照經(jīng)濟狀況發(fā)展方案對經(jīng)濟社會發(fā)展制定長期、中期和短期規(guī)劃，意在使其成為俄羅斯聯(lián)邦主體分析經(jīng)濟形勢、規(guī)劃優(yōu)先方向及后續(xù)編制各級中期預算的關鍵工具。這為俄羅斯績效預算改革奠定了扎實的法律基礎，也為推動俄羅斯預算改革做出了貢獻。

(二) 改革實施路徑

在發(fā)達經(jīng)濟體預算管理改革的示范下，21世紀初許多發(fā)展中國家(包括轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體在內(nèi))也開始推行中期預算和績效預算改革。大多數(shù)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體在向市場轉(zhuǎn)型過程中表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟發(fā)展的積極引導和調(diào)控，這也使其進行中期預算和績效預算改革時呈現(xiàn)出不同于其他經(jīng)濟體的過程和特點。

俄羅斯的中期預算和績效預算的改革主要分為以下幾個階段：

第一階段：預算分類改革和構(gòu)建支出義務名錄。

預算分類改革主要包括擴充預算分類項與引入部門分類?！抖砹_斯聯(lián)邦預算程序改革綱要(2004—2006)》*2004年5月22日，俄羅斯聯(lián)邦通過第 249號決議：《2004—2006年度俄羅斯聯(lián)邦預算程序改革綱要》。(以下簡稱《改革綱要(2004—2006)》)被認為是俄羅斯推行預算管理改革的第一步，是俄羅斯為達成經(jīng)濟社會發(fā)展專項目標和國家規(guī)劃目標采取的有效路徑和手段的綜合體系，*《改革綱要》包括過去一個階段俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟社會發(fā)展成果的評價和俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟狀態(tài)的特征；過去一個階段俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟社會發(fā)展大綱的綱要和俄羅斯聯(lián)邦中期的經(jīng)濟特征；宏觀經(jīng)濟政策；制度改革；投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策；農(nóng)業(yè)政策；生態(tài)政策；社會政策；區(qū)域經(jīng)濟政策；對外經(jīng)濟政策。也是俄羅斯聯(lián)邦政府綜合分析經(jīng)濟形勢、規(guī)劃優(yōu)先方向及后續(xù)由各級中期預算支撐的關鍵舉措的重要指導性制度。

《改革綱要(2004—2006)》要求只規(guī)定預算體系層面的主要義務、經(jīng)濟和功能、預算分類代號等，而下一步分類結(jié)構(gòu)可由相應層面的權力機關自己決定，這就擴大了部門層面資金管理者的自主性，提高預算編制與執(zhí)行效率。同時，新分類還規(guī)定支出功能分類需要與國家權力機關(地方自治機關)的主要功能一致，從而提高預算過程的透明度。此外，為了更好確保依照國家政策目標和預期成果而制定的現(xiàn)行支出義務，俄羅斯國家管理機關自2005年開始對當時所承擔的義務進行預算劃分，并實行“支出義務名錄”制度。該名錄*在該名錄中，應包括所有現(xiàn)行支出義務。這些現(xiàn)行支出義務是指俄羅斯聯(lián)邦計劃年度內(nèi)為執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范法律文件、合同、協(xié)議確定的執(zhí)行支出義務?，F(xiàn)行支出義務不但不能在法律未作修改的情況下縮減，而且還應充分得到財政資源保障。承擔支出義務是指規(guī)劃期間正在生效的、計劃(規(guī)劃)引入的規(guī)范法律文件、合同、協(xié)議所確定的義務。承擔新的義務的前提是保障現(xiàn)行義務，并且承擔義務預算資源的分配要參照經(jīng)濟有效性評價進行實施。是在某一時期內(nèi)與政府預算支出相對應的現(xiàn)行支出義務的匯總，在確保每項支出義務都有其法律依據(jù)的基礎上，對各項相應撥款額度進行評價。為了提高預算支出效率、優(yōu)化政府服務的質(zhì)量、理順預算過程中參與各方的法律關系，俄羅斯財政部等改革主體部門利用先進的規(guī)劃工具將預算資源從“支出管理”轉(zhuǎn)化為“績效管理”。

該階段的俄羅斯聯(lián)邦政府預算改革的程序表現(xiàn)出“自上而下”的特點，根據(jù)各區(qū)域匯總的數(shù)據(jù)進行俄羅斯國民經(jīng)濟總體情況和經(jīng)濟部門的社會發(fā)展總體預測，并在此基礎上制定俄羅斯聯(lián)邦、各區(qū)域和地方機關的經(jīng)濟社會發(fā)展綱要。*類似于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展的五年規(guī)劃。

第二階段：建立中期預算和預算編制與批準程序。

始于2007年的俄羅斯中期預算改革突出了以“管理結(jié)果”為導向的特點，該階段的中期預算以實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值翻番、提高國家經(jīng)濟競爭力、消除貧困等為戰(zhàn)略與政策目標，*童偉：《俄羅斯中期預算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《俄羅斯中亞東歐研究》2008年第3期。并逐步從聯(lián)邦政府推廣到聯(lián)邦部門與下級權力執(zhí)行機關。被批準的中期預算包含以下內(nèi)容：預算收支總額的預測，預算資金主管部門(根據(jù)預算分類科目、專項支出項目和支出總額)確定分配支出種類的歸屬及預算撥款額，例行財政年度預算間轉(zhuǎn)移支付的分配，各級預算稅收扣款規(guī)范，預算赤字與利潤，聯(lián)邦、聯(lián)邦主體或地方政府內(nèi)債上限，預算外資金收支和赤字額預測。同時，中期預算還需參照俄羅斯經(jīng)濟社會發(fā)展中期規(guī)劃進行年度修正。*“羅斯圖”公司分析材料, 公司網(wǎng)址：http: //www.rostu - comp.ru /content /view /142.總體而言，俄羅斯中期預算能夠更好地反映經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先方向，在清晰的中期規(guī)劃過程中擴大預算過程參與者的權力，提高其責任，使預算過程由預算資源管理向預算績效管理轉(zhuǎn)變。*俄羅斯財政部：《俄羅斯聯(lián)邦2023年前預算戰(zhàn)略》，2008年。www.minfin.ru.

在該階段，聯(lián)邦預算草案的制定和實施流程已在俄羅斯聯(lián)邦《預算法》中有較為詳盡的規(guī)定，但程序更集中在對預算資金分類分配的批準上，而忽略了預算政策的優(yōu)先方向的確立和考核。同時，立法和執(zhí)行機關預算權的劃分也不清晰，甚至矛盾，存在聯(lián)邦預算草案制定每年修正的現(xiàn)象，這對預算系統(tǒng)下級預算過程造成了消極的影響。鑒于此，后續(xù)的規(guī)定對某些預算批準程序進行了簡化，并對聯(lián)邦《預算法》進行了相應修改，*梅斯利亞耶娃 И.Н.：《國家和市政財政》，ИНФРА - М, 2013, с. 365.這為后一階段推進績效預算工作奠定了良好的基礎。

現(xiàn)代預算管理的思想主要體現(xiàn)在《俄羅斯聯(lián)邦提高預算效率和財政管理質(zhì)量方案(2006—2008)》中*2006年4月3日，俄羅斯聯(lián)邦政府發(fā)布了第467號令《2006—2008年俄羅斯聯(lián)邦提高預算間關系效率及聯(lián)邦政府和地方政府財政管理質(zhì)量方案》。，并重點推出了以經(jīng)濟社會發(fā)展綱要為重要前提的項目型預算工具。*俄羅斯聯(lián)邦進行項目型預算編制的前提是20世紀90年代國家權力機關開始制定的經(jīng)濟社會發(fā)展預測與綱要。預測包含宏觀經(jīng)濟形勢、部門結(jié)構(gòu)、科技發(fā)展、對外經(jīng)濟活動、生產(chǎn)和消費動態(tài)、生活水平和質(zhì)量、生態(tài)狀況、社會結(jié)構(gòu)以及教育體系、醫(yī)療保健、居民社會保障等方面的數(shù)量指標和質(zhì)量特征。這是一種借助企業(yè)管理原則，在國家財政支出分配過程中，將國家政策方向、預算資金使用預期及其結(jié)果進行關聯(lián)而采用的預算編制、執(zhí)行與管理控制辦法*預算資金管理者擁有自主權，可以根據(jù)其規(guī)劃的經(jīng)濟有效性，做出預算資金支出的管理決定，使資源向更有效方向優(yōu)先分配等。，屬于預算支出管理體制的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。*阿法納西耶夫 М.П：《規(guī)劃性預算》，ИНФРА - М, 2012, с. 23.在項目型預算編制時，所有(或幾乎所有)的預算支出都包含在為實現(xiàn)事先確定的預算政策任務和目標的項目中，項目的目標直接與各種政府部門的戰(zhàn)略結(jié)果掛鉤，并且將支出預算與事前制定的目標相關聯(lián)，以評價預算資源使用的效率。類似的制度性保障的法規(guī)文件還包括“聯(lián)邦專項綱要”和由俄羅斯聯(lián)邦參與實施的“國際專項綱要”。*專項綱要框架包括：所面臨問題的特征；主要目的和任務，標明實現(xiàn)期限和步驟以及專項指標；舉措清單；資源保障依據(jù)；達成綱要目標的機制；專項綱要之經(jīng)濟社會及生態(tài)效率評價。該專項綱要屬于按照任務、資源和實施期限分類的綜合性文件(包括科學、經(jīng)濟社會、組織管理及其他舉措)，主要用于有效解決俄羅斯聯(lián)邦國家、經(jīng)濟、生態(tài)、社會文化發(fā)展等各領域的體制性問題。

第三階段：制定預算支出效率計劃(績效預算)和實施正式的中期預算。

在經(jīng)濟發(fā)展緩慢和金融危機的沖擊下，俄羅斯的績效預算出現(xiàn)了停滯的情形，實際操作中也沒有完全與前期改革框架相匹配。直到2010年，《2012年前提高預算支出效率計劃》的頒布實施標志著俄羅斯績效預算改革進入新階段，三年中期預算的編制也重新進入正軌，*2010年6月30日，俄羅斯聯(lián)邦政府發(fā)布了第1101 - р號命令：《2012年前提高預算支出效率計劃》。項目型預算改革真正開始?！?012年前提高預算支出效率計劃》重點對專項項目進行結(jié)構(gòu)性改革，以謀求解決《改革綱要(2004—2006)》中沒有涉及的各種專項計劃、聯(lián)邦計劃、部門計劃、區(qū)域機構(gòu)計劃、地方機構(gòu)計劃與預算過程有機結(jié)合的問題，并對項目型預算進行更好的完善?；诖耍?011年俄羅斯聯(lián)邦財政管理機關將幾乎所有聯(lián)邦預算支出均按照五個方向分配至41個國家計劃(見表2)。

表2 俄羅斯國家計劃* 俄羅斯聯(lián)邦財政部：《2012、2013、2014年規(guī)劃期聯(lián)邦預算主要形成方法》。參見：www.minfin.ru.

以上措施在一定程度將國家計劃作為中期預算和績效預算的工具，即國家計劃框架與前期預算改革形成的績效預算指標相互“掛鉤”，對項目型預算的建設具有極大的促進作用。

在俄羅斯聯(lián)邦政府行政執(zhí)行機關分階段、分層次地大力推行預算改革新理念和新措施下，中期預算和績效預算的實施將政府的公共管理活動直接化、微觀化，對抑制官員腐敗、建立財政風險抵御機制產(chǎn)生了積極的影響。*童偉：《俄羅斯中期預算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《俄羅斯中亞東歐研究》2008年第3期。俄羅斯當局在大力推進預算改革的同時，也面臨著一系列改革瓶頸：(1)項目型預算仍處于起步階段，并且項目型預算與中期規(guī)劃工具關聯(lián)性偏低。國家計劃的制定與區(qū)域、預算外資金和國有公司協(xié)調(diào)弱化等問題都導致項目型預算發(fā)展遲緩。(2)預算工具在多方面缺乏連貫性和系統(tǒng)性。對改革所推行的預算工具間的相互關系以及改革的總邏輯未進行跟蹤，這種碎片化的預算工具體系阻礙了預算管理效率的提升；(3)預算編制的實際內(nèi)容與方式并沒有發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。預算與中期預算編制表面上以新的形式展開，但實際還在按照以前的方式進行，其中部分原因是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的行政體制改革滯后于財稅體制改革，原有的體制性問題與預算改革的理念及做法的推行存在矛盾：一方面，政府主導的改革框架需要積極推行；另一方面，預算編制人員的培訓沒有適應改革的速度，并且對于本來沒有存在過的績效評價具有抵觸的心理；(4)中央高度集中管理，預算單位在等級鏈條中與聯(lián)邦政府距離較遠，績效預算工具的效率偏低。

通過分析可發(fā)現(xiàn)，俄羅斯“激進式”預算管理改革在實際操作中，相關配套制度的不健全使其預算體系始終處于高度集中化的管理體制中，預算調(diào)節(jié)的專制化導致績效預算工具的潛能無法充分發(fā)揮。這意味著轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體在制度不完善的環(huán)境下，推行中期預算和績效預算可能會成為政治壓力下的形式化產(chǎn)物并產(chǎn)生消極的后果。

預算管理法規(guī)體系對預算程序的發(fā)展和固化做出了一定的貢獻，但在政治經(jīng)濟調(diào)節(jié)乏力的條件下，其效果距離目標還存在較大的差距。例如，由于缺乏在市場體系條件下施行經(jīng)濟預測的經(jīng)驗，政治經(jīng)濟現(xiàn)象的不可預見性、不可控性，高質(zhì)量的短期預測難以實現(xiàn)，中期和長期預測就更加難以客觀確定。

(三) 改革條件創(chuàng)造

1. 行政體制和財稅體制改革相連接

20世紀90年代，前蘇聯(lián)解體后經(jīng)歷了政治經(jīng)濟全面震蕩的時期。在國家行為規(guī)范法律基礎全面失衡的條件下，預算體系的發(fā)展呈現(xiàn)“放任分權”的狀態(tài)。21世紀初，普京提出了“加強權力垂直線”方針，既穩(wěn)定了國家財政狀況，同時也加強了對預算資金的管控，并對政府和國家干部體系進行“洗牌”，重用忠誠于俄聯(lián)邦的人員。通過以上措施，俄羅斯形成并鞏固了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家特有的高度集中的預算體制模式。這個模式在俄羅斯市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期對俄羅斯經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，收入源頭和支出權力的集中使得聯(lián)邦中央能夠制定預算稅務紀律，從而有利于提高國家財政體系的穩(wěn)定性。

2. 預算、部門分類改革和支出義務名錄相對接

在俄聯(lián)邦《預算法》中只規(guī)定所有預算單位主體的主要義務、基于經(jīng)濟和功能預算分類代號，分類的明細結(jié)構(gòu)則由相應層面的權力機關自主確定。這在一定程度上擴大了預算資金管理者操作的自主性，提高了預算過程的效率。同時，作為功能和經(jīng)濟分類的補充，俄羅斯預算分類還引入了部門支出機構(gòu)分類和支出義務名錄，將支出功能分類的結(jié)構(gòu)與國家權力機關(地方自治機關)履行的政府主要職能相對應，既提高了資源預算支出的可靠性，又促進了國家管理效率監(jiān)控系統(tǒng)的形成。

3. 中期預算和績效預算相銜接

《改革綱要(2004—2006)》引入公共管理主要成果報告，要求提交附帶績效指標的預算資金管理目標和任務，以及為達到設定目標和任務的專項綱要和所必需的財政資源等信息。該報告促進了公共管理的目標、任務及成果信息與實際及規(guī)劃的預算撥款額掛鉤。也就是說，《改革綱要(2004—2006)》將現(xiàn)行國家計劃與預算過程進行有邏輯的關聯(lián)，*童偉：《俄羅斯中期預算改革：原因、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，《俄羅斯中亞東歐研究》2008年第3期。這樣既滿足了績效預算規(guī)劃要求，也為國家管理機關績效評價提供了依據(jù)。在《俄羅斯聯(lián)邦提高預算間關系效率和財政管理質(zhì)量綱要(2006—2008)》框架下，俄羅斯預算改革的重點放在了加大績效預算工具在聯(lián)邦主體和地方政府層面上的推進力度。2007年開始推行三年期聯(lián)邦中期預算框架后，逐漸在聯(lián)邦部門和下級權力執(zhí)行機關應用，增強了預算政策的“結(jié)果導向性”。2008年因經(jīng)濟危機等原因?qū)е轮衅陬A算和績效預算暫時中斷后，俄羅斯聯(lián)邦政府于2010年制定并通過了《2012年前效率計劃》，標志著俄羅斯績效預算改革新階段的開始。在恢復前期推行的績效預算工具的基礎上，進一步深化國家管理體系的改革，加快了支出部門劃分的進程，完善了政府采購以及聯(lián)邦、聯(lián)邦和地方政府財政管理體系。例如，2011—2016年幾乎所有的聯(lián)邦預算支出均按照5個方向(“新的生活質(zhì)量”、“經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展和現(xiàn)代化”、“國家安全保障”、“區(qū)域平衡發(fā)展”、“公共管理效率提升”)分配至41個國家計劃中。*國家計劃是國家政策舉措(任務、實施期限和資源相互關聯(lián))和工具體系，在履行國家關鍵功能的框架下保障達成經(jīng)濟社會發(fā)展和安全領域國家政策的優(yōu)先方向和目標。資料來源：俄羅斯聯(lián)邦財政部：《2012、2013、2014年規(guī)劃期聯(lián)邦預算主要形成方法》。參見www.minfin.ru至此，俄羅斯中期預算框架與此前的績效預算相結(jié)合，在更大程度上反映經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先方向。與此同時，依靠清晰的中期規(guī)劃條件，擴大預算過程參與者的權力和提高其責任感，使預算過程由預算資源管理向預算績效管理轉(zhuǎn)變。*俄羅斯財政部:《俄羅斯聯(lián)邦2023年前預算戰(zhàn)略》，2008年。參見：www.minfin.ru.

總體而言，俄羅斯推行的中期預算和績效預算在預算管理領域取得了一定成效，各級預算編制和管理及主要程序的固化和修訂為國家財政管理體系的完善創(chuàng)造了前提條件。但外部環(huán)境的變化和在改革過程中計劃經(jīng)濟的痼疾導致中期預算框架和績效預算工具在很多方面缺乏可持續(xù)性和系統(tǒng)性，如2015年由于石油價格的大幅變化導致原來編制的中期預算基本失效，被迫繼2008年金融危機之后再一次中斷了中期預算的編制。此外，俄羅斯對所推行的預算工具間的相互關系未進行跟蹤觀察，以及處于等級鏈條末端的基層政府預算管理績效低下等問題，也都直接影響到預算管理體系改革的綜合效果。

四、 經(jīng)驗啟示和政策建議

(一) 經(jīng)驗啟示

一個國家在選擇預算模式時必須考慮其所處的預算發(fā)展階段。1978年，我國啟動的市場導向的經(jīng)濟改革改變了計劃體制在資源配置方面的支配性地位，但原來由計劃委員會集中的資金分配權逐漸碎片化后，并未能建立一個有效的預算體制來有效替代。1998年以來的預算改革本質(zhì)上是要建立一種控制取向的預算體制，分步設計、推行了一系列預算制度改革措施，內(nèi)容包括部門預算、國庫集中收付、政府采購、預算外資金“收支兩條線”等。這些預算改革在提高預算資金的使用效率、增強預算管理透明度和完整性等方面發(fā)揮了重要作用，*王淑杰：《論我國政府預算制度的完善——兼論美國現(xiàn)代政府預算制度》，《中央財經(jīng)大學學報》2010年第12期。但這種預算模式難以同時兼顧支出的績效，也會制約各個部門的創(chuàng)造性和靈活性?？傮w而言，中國的預算環(huán)境特征表現(xiàn)為零碎化的威權體制、零碎化的非正式預算制度以及落后的正式預算制度等。*馬駿：《中國公共預算改革的目標選擇：近期目標與遠期目標》，《中央財經(jīng)大學學報》2005年第10期。

2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，自此拉開了我國績效預算改革的序幕。同年，財政部開始制定績效考評辦法，中央實行績效預算試點工作。財政部頒布了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》(2005)和《預算績效管理工作規(guī)劃(2012～2015)》(2012)，明確了我國預算績效管理工作的總體目標、主要任務和重點工作。之后，財政部又分別于2013年4月和2014年3月出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》和《地方財政管理績效綜合評價方案》，設立了項目支出、部門整體支出和財政預算績效評價共性指標體系框架，以及地方財政管理績效綜合評價方案。在十多年的改革中，廣東省、江蘇省、廣州市、無錫市、佛山三水區(qū)、南海區(qū)和上海的閔行區(qū)都作為改革試點為我國績效預算改革帶來寶貴的經(jīng)驗。從成果上看，地方的績效預算改革確實有效抑制了部門支出需求，提高了政府項目管理水平和資金分配效率，提升了預算透明度與溝通程度，強化了政府績效意識并加強了對預算的監(jiān)管。*牛美麗：《中國地方績效預算改革十年回顧：成就與挑戰(zhàn)》，《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2012年第6期。但我國績效預算改革總體上還停留在努力方向和目標模式選擇層面上，理論發(fā)展和實踐探索方面都還存在諸多問題。張緊跟、陳澤濤*張緊跟、陳澤濤：《論人民代表大會在績效預算改革中的運作與影響——以廣東省A區(qū)為例》，《公共管理學報》2008年第2期。以廣東省某區(qū)為調(diào)查案例，研究人民代表大會對績效預算的影響發(fā)現(xiàn)，績效預算改革有利于人大對預算的監(jiān)督，但鑒于改革主要由政府主導，人大并未很好參與，導致績效預算改革的效果受損。除此之外，績效理念還未完全樹立；績效預算法律缺失，績效評價指標設置不完善；預算信息系統(tǒng)落后，政府會計不完善，專業(yè)技術性人才缺乏；績效與預算的關聯(lián)性尚未完全建立，政府行為缺乏激勵約束機制等問題還廣泛存在。*程瑜：《激勵與約束：中國預算績效管理的制度創(chuàng)新路徑》，《財政研究》2014年第9期；安秀梅、殷毅：《論中國政府預算管理改革的優(yōu)先序》，《中央財經(jīng)大學學報》2006年第6期?；诖?，我國的預算面對一個矛盾的局面：一方面，中國目前還不具備實行中期預算和績效預算改革的條件；另一方面，越來越多的實踐部門在財政部制定“中期財政規(guī)劃”的要求下正在探索中期預算和績效預算方面的改革路徑。

在當前我國預算體制之“年度預算—中期財政規(guī)劃—中期預算”的改革路徑指引下，我國中期預算和績效預算改革更應該廣泛借鑒其他國家的先進做法和成功經(jīng)驗。發(fā)達經(jīng)濟體的改革特點表現(xiàn)為注重改革框架的系統(tǒng)性、預測數(shù)據(jù)的客觀性以及預算改革程序的可操作性；而轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體改革的特點則是側(cè)重財政資金運行體系和環(huán)節(jié)，如預算分類和部門分類、公共管理主要成果報告和效率評價等。兩者之間的共同點在于預算管理改革目標較為一致：緩解財政危機；提高財政資金使用效率；提高政府治理水平。

從本文選取的代表性國家——英國和俄羅斯——中期預算和績效改革實施路徑和條件創(chuàng)造來看，對我國的啟示主要有以下幾方面：

第一，中期預算和績效預算改革與行政體制改革同步開展，加強預算資金、政府部門職能履行和績效評價的邏輯聯(lián)系。以往推行的政府績效評價體系既沒有與預算掛鉤，也未能體現(xiàn)結(jié)合地方政府或部門的績效目標與國家長期社會經(jīng)濟發(fā)展目標的傾向。從這個角度而言，俄羅斯項目型預算作為績效預算改革的主要方向，與國家計劃和公共政策相關聯(lián)，為公共資源的規(guī)劃和管理體系奠定了良好的基礎，為我國政府治理綜合改革提供了良好的思路。

第二，穩(wěn)定的宏觀的政治經(jīng)濟環(huán)境和完善的法律規(guī)范體系是中期預算和績效預算改革的前提和保障。中期預算和績效預算改革本身就意味著預算體系在新的預算資源管理的基礎上進行全面變革，進行相應的變革時間周期跨度較大。英國已經(jīng)在多年的改革中積累了豐富的經(jīng)驗，但在俄羅斯等轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家則更應該加強法律基礎和實施技術條件等方面的建設。地方政府和預算執(zhí)行單位需要不斷地適應預算編制的新形式，并要加強對國家公務人員的專業(yè)化培訓。

第三，經(jīng)濟預測和財政預測相結(jié)合，中期預算與年度預算緊密結(jié)合，重視公共財務分析。英國和俄羅斯的中期預算都注重與年度預算緊密銜接，并將政府的中期財政戰(zhàn)略、短期經(jīng)濟預測、預算法案中的稅收舉措分析以及包括在公共部門借款需求的公共財務分析作為報告的主要構(gòu)成部分，增強了中期預算編制的科學性和規(guī)范性。

值得關注的是，結(jié)合俄羅斯聯(lián)邦之政府預算稅務自主性低的情況(或者說財權上移中央政府，而事權下放地方政府)來看，績效預算工具往往成為中央政府對地方政府實行更加嚴格與精細化管控的工具，這事實上不利于提升預算政策的質(zhì)量。我國主要的預算權(財權)集中在中央政府，地方政府的收支缺口主要通過預算間轉(zhuǎn)移支付來解決。*王志剛：《中國未達真正的財政分權》，《中國社會科學報》2011年6月2日。鏈接：http: //sscp.cssn.cn /xkpd /jjx_20146 /201106 /t20110602_1119181.html在此條件下，如果績效評價指標體系不科學、不客觀，就會導致地方政府行為的扭曲和逆向選擇。

(二) 政策建議

隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷深化，借鑒英國和俄羅斯的改革經(jīng)驗，我們對我國中期預算和績效預算改革提出以下政策建議：

第一，盡早建立起一套包含預測、預算、績效評估這三個核心環(huán)節(jié)的中期預算框架和績效預算評價體系。充分鼓勵外部獨立機構(gòu)參與經(jīng)濟情況和財政情況的預測，為中期預算的首要環(huán)節(jié)“預測”提供比較驗證和重要借鑒。

第二，制定范圍更廣的戰(zhàn)略預算計劃和預算周期更長的中長期預算框架，將政策目標與以結(jié)果為導向的年度績效預算計劃結(jié)合在一起。根據(jù)動態(tài)變化的外部經(jīng)濟環(huán)境及時調(diào)整預測報告和預算報告，保證現(xiàn)代預算管理改革的可持續(xù)性，同時避免改革過程中因改革條件創(chuàng)造不足而造成的碎片化和制度空轉(zhuǎn)等問題。

第三，深化分稅制改革。根據(jù)財權和事權相匹配原則，在中期預算編制和績效預算實施中賦予部門預算制定之較大的自主權。財政部負責給各個部門制定總的限額，而各個部門負責在財政部制定的限額內(nèi)決定其項目優(yōu)先性，這一點在其他英聯(lián)邦國家和俄羅斯聯(lián)邦均得到了實踐的驗證。此外，還需輔之以其他綜合配套改革措施，如改進預算的記賬基礎(采用權責發(fā)生制)、培訓專業(yè)的預算編制人員、引入新的責任機制和預算激勵等。

[責任編輯 呂曉剛]

Implement Approach of Reforms of the MTEFs and Performance Budgeting: A Case Study of England and Russia

SUN Lin LOU Jing - jing

(SchoolofEconomics,FudanUniversity,Shanghai200433；ShanghaiAdministrationofCivilService,Shanghai200031,China)

After entering into the 21st century, some countries have been faced with varying degrees of the fiscal revenue growth rate slowdown and the debt problem, and many economic entities began to carry on the reform of Medium Term Expenditure Frameworks to control the possibility of fiscal risk and also combined with the performance budgeting which might increase the resources allocation and improve the performance. In this thesis, the author analyzes the MTEFs reform of England and Russia and draw the following conclusions: the MTEFs reform that Russia introduced at the beginning of the 21st century has the feature of radicalness; it has achieved some fruits but also reflected the difficulties of budget reform of centralized states; Through over - 50 - year efforts, England has established a successful MTEFs system including three core steps of estimation (likeEconomicandFiscalOutlook), the MTEFs (likeBudget) and performance evaluation (likePublicServiceAgreement), and the external independent agencies are greatly encouraged to participate in the economic and fiscal forecast. England has achieved great success. On the strength of the existing international practices, the MTEFs reform of China should focus on the following aspects: improving the situation of high centralization of fiscal levy, formulating strategic budget plan of broader scope and medium - term or long - term budget framework of longer budget cycle, combining policy objectives with detailed annual budget plan, enhancing information transparency, improving the bookkeeping basis of government accounting and using the modified accrual basis, introducing new responsibilities mechanism and budget incentive, etc.

Medium Term Expenditure Frameworks (MTEFs); performance budgeting; international practices; radicalness

孫 琳，經(jīng)濟學博士，復旦大學經(jīng)濟學院公共經(jīng)濟學系副系主任，副教授。 樓京晶，經(jīng)濟學碩士，上海市公務員局公務員，職員。

? 本文為國家社科基金項目“政府會計制度改革與政府績效改善研究”(項目批準號：12BJY135)、國家社科基金重大項目“中國特色公共經(jīng)濟理論與政策研究”子課題(項目批準號：11&ZD073)、上海市浦江人才項目“我國財政資金約束機制重構(gòu)和政府治理能力提升：制度設計和對策研究”(項目批準號：14PJC010)的階段性成果。

世界經(jīng)濟理論研究與探索