我國城管執(zhí)法中的問題與改善

摘要：2015年12月4日下午，畢某在三亞灣游泳，結(jié)束上岸之后，發(fā)現(xiàn)自己的自行車連同車筐內(nèi)的衣物都不見蹤跡，后畢某經(jīng)過多番了解，獲知被當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法人員沒收，畢某多次致電希望城管人員歸還衣物并撥打三亞市政府熱線希望其協(xié)調(diào)幫助取回衣物，協(xié)調(diào)等待4小時(shí)無果。在公權(quán)力進(jìn)行處罰時(shí)，即使行政相對(duì)人存在違法行為，但是在進(jìn)行行政行為過程中，是否可以如此簡(jiǎn)單粗暴？

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制；城管；公信力

中圖分類號(hào)：FD922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）11-0079-01

一、城管人員此次執(zhí)法行為法律分析

在本案過程中，經(jīng)過多家媒體以及三亞市天涯區(qū)政府的報(bào)告中可以發(fā)現(xiàn)：城管執(zhí)法人員對(duì)此部分并沒有任何的行為，而是簡(jiǎn)單粗暴地剪斷自行車的車鎖，扣押并挪走畢某的自行車和車筐中的必須的衣物。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十八條、第十九條的相關(guān)規(guī)定，行政強(qiáng)制行為在實(shí)施過程中，需要報(bào)批、并對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的問詢，聽取陳述和申辯等法定程序。從依法行政這一概念作為新興詞匯出現(xiàn)到中共十五屆五中全會(huì)對(duì)落實(shí)依法行政提出明確要求，到中共十八屆四中全會(huì)提出深入推進(jìn)依法行政，都要求行政行為的最低標(biāo)準(zhǔn)且必須具有合法性。

根據(jù)《海南省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第十九條只規(guī)定了車輛應(yīng)當(dāng)擺放整齊并且不得影響主干道交通，在《海南省城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定了單位和個(gè)人不得在城市道路、公園綠地和其他公共場(chǎng)所放置或者設(shè)置影響車輛、行人通行的障礙物，否則罰款50元以上，100元以下。三亞市天涯區(qū)的城管執(zhí)法人員的處罰依據(jù)是以上兩條條例，但是均未規(guī)定可以直接將公民財(cái)物暫扣。而且，從立法的技術(shù)角度來講，這兩條均不明確，在執(zhí)行過程中的主觀性和任意性加大，權(quán)力難免任性而又隨心所欲。

在《刑法》中第二百三十八條非法拘禁罪下關(guān)于“拘禁”的解釋中規(guī)定了非法拘禁不限于直接的、暴力脅迫的拘禁，還包括有形和無形的方法，而當(dāng)游泳時(shí)被拿走衣物導(dǎo)致基于羞恥心被限制在一定范圍內(nèi)，符合非法拘禁的條件。在此情況之下，可能還會(huì)觸犯《刑法》規(guī)定。

二、城管人員執(zhí)法中問題所在

從城管執(zhí)法人員出現(xiàn)，便肩負(fù)著特殊的使命。一般認(rèn)為，城管始于1997年國務(wù)院法制辦以批復(fù)的方式啟動(dòng)的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”試點(diǎn)工作以避免此前各部門各司其職可能產(chǎn)生的行政效率低下或選擇執(zhí)法甚至消極執(zhí)法等問題。同樣地，在當(dāng)時(shí)的大環(huán)境下，通過整合行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)的執(zhí)法隊(duì)伍——城管應(yīng)運(yùn)而生。

城管的出現(xiàn)是有積極作用的：城管執(zhí)法人員的出現(xiàn)明確了執(zhí)法責(zé)任，集中了執(zhí)法力量，加強(qiáng)了監(jiān)督處罰力度，從整體上提高了執(zhí)法效率和透明度。但是，近年來城管執(zhí)法人員出現(xiàn)的問題諸多，主要癥結(jié)或許在于城管的招募過程并不像正規(guī)公務(wù)人員一樣通過考試和選拔，所以城管執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊便不可避免。加之城管執(zhí)法的過程與社會(huì)上廣大的公民打交道，而且大多出于管理目的會(huì)影響底層公民的生活，容易引起行政行為相對(duì)人的反抗，但又難以妥善解決。而且，近年的“臨時(shí)工”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，只要出事都是臨時(shí)工的現(xiàn)象讓社會(huì)對(duì)城管人員的形象大打折。也正是這樣的現(xiàn)象導(dǎo)致城管執(zhí)法越來越難，執(zhí)法越難越容易出現(xiàn)暴力事件。這本就是一個(gè)死循環(huán)，如果不去從源頭解決，那么只能越套越牢，使得政府、執(zhí)法部門的公信力和執(zhí)行力越來越弱。

追問下去，其實(shí)仍然是制度原因，源頭在于招募過程，從工作人員的選拔就開始有各種各樣的問題，那么很難或者說不可能得到后面良好的過程和結(jié)果。進(jìn)而在工作過程中難以服眾和解決切實(shí)的矛盾，導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生和升級(jí)，使得沖突愈演愈烈。最后出了問題，沒人站出來討論解決，而單純找人擔(dān)責(zé)，根據(jù)《行政法》相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由雇員的直屬機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)，單純說是臨時(shí)工或者忽略問責(zé)行為使社會(huì)難以信服，工作人員肆無忌憚，大不了就換個(gè)工作而很少承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任和刑事責(zé)任。

三、改善方法和出路

基于以上的論述和舉例，可以看出，執(zhí)法難大多歸因于政府執(zhí)法機(jī)關(guān)公信力的下降，信服度降低，在處理問題時(shí)容易產(chǎn)生沖突，而且更容易使沖突升級(jí)?；谝陨蠋讉€(gè)問題，大致可以總結(jié)一下幾個(gè)改善方法：

（一）提高城管執(zhí)法人員素質(zhì)。依法行政逐漸推進(jìn)，無疑會(huì)幫助解決源頭的問題，同時(shí)可以提高城管執(zhí)法人員在公眾心中的地位和信服度。而且，城管執(zhí)法人員的素質(zhì)和法律素養(yǎng)會(huì)得到大幅度提高，起碼畢某這樣的遭遇應(yīng)該不會(huì)再出現(xiàn)，到處城管執(zhí)法人員打人的現(xiàn)象會(huì)有所減少直至消失。

（二）對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行上崗培訓(xùn)和監(jiān)督檢查規(guī)則，同時(shí)制定城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程的法律依據(jù)。城管執(zhí)法人員可以進(jìn)行心理學(xué)習(xí)，讓執(zhí)法過程更加人性化。立法可以真正地讓城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有法可依，而不是在大量主觀性的基礎(chǔ)上任意妄為，同時(shí)也為其執(zhí)法的合理性提供法律基礎(chǔ)。

（三）當(dāng)問題出現(xiàn)時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)勇敢擔(dān)責(zé)，不要以臨時(shí)工作為借口進(jìn)行推辭。近來天津化工倉庫爆炸案、川師大殺人案、百度推廣案等大案都已經(jīng)證明如果單純的靠封鎖消息和進(jìn)展，一味推卸責(zé)任已經(jīng)難以服眾，這么做下去只會(huì)讓公眾越來越不信任。提高公信力，讓公眾對(duì)政府抱有希望才能從根本上解決執(zhí)法難的問題。當(dāng)然，公信力流失地快，恢復(fù)地慢，但是只要是朝著更好的方向發(fā)展，便是值得的。在畢某一案中，如果市政熱線真的起到該有的作用，想必事情也不會(huì)進(jìn)入公眾視野。

作為一支職業(yè)的、綜合的、明確的執(zhí)法隊(duì)伍，城管執(zhí)法人員執(zhí)法行為理所應(yīng)當(dāng)，但是凡事要講求合法，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)把握相應(yīng)的方式方法。希望有一天可以看到城管執(zhí)法人員可以和行政相對(duì)人和諧相處，關(guān)系融洽，既依法管理好城市，也會(huì)服務(wù)好百姓。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于<行政強(qiáng)制法>意義上的“行政強(qiáng)制措施”之認(rèn)定——對(duì)20種特殊行為是否屬于“行政強(qiáng)制措施”的評(píng)判和甄別》，胡建淼，政治與法律，2012年第12期；

[2]《行政強(qiáng)制之禁止研究》，解志勇，法學(xué)雜志，2016年第1期；

[3]《論行政強(qiáng)制的謙抑性》，普曉威，法制博覽，2016年第18期；

[4]《論行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的完善》，張雨，尚，2016年第3期。

作者簡(jiǎn)介：楊超（1992-），男，回族，黑龍江人，碩士，西南民族大學(xué)，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)