論社會治理制度與行政人格

楊艷

（北京理工大學(xué)　管理與經(jīng)濟學(xué)院，北京 100081）

論社會治理制度與行政人格

楊艷

（北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，北京 100081）

制度與人格相互構(gòu)建，行政人格的生成與社會治理制度密切相關(guān)。在傳統(tǒng)的權(quán)制和法制模式中，由于相應(yīng)制度中倫理道德的“等級化”和“虛無化”，行政人員分別被塑造成依附人格和工具人格。隨著服務(wù)型政府從理論走向現(xiàn)實，社會治理發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，道德被重新凸顯，德制的構(gòu)建成為必然，進而行政人員獨立人格的生成獲得了制度性的保障。也只有在德制中，行政人員的獨立人格才會得到普遍性的生成和自覺的建構(gòu)。

行政人格；權(quán)制；法制；德制

行政人格作為行政人員之外顯的特殊存在，是其人本質(zhì)不斷生成發(fā)展的歷史過程，這一過程無時無刻不受行政人員所處環(huán)境的影響，既受其身處的政府組織、治理制度以及行政文化等外部因素的直接塑造，也受經(jīng)濟、政治、文化、宗教等整個社會環(huán)境因素的潛移默化影響。從組織角度看，在以官僚制為模型的現(xiàn)代組織中，組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)部緊張和沖突將不可避免地導(dǎo)致官僚人格變異［1］。從文化角度看，“所有個體的總和構(gòu)成了文化”，而“個體所屬的文化提供了構(gòu)成他生活的原始材料”，關(guān)于社會現(xiàn)實及其本質(zhì)的觀念成為人們認知和行動的向?qū)В涮N含的意義和規(guī)范在不斷的社會化過程中最終沉淀為個體自我的一部分，成為個體人格的“無意識行為”標(biāo)準(zhǔn)［2］，因此不同文化模式下的人格具有鮮明的文化烙印。新制度主義認為，組織和制度才是政治生活的主導(dǎo)者，組織中個人行為動機和偏好很大程度上取決于政治組織和政治制度的塑造［3］。無論是從個體人格還是群體人格的角度講，制度和組織都是行政人格生成和構(gòu)建的關(guān)鍵因素。關(guān)于組織因素，筆者已另文從組織整合機制角度進行了探討，這里主要討論制度對于行政人格生成和建構(gòu)的影響。

一、制度與人格

自20世紀(jì)70年代以來，在對行為主義、實證主義的反思中，“制度”重新成為西方社會科學(xué)研究的熱點，相繼出現(xiàn)了各種“制度主義”流派。然而這些共享“制度”名號的流派對“制度”的理解角度和研究側(cè)重點卻不盡相同。關(guān)于制度的不同理解，表明了“制度普遍存在于人的社會生活之中”［4］，甚至在某種意義上與生活、存在屬于同層次的范疇，個體人格始終處于制度之中［5］。制度是現(xiàn)代性演進中的公共性產(chǎn)物，對于社會治理領(lǐng)域中的行政人員而言，其人格的生成與建構(gòu)更是時時刻刻脫離不了具有公共性之本質(zhì)屬性的制度的形塑。

人的社會屬性決定了個體之利益、價值、自由等只能在社會總體中得以實現(xiàn)，這一過程中個體與總體關(guān)系的體現(xiàn)與處理，就表現(xiàn)為社會的政治、經(jīng)濟、文化等各種活動關(guān)系，并經(jīng)由歷史的選擇逐漸沉淀為制度，凝結(jié)為一系列的規(guī)則、規(guī)范、程序并編織成個人活動的社會空間。換言之，作為人與人、人與社會關(guān)系的物化形式，制度通過對個體類本質(zhì)發(fā)展所需的基本條件和要素的集合，形成一種普遍性的對所有人的行為進行激勵、指導(dǎo)、規(guī)范、約束的總體性空間，而這種普遍性的實現(xiàn)，又具體化為每個人在制度保障和約束下的現(xiàn)實活動。這是一個從個體到總體、又從總體到個體的過程，在這一過程中，個體類本質(zhì)得以展現(xiàn)，人格得以形塑，制度通過人的交往互動成為個體實現(xiàn)類本質(zhì)的總體環(huán)境，也正是在制度環(huán)境中，個體類本質(zhì)才得以真正實現(xiàn)，于是，“個人生活及其所包含的社會紐帶深深地交織于抽象體系（systems）之最深層部分”［6］。因此，制度是否能夠合理納入人的類本質(zhì)實現(xiàn)所需的基本條件和要素，則成為個體人格形塑的關(guān)鍵所在。然而在現(xiàn)實中，往往是盡管我們意識到人格生成與外在環(huán)境有必然聯(lián)系，但遇到人格完善與形塑時又將其完全寄托在個體（道德自覺和自律）身上，而制度與人格的關(guān)系在已有的人格理論背后長期被忽視。

制度與人格是相互構(gòu)建的。制度之于人格的建構(gòu)性，積極一面在于作為社會生活的形式系統(tǒng)，制度為人格發(fā)展創(chuàng)造必要的空間，其對良善丑惡的褒揚貶抑引導(dǎo)著人格向其倡導(dǎo)的方向發(fā)展；消極一面則在于僵化、教條的制度壓抑人格的發(fā)展，其對某些倫理價值的固執(zhí)可能與人格的內(nèi)在發(fā)展不協(xié)調(diào)，例如中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的制度對等級倫理的強調(diào)背離了人格獨立發(fā)展的傾向。誠如羅爾斯（2000）所言，“社會的制度形式影響著社會成員，并在很大程度上決定著他們想要成為的那種個人，以及他們所是的那種個人”［7］。人格之于制度的建構(gòu)性，積極一面在于制度的實際運行離不開人格的支持，制度的正當(dāng)性與合理性往往存在于人格發(fā)展的價值踐行中；消極一面則在于分裂的、扭曲的人格將會消解制度的合法性基礎(chǔ)，甚至使得制度形同虛設(shè)。制度之于人格的建構(gòu)性要求制度建設(shè)必須以人格的健康發(fā)展為其價值導(dǎo)向，而人格之于制度的建構(gòu)性則要求人格的合理性訴求必須得到制度的保障。

根據(jù)制度生成的不同歷史條件，張康之（2010）將社會治理制度區(qū)分為權(quán)制、法制和德制3種歷史類型［8］199。制度與人格的相互建構(gòu)表明，在不同歷史時期、不同領(lǐng)域的制度與人格是相互適應(yīng)的，不存在超越制度建設(shè)水平的人格形態(tài)，也不存在超前于人格發(fā)展形態(tài)的制度。在人類的不同歷史時期，制度建設(shè)的自覺性和合理性也不相同，因此，相應(yīng)的人格形態(tài)也就出現(xiàn)了歷史類型的差異。在農(nóng)業(yè)社會時期，制度的生成是一種不斷試錯的自然演進過程，以習(xí)俗、習(xí)慣存在于人們的共同生活中，缺少理性的自覺建構(gòu)和利用［9］，因而個體人格的自覺性和理性也就不可能吸納到制度中。相反，共同生活中因人與人相互依賴所產(chǎn)生的權(quán)力等級，身份倫理“自然”演化為制度的主要內(nèi)容，由此在社會中塑造了一種普遍性的依附人格。到了工業(yè)社會，在啟蒙思想的激發(fā)下，制度越來越具有自覺的特征和理性的成分，人的自由和平等成為制度設(shè)計的基本依據(jù)，獨立人格成為社會追求的普遍人格形態(tài)。然而，在社會治理領(lǐng)域，理性發(fā)生了分化，形式理性與工具理性取代理性成為制度設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)，人格越來越被打上“形式化”的烙印，公共領(lǐng)域中的行政人員逐漸被塑造為一種工具人格的個體。

二、權(quán)制中的依附人格

作為一種歷史性的產(chǎn)物，存在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會的制度具有明顯的歷史差異性，并深刻影響著社會各個領(lǐng)域。在社會治理領(lǐng)域，不同歷史形態(tài)的制度塑造了不同的社會治理模式，進而影響并生產(chǎn)出不同的行政人格。在農(nóng)業(yè)社會中，社會生產(chǎn)力水平普遍低下，物質(zhì)資料尤其是生活資料十分匱乏，“物質(zhì)生產(chǎn)的社會關(guān)系以及建立在這種生產(chǎn)基礎(chǔ)上的生活領(lǐng)域，都是以人身依附為特征的”［10］，由此確立了分配關(guān)系在社會關(guān)系中的主導(dǎo)地位。一方面，這種分配關(guān)系包含著對人的“自然差異”的承認，是一種建立在人的差異基礎(chǔ)上的分配關(guān)系，而這種“自然差異”在階級社會產(chǎn)生后逐漸被社會等級差異所取代；另一方面，任何分配都會在具體實施過程中造就出主持分配的權(quán)威，分配總是以一定的權(quán)威為其保障，這種權(quán)威在農(nóng)業(yè)社會中就體現(xiàn)為集權(quán)。分配關(guān)系在集權(quán)的保障下，分配行為自上而下逐級進行，形成了一種垂直的、單線的“關(guān)系鏈”，并逐漸演化為以權(quán)力為軸心的單一的線性結(jié)構(gòu)，進而又通過外在的實物、榮譽或稱號等形式逐漸物化為一種制度，這就是權(quán)制。權(quán)制服務(wù)于階級統(tǒng)治的需要，以制度的形式保障權(quán)力作為社會治理的基本手段，而道德和法律則始終處于邊緣地位，并常常成為權(quán)力手中任意役使和變換的工具。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，盡管權(quán)力居于社會治理的中心地位，但道德卻一直是統(tǒng)治階級所標(biāo)榜和推崇的統(tǒng)治手段。在以維護等級秩序為目標(biāo)的統(tǒng)治過程中，社會治理體系對等級秩序的維護方式是把社會個體限制于等級結(jié)構(gòu)中的一個個網(wǎng)格中，從而對個體按照地域、種族、家族、社會地位等因素進行分而治之。在嚴密的等級網(wǎng)絡(luò)中，個體要么是被等級倫理馴化為安分守己的良民，宿命式地固守于社會強制賦予的等級秩序中，從而失去自身作為人本質(zhì)的廣泛的社會聯(lián)系的基礎(chǔ)，要么是在自由與獨立的沖動中奮起抗?fàn)?，試圖打破不公的社會分配關(guān)系和等級秩序，而其結(jié)局往往是在驅(qū)逐、流放、發(fā)配、監(jiān)禁甚至各種酷刑等手段中逐漸消耗掉或直接被消滅掉自然生命和社會生命，這既可能來自于家長權(quán)威的懲罰，也可能來自于社會大眾之冷漠與不解的訓(xùn)誡，更多的卻是來自于國家警察、監(jiān)獄的強制規(guī)訓(xùn)。因此，歷史展現(xiàn)給我們的是，權(quán)制模式下的德治背后始終伴隨著血淋淋的武功暴政，道德只是權(quán)治表面的溫情面紗和遮羞布，而真正具有獨立人格的個體往往被歷史給予英雄般的記憶。

在任何的社會治理中，法律同樣也是非常重要的手段，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中法律工具的存在并未將整個社會導(dǎo)向法治。在中央集權(quán)國家產(chǎn)生前的習(xí)慣法，“指導(dǎo)著某一等級的成員在特定情況下應(yīng)當(dāng)如何對待同等級或不同等級的其他成員”，并“適用于狹窄限定的各類人和關(guān)系范疇而不是極其普遍的各階級”［11］。這就是說，習(xí)慣法所確立的權(quán)利義務(wù)分配只是對特殊主義的宣示而非對普遍主義的張揚，其實施不過是維持既存的等級秩序和倫理道德，因而法律完全淪為實質(zhì)性政治利益或倫理道德等意義性內(nèi)容的承載物。而官僚政治出現(xiàn)后的官僚法，缺乏實質(zhì)平等，本質(zhì)上是一種壓制型法律，在等級倫理的統(tǒng)攝下，其所追求的效果是要求被統(tǒng)治者出于無知的同意和由畏懼中獲得冷漠來支撐的默認，形成一種道德秩序，并且這種深植于心的“道德秩序省卻外在懲罰的威脅，并代之以依靠罪過和謙恭這樣一些內(nèi)在情感，那么就會產(chǎn)生一種更深層的壓制，盡管這種壓制更加巧妙”［12］。要言之，權(quán)制模式下的社會治理體系以權(quán)力關(guān)系為軸心，法律的具體實施是以垂直性統(tǒng)治權(quán)力的絕對的獨斷的占有為前提的，而等級倫理的秩序需求使法律規(guī)范進入了“道德”視野，積極的壓制與消極的默認取代了法律的中心地位。

道德的等級化和法律的邊緣化，一定程度導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)社會中的社會治理體系實際上演化成身份倫理與等級權(quán)力的制度化，在權(quán)力的統(tǒng)籌下，整個社會成為一個等級森嚴的一體化系統(tǒng)。在這樣的社會治理制度中，存在的只是一種混沌未分、缺乏充分形式理性的權(quán)力［13］，所謂的行政權(quán)力并非現(xiàn)代法治觀念中“三權(quán)分立”意義上的權(quán)力，本質(zhì)上是君權(quán)或皇權(quán)的延伸，而君權(quán)或皇權(quán)的一己之私性自然而然地被官僚體系所繼承，行政權(quán)力名義上成為社會治理的公共權(quán)力，實際上具有強烈的人身專屬性。由于政治與行政的混同，行政權(quán)力與政治權(quán)力糾纏不清，由于統(tǒng)治與治理的合體，行政權(quán)力與公共權(quán)力互為表里，它們通常可以相互稱謂。在這種混同中，行政權(quán)力的獨立性喪失掉，表現(xiàn)出等級化程度高、普遍化水平低、特權(quán)化現(xiàn)象明顯等特征，進而形成一個具有嚴密等級區(qū)分的、先賦身份與權(quán)力掛鉤、特權(quán)與利益同構(gòu)的金字塔形的權(quán)力體系。簡言之，權(quán)制模式中，行政權(quán)力被嚴格等級化，各種先賦的身份、人格化的權(quán)力、地位等級成為標(biāo)識大小官僚們作為人的社會屬性的不同符號，這些特殊主義要素互相影響，相互為用，共同影響并決定了權(quán)力梯度中官僚們的人身依附性，結(jié)果是依附人格成為一種普遍的社會現(xiàn)象。

三、法制中的工具人格

當(dāng)歷史邁入工業(yè)社會后，交換關(guān)系取代分配關(guān)系逐漸成為社會的主導(dǎo)性關(guān)系，促動著人對人的人身依賴向?qū)Α拔铩钡囊蕾嚨母锩赞D(zhuǎn)變。交換關(guān)系的實質(zhì)是要求交換主體的自由、自立和平等，遵循自由自愿原則，這些要素構(gòu)成了獨立人格最基本的特性和被廣泛認可的價值框架，成為現(xiàn)代人格走向獨立的重要標(biāo)志。更為重要的是，這種人對物的依賴關(guān)系和對人格的獨立性追求，在理性的主導(dǎo)下被納入到制度的自覺構(gòu)建中，這種自覺建構(gòu)的制度常常是在法律的名義下進行的，或者直接稱為法律制度?，F(xiàn)代市民社會的真正興起和政府管理功能的日益凸顯孕育并催生了現(xiàn)代法治，社會治理由此走上法治的道路，法律取代權(quán)力成為社會治理的基本途徑，社會治理制度被賦予了“法制”的形象。

就整個社會而言，“無論是在憲政或人權(quán)層面的宣示，還是部門法中具體制度之設(shè)計，人格權(quán)制度在其中均擔(dān)當(dāng)著軸心性的角色與意義”［14］。法律制度對物的關(guān)系進行規(guī)定，首先表現(xiàn)為民法中的人格制度建立。盡管羅馬法時期的人格確立被賦予完全的財產(chǎn)內(nèi)涵而成為侵權(quán)法的內(nèi)容，但人類在從身份邁向契約的運動中，人格的制度之構(gòu)建越來越具有自身的獨立性與完整性，它既非“僅僅解決人自身之前提問題”，也非全為“解決人與人之平等關(guān)系問題，其更進一步之社會功能或法學(xué)價值趨向是為了解決在平等身份之后之人與物之關(guān)系”［15］?；厮輾v史，在人格的獨立性追求過程中，公法上人格建構(gòu)的制度化無疑更具有革命性的意義，這突出表現(xiàn)在對人作為人的自由、平等一系列根本人權(quán)的明確規(guī)定和保護上。誕生于法國大革命的《人權(quán)和公民權(quán)宣言》《聯(lián)合國人權(quán)宣言》等法律宣言，標(biāo)志著人格建構(gòu)的制度化達到巔峰，也預(yù)示著現(xiàn)代社會的真正來臨。

人格的制度建構(gòu)在民法與公法上的區(qū)分，契合了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域發(fā)展與分離的社會現(xiàn)實，但也是現(xiàn)代理性發(fā)生分化的制度性反映，為現(xiàn)代社會中人格發(fā)展的片面化埋下了制度的隱患，一方面它為社會領(lǐng)域中獨立人格的普遍生成確立了制度框架和保障，另一方面，它將人的自由、平等限定在了不同領(lǐng)域，并以制度形式予以固定化。在公共行政領(lǐng)域中，結(jié)果是這種人格的法律建構(gòu)離行政人員的獨立人格生成越來越遠。這是因為，現(xiàn)代社會中的法律制度是一種理性的自覺建構(gòu)，其本身就是理性的產(chǎn)物，但是頂著啟蒙光環(huán)的“理性”在后來的制度演進中發(fā)生了分裂，逐漸演化出實質(zhì)理性與形式理性、目的理性與工具理性、宏觀理性與微觀理性等相互齟齬的對立物，理性片面化發(fā)展的結(jié)果在法律上的體現(xiàn)就是表現(xiàn)為紛繁復(fù)雜的規(guī)則、規(guī)范和程序，它以形式化的客觀性和統(tǒng)一性、普遍性和穩(wěn)定性指導(dǎo)個體行為的追求，引導(dǎo)整個社會進入理性化的階段，這是其積極的一面。但是，理性在形式化的發(fā)展中走向了自己的對立面，在解構(gòu)一切權(quán)威的同時把自己建構(gòu)為一種新的權(quán)威，即形式化的法律制度將其本該包含的道德原則和價值規(guī)范給祛除掉，免除社會成員的道德思考和價值判斷，強迫社會成員至少在表面上不得不服從法律制度的規(guī)定，從而將自身塑造為一種新的權(quán)威，這就是“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”［16］的奧秘所在。

以形式理性為本質(zhì)特征的法律制度實現(xiàn)了對社會生活的全面掌控，其對公共領(lǐng)域的滲透，主要體現(xiàn)在對行政行為的制度約束，即“法無明文授權(quán)即禁止”。不可否認，在法制模式中，權(quán)力仍然是并將一直是社會治理的基礎(chǔ)，是一切社會治理活動賴以存在的依據(jù)，但是與權(quán)制模式中的權(quán)力相比，法制模式中的權(quán)力，其強制性后盾已經(jīng)遠遠退后，不再是直接走向前臺。在憲政與法治的框架下，行政體系依照形式化的理性要求，被設(shè)計成以層級和職位差別為基礎(chǔ)的金字塔狀的權(quán)力結(jié)構(gòu)，越來越精細化的各種規(guī)章制度和行為規(guī)范逐漸成為行政人員相互交往的主要的甚至唯一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力運行之命令-服從的強制邏輯不再是直接指向于個體的肉身存在，權(quán)威服從不再是基于身份等級的人格認同，也不再是基于等級倫理的消極默認和尊奉，而是對規(guī)則的理性跟隨。因此，盡管權(quán)力本身仍然存在于社會治理的整個過程中，但其形式上的法律外衣及其內(nèi)在的運行邏輯將權(quán)力與人格分離，權(quán)力的法律制約對其“任意性的限制”將身份、種族、血緣等特殊因素予以形式上的堅決排除，因而這種權(quán)力下的社會治理獲得了形式上的公平及效率進而獲得社會普遍的認可。

然而，盡管行政人員在對法律制度的依附中獲得形式上的獨立與平等，但這種形式化的制度設(shè)計，不鼓勵也不允許行政人員進行主動創(chuàng)造，更不允許行政人員有自己的價值判斷和道德考量，行政人員按照既定的制度規(guī)章去辦事是最基本的職責(zé)要求，“組織倫理”［17］強調(diào)的就是對團隊、組織和規(guī)則的忠誠。這樣一來，行政人員所置身于的法律制度，“從整個來說，還遠比慣例的制度更少具有倫理準(zhǔn)則的性質(zhì)”［18］，而這些“由抽象體系建構(gòu)起來的常規(guī)具有空虛、非道德化的特征，這也是非個人化逐漸吞噬個人之觀點的精髓所在。但這并非僅僅是個人生活的弱化以利于非個人地組織起來的系統(tǒng)，它更是個體之人本質(zhì)發(fā)生的真正轉(zhuǎn)變，……個人關(guān)系既是現(xiàn)代性之社會現(xiàn)狀的一部分，同時也被涵蓋進時-空伸延之制度內(nèi)”［6］，即行政人員被鍛造成設(shè)計精良之“機器”隱喻中的零部件，從權(quán)制模式中對人的具體的、隨機的依附轉(zhuǎn)變成法制模式中對制度的理性依附，完全成了管理的工具，于是傳統(tǒng)的依附人格披上現(xiàn)代性的外衣而以工具人格的形象展現(xiàn)于世人面前。

四、德制中的獨立人格

法制模式下的公共行政，由于對道德規(guī)范和價值判斷的回避導(dǎo)致了行政人格的工具化，這一現(xiàn)象在20世紀(jì)40—50年代引起了西方學(xué)者的關(guān)注，名噪一時的“芬納-弗雷德里克”之爭，名義上是關(guān)于如何實現(xiàn)行政責(zé)任的道路之爭，實際上是對公共行政如何實現(xiàn)倫理道德的不同看法。誠如沃爾多（1954）所言，公共行政既是一種倫理道德又是一種意識形態(tài)，而其對價值和道德的觀照不僅有助于減少公共行政實踐中的混亂和壓力，也有助于發(fā)展公共行政事務(wù)中的“道德創(chuàng)造力”或“道德建筑風(fēng)格”［19］。迪莫克則提出公共行政不僅僅是科學(xué)，也不僅僅是藝術(shù)，它還是一種哲學(xué)，應(yīng)該將行政管理與個人有機結(jié)合起來［20］。新公共行政學(xué)派以及近年來興起的各種踩在新公共管理肩上的“后……”超越行動，實際上是“集中于價值和倫理”的，是“一種基于價值的文化層面的改革”［21］。文化、價值、倫理成為了超越新公共管理或者說“后新公共管理”運動的主題，最直接的代表就是公共價值理論的崛起，并大有成為“新的公共行政學(xué)范式”［22］的趨勢。當(dāng)價值和倫理躍升為當(dāng)代公共行政領(lǐng)域的核心時，現(xiàn)有制度如何吸收和轉(zhuǎn)化價值和倫理，或者價值倫理如何來塑造和轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的制度，就成為行政人格構(gòu)建乃至整個社會治理變革面臨的首要問題。

在官僚體制構(gòu)筑的公共行政領(lǐng)域中，“由于行政之惡無所不在，公共事務(wù)的根本問題就在于培養(yǎng)一種對公共機構(gòu)、權(quán)力運用以及普遍文化的批判與反思的態(tài)度”，如要防止未來行政之惡的發(fā)生，“公共事務(wù)除了涉及（但不僅僅立足于）采用復(fù)雜的組織與管理技巧來執(zhí)行公共政策，還必須（并且主要是）帶入一種歷史意識，能夠從國家及其代理人員的角度了解可畏的邪惡潛力，同時還必須帶入一種社會角色與身份，在其中不僅僅是要灌注個人與職業(yè)的倫理，更重要的是要灌注一種能夠識別行政之惡偽裝并拒絕與之同謀的社會與政治意識，或者說公共倫理?！比欢?，傳統(tǒng)上的“公共服務(wù)倫理與一般意義上的職業(yè)倫理都停留在科學(xué)-分析心理上，都停留在解決行政與社會問題的技術(shù)-理性方法與職業(yè)本身上，它們在面臨行政之惡時都無能為力”［23］。出現(xiàn)這種尷尬困境的根本原因在于傳統(tǒng)的倫理建設(shè)及其制度安排是基于原子化個人視角出發(fā)的，因此，從公共服務(wù)倫理的角度而言，作為超越權(quán)制和法制的新型社會治理制度的構(gòu)建，首要之務(wù)就是“改變認識社會的視角，即從共同體的角度去認識社會，以人的共生共在為出發(fā)點去形成相應(yīng)的制度和社會問題解決方案”［24］，這種制度絕不能僅僅是工業(yè)社會以來逐漸形式理性化的、唯效率至上的制度，而是回歸到實質(zhì)理性的被道德化的、張揚人的價值和德性的制度，張康之（2010）稱其為德制［8］199。

生成于后工業(yè)社會中的德制是社會治理中倫理關(guān)系的結(jié)構(gòu)化和制度化，它“包含著權(quán)制和法制全部歷史發(fā)展中的一切積極成就”［8］199。在社會治理體系中，存在3種最基本的關(guān)系，即權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系。權(quán)制模式中，權(quán)力關(guān)系占主導(dǎo)地位，法律關(guān)系和倫理關(guān)系只是權(quán)力更好運行的副產(chǎn)品而已，由于權(quán)力關(guān)系的本質(zhì)是等級服從和命令統(tǒng)一，因此這一模式下的個體更多的只是被動的服從，依附于上下有別、尊卑有序的等級結(jié)構(gòu)。法制模式中，統(tǒng)治與管理發(fā)生形式上的分離，在權(quán)力關(guān)系外生成了法律關(guān)系，權(quán)力在法律規(guī)則的約束下運行，而法律關(guān)系的本質(zhì)是獨立平等的契約關(guān)系，它對權(quán)力的制約與調(diào)整將人對權(quán)力等級的依附轉(zhuǎn)變成人在規(guī)則面前的平等和對職業(yè)的忠誠。但是，這兩種模式都沒有很好地吸納倫理關(guān)系，或者說倫理關(guān)系“始終未獲顯性化”，權(quán)制模式雖然強調(diào)道德，但這種道德處處充滿著強調(diào)親緣地域、身份先賦的特殊主義取向，本質(zhì)上是一種與特定身份相適應(yīng)的等級倫理，而法制模式雖然實現(xiàn)了人的平等，但這種平等只具有形式上的意義，而其對道德的武斷拒絕，把制度中的人變成了分散的“無意識”“不道德”的原子化個體，如果說法制模式中還有倫理，那就是對規(guī)則的熱情信仰和絕對服從，而對職業(yè)的忠誠也變成了僅僅是承擔(dān)崗位責(zé)任，與道德良心沒有任何關(guān)系，這是政府不道德的制度根源。

公共管理與公共服務(wù)中的倫理關(guān)系來源于社會的普遍人際關(guān)系和行為準(zhǔn)則，首先是以充分尊重個體的類本質(zhì)實現(xiàn)、視其為完整的個體為前提的，另一方面，公共管理中的倫理關(guān)系是以服務(wù)理念和服務(wù)價值的展開為核心的，生成并實現(xiàn)于行政人員的服務(wù)行為之中。從個體與組織群體的角度來看，被制度化的倫理關(guān)系直接從個人的類本質(zhì)生成與實現(xiàn)出發(fā)，將服務(wù)價值的實現(xiàn)以個體為起點，再上升到組織群體，而權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系直接立足于組織群體，從群體的性質(zhì)、職能、職責(zé)出發(fā)，再到個體，這種理論上邏輯自洽的路徑常常面臨現(xiàn)實的阻塞而出現(xiàn)完整性的斷裂，所謂的服務(wù)淪為空談。當(dāng)?shù)轮浦械膫惱黻P(guān)系被自覺地建構(gòu)時，通過倫理的融合調(diào)整，個體與組織群體之間的相互作用就真正實現(xiàn)了雙向的互動與建構(gòu)，不再是單向的、封閉的自說自話，從而在個體與組織的同一中實現(xiàn)了服務(wù)價值，行政人員自身也獲得了社會生命。

現(xiàn)代倫理關(guān)系的本質(zhì)是一種開放的、平等的人際關(guān)系，是人與人之間相互尊重包容、合作互信的一種關(guān)系。與法律制度營造的形式平等不同，道德制度造就了實質(zhì)上的平等，這時的行政人員和行政相對人及其他相關(guān)人員，不再是把各自視為實現(xiàn)目的的手段和工具，而是作為與自己具有同等地位的主體來看待，進而在主體間的互尊互信的基礎(chǔ)上開展合作。因此，從個體及個體之間的角度來看，當(dāng)制度實現(xiàn)了道德化，行政人員對制度的遵守與執(zhí)行就不再是一種強制性的感受，而是出于內(nèi)心道德意識的自覺自愿的服從，并將自己的服務(wù)行為置于道德的監(jiān)督和審視之下，這樣一種行為就不再是實現(xiàn)目的之手段，而是對行政人員具有了完整的意義。與此同時，行政人員把“道德認知轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的道德力量，這種力量促使其把他人融入自己的生命活動之中，把他人的事業(yè)、他人的要求看作為促使其行動的命令，同時又把自我生存的意義放置在為他人的服務(wù)之中”［25］。因此，德制是這樣一種制度，即“知道如何才能夠最好地使人改變他的天性，如何才能夠剝奪他的絕對的存在，而給他以相對的存在，并且把‘我’轉(zhuǎn)移到共同體中去，以便使各個人不再把自己看作一個獨立的人，而只看作共同體的一部分”［26］。德制是能使個體避免陷入孤獨境地，拋棄自私特性，進入交互主體性的公共領(lǐng)域的制度。

總言之，德制并非是把制度視為解決道德分裂、倫理虛無的唯一工具，其實質(zhì)是通過制度的形式促進和強化道德的自律與他律之間的相互轉(zhuǎn)化與有機整合，并使這一過程成為經(jīng)常性的、穩(wěn)定性的過程。在德制中，個體不再是被分隔的碎片化原子，而是擁有人之類本質(zhì)實現(xiàn)的完整性，個體不再是目的實現(xiàn)所憑借的手段，而是在主體間性的層面成為了目的本身，這時人與人之間的合作與信任是一種主體的自覺，不再是外在的強迫；合作與信任是穩(wěn)定的普遍的，不再是個別的暫時的；合作與信任是客觀的，不再是個體選擇性的。而在基于信任的合作與服務(wù)中，服務(wù)價值得到了充分實現(xiàn)，行政人員則擁有了完整的人格意識，獲得了獨立的行為能力，在道德選擇的自主性和責(zé)任義務(wù)選擇的創(chuàng)造性中完成了自身獨立人格的塑造［27］。

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［責(zé)任編輯：宋宏］

On Institution of Social Govermance and Administrative Personality

YANG Yan
（School of Management and Economics，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China）

Institution and personality is mutually constructed，and the creating of administrative personality is closely related with institution of social governance.In the traditional patterns of power and law，administrators have been shaped respectively into relied-personality and instrumented-personality because of moral and ethical hierarching and nullifying correspondingly.With service-oriented government becoming a reality，social governance has been transforming significantly.Morals will be highlighted again and moral institution become inevitable.And so the creation of public administrator’s independent personality has institutional guarantee.Only in moral institution can independent personality of administrator be created generally and constructed selfconsciously.

administrative personality；power-institution；law-institution；moral institution

D035

A

1009-3370（2016）04-0058-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0408

2016-01-14

國家社會科學(xué)基金資助項目（12CZZ024）；教育部人文社會科學(xué)基金資助項目（10YJC630342）

楊艷（1978—），男，副教授，行政管理學(xué)博士，E-mail：yangyan8@bit.edu.cn